Remove ads
הפרק הראשון של חוקת ארצות הברית הוא הפרק הארוך ביותר בחוקה, ומגדיר את סמכויותיו של הקונגרס של ארצות הברית ואת מבנהו. הוא קובע שהקונגרס מורכב מבית הנבחרים ומהסנאט, מגדיר את מגבלות סמכותו, וקובע מספר מגבלות על כוחו של הממשל ושל המדינות המרכיבות את האיחוד.
הפרק מחולק לעשרה חלקים. החלק הראשון מעניק את סמכויות החקיקה לקונגרס, ועל כן הוא מהותי ליישום עקרון הפרדת הרשויות בשיטת הממשל האמריקאית. החלק השני והחלק השלישי מגדירים את מבנה בית הנבחרים והסנאט, בהתאמה, ומפרטים לגבי הרכבם, תפקידים בתוך כל אחד מהבתים, תפקידם בהליכי הדחה והיבטים שונים של פעולתם. יחד, שני חלקים אלה מגדירים את אופי הרשות המחוקקת של ארצות הברית כפרלמנט דו-ביתי (ביקמרליזם). החלק הרביעי מפרט לגבי הליך הבחירות לבתי הקונגרס. הוא מעניק את האחריות לניהול הבחירות למדינות השונות באיחוד, אך מאפשר לקונגרס לחוקק כללים אחידים בנושא. החלק החמישי קובע כללים לגבי עבודת הבתים. הוא מחזק את עצמאות כל אחד מהבתים, בכך שהוא מעניק לחברי כל בית את האחריות לקביעת כללי הבית, בחינת תוצאות הבחירות, סילוק וענישה של חברי הבית. גם החלק השישי מחזק את עצמאות המחוקקים על ידי קביעת כללים לגבי שכר, פריווילגיות ואיסור על כהונה של חברי הבתים תחת רשויות ממשל אחרות. החלק השביעי מתאר את תהליך החקיקה, משלב הצעת החוק ועד חתימה על החוק בידי נשיא ארצות הברית, כולל קביעת כללים לגבי כוח הווטו של הנשיא והדרכים לעקיפתו. חלקים 8–10 חשובים להגדרת התחומים שנמצאים תחת סמכות הקונגרס, ובכך הם מהווים חלק חשוב בהגדרת הפדרליזם בארצות הברית. החלק השמיני מונה את הסמכויות שמוענקות במפורש למחוקקים. על דרך השלילה, הוא מותיר תחומים אחרים בסמכות המדינות, אף שעל פי חלק מהפרשנויות קיימות גם סמכויות משתמעות שאינן מוזכרות בחלק זה במפורש. החלקים התשיעי והעשירי קובעים מגבלות ואיסורים על הממשל הפדרלי ועל המדינות, בהתאמה.
המשמעות של חלק מהסעיפים בפרק נמצאת תדיר במחלוקת. לתקדימים של בית המשפט העליון של ארצות הברית יש תפקיד חשוב בפירוש סעיפים אלה. ישנם פרשנים שמדגישים את המשמעות המילולית של הטקסט (טקסטואליזם), אחרים מדגישים את הכוונה המקורית של מנסחי החוקה (אוריג'ינליזם), שיקולים פרגמטיים או מבניים, התפתחות היסטורית של פרקטיקה ופרשנות, או עקרונות מוסריים שעולים מהחוקה.[1]
Remove ads
כל סמכויות החקיקה המוענקות להלן נתונות בידי הקונגרס של ארצות הברית, שיהיה מורכב מסנאט ומבית נבחרים.
— חוקת ארצות הברית
החלק הראשון מעניק לקונגרס את כל סמכויות החקיקה הפדרלית. חלק זה מכונה "vesting clause". יחד עם פסקאות דומות בפרקים השני והשלישי של החוקה, אשר מעניקים את סמכויות הרשות המבצעת לנשיא ואת סמכויות הרשות השופטת לבית המשפט העליון ולערכאות שיפוטיות הכפופות לו, חלק זה מגדיר את הפרדת הרשויות בשיטת הממשל של ארצות הברית. ג'יימס מדיסון, מהחשובים שבמנסחי החוקה, הסביר שהעיקרון שהנחה את הנציגים בוועידת החוקה הוא עיקרון הפרדת הרשויות שניסח מונטסקייה; אך עיקרון זה לא דורש הפרדה מוחלטת או היעדר בקרה של רשות אחת על רשות אחרת. בהתאם, החוקה מעניקה את סמכויות החקיקה בידי הקונגרס, אך לנשיא, שחותם על החקיקה ויכול להטיל עליה וטו, יש יכולת להשפיע על חקיקת הקונגרס, והרשות השופטת יכולה לייעץ למחוקק.[2]
בנוסף, חלק זה מגדיר את מבנה הקונגרס כמורכב משני בתים, בית הנבחרים והסנאט. גם בעניין זה הייתה למונטסקייה השפעה על מנסחי החוקה.[3] בספרו רוח החוקים כתב מונטסקייה שבית מחוקקים יחיד יטה לשחיתות ולפגיעה בחירות. הוא הציע למתן את הסכנה על ידי חלוקה של הרשות המחוקקת לשני בתים, אחד אריסטוקרטי ואחד שמייצג את העם.[4] אלכסנדר המילטון, ממנסחי החוקה, הסביר שהניסיון מראה שיש צורך לרכז כוח רב בידי המחוקק הפדרלי, אך כדי למנוע שימוש לרעה בכוח זה יש לחלק את הרשות המחוקקת לשני בתים שיאזנו זה את זה.[5] מדיסון הסביר שהחלוקה של הרשות המחוקקת לשני בתים באה למתן את השפעתם של נציגים שמתוך אמביציה אישית עשויים לשכוח את מחויבותם למיוצגים. קיומו של הסנאט בנוסף לבית הנבחרים "מכפיל את הביטחון של העם, על ידי דרישת ההסכמה של שני גופים נבדלים למזימות של תפיסת כוח או מעילה באמון".[6] עקרונות אלה השפיעו על מנסחי החוקה, אך סיבה מרכזית נוספת לחלוקה של הרשות המחוקקת לשני בתים היא הצורך שהתעורר בוועידת החוקה בפשרה פרגמטית בין מדינות גדולות, שהעדיפו ייצוג פרופורציונלי לאוכלוסייה, למדינות קטנות, שהעדיפו יצוג שווה לכל מדינה.
החוקה לא מעניקה לקונגרס סמכות חקיקה בלתי מוגבלת, אלא סמכויות חקיקה ספציפיות שמוגדרות בחלקים הבאים ("כל סמכויות החקיקה המוענקות להלן").[3] בהקשר זה, החלק השמיני בפרק זה לחוקה הוא חשוב ביותר, משום שהוא מגדיר באלו נושאים רשאי הקונגרס לחוקק. עם זאת, ההיקף המדויק של סמכויות הקונגרס הוא נושא שנמצא תדיר במחלוקת, שכן מקובל לפרש שמעבר לסמכויות שמוענקות לקונגרס במפורש, ישנן גם סמכויות משתמעות, שנובעות מהצורך להוציא לפועל את הסמכויות המפורשות. באופן כללי, עד תקופת הניו דיל שלטה פרשנות מצמצמת יחסית. מאז הניו דיל, ולפחות עד שנות ה-80 של המאה ה-20, נטה בית המשפט העליון לפרשנות רחבה יותר של סמכויות הקונגרס.
קיימת הסכמה על כך שחלק זה מאציל את "כל סמכויות החקיקה" לקונגרס, ובכך מבהיר שהרשויות האחרות לא יכולות לקחת לעצמן את סמכויות החקיקה. שאלה מורכבת ומעוררת מחלוקת יותר היא האם אותו הביטוי גם שולל מהקונגרס את הכוח להאציל ביוזמתו סמכויות חקיקה על רשויות וגופים אחרים. שתי הגישות בנושא זה מכונות "דוקטרינת אי-ההאצלה" (nondelegation principle), לפיה לקונגרס אסור להעביר סמכויות חקיקה לגופים אחרים, ו"עיקרון ההאצלה" (delegation principle) או "דוקטרינת ההאצלה הבלעדית" (exclusive delegation principle), לפיה רק לקונגרס מותר להעביר סמכויות חקיקה.[7][8] נשיא בית המשפט העליון ג'ון מרשל קבע בפסק דין ווימן נגד סת'רלנד משנת 1825, שהקונגרס יכול להאציל סמכויות לרשויות פדרליות אחרות. אולם, מרשל טען גם שישנו קו מבחין בין "נושאים חשובים, שחייבים להיות מוסדרים על ידי המחוקקים בלבד" לבין נושאים "בעלי עניין פחות", שבהתייחס אליהם יכול הקונגרס להאציל סמכויות.[9] בשנת 1935 פסל בית המשפט שני חוקים בטענה שהקונגרס לא רשאי להאציל את סמכויות החקיקה שלו לרשות המבצעת.[10][11] אלה היו שתי הפעמים היחידות שבהן פסל בית המשפט חוק שעבר בקונגרס בהסתמך על הפרשנות לפיה חלק זה אוסר על האצלת סמכויות חקיקה.[3] באופן כללי נטה בית המשפט לגישה מחמירה פחות, שמאפשרת האצלה.
Remove ads
החלק השני מגדיר את מבנה בית הנבחרים וקובע שחבריו יבּחרו מדי שנתיים על ידי בעלי זכות הבחירה במדינה אותה הם מייצגים.
סעיף 1: הרכב בית הנבחרים ובחירות
בית הנבחרים יהיה מורכב מחברים שייבחרו מדי שנתיים על ידי העם במדינות השונות, והבוחרים בכל מדינה יהיו בעלי אותה הכשירות הנדרשת מבוחריו של בית המחוקקים הגדול ביותר באותה מדינה.
— חוקת ארצות הברית
חברי בית הנבחרים נבחרים לתקופה של שנתיים. החלטה זו הייתה פשרה בין נציגים בוועידת החוקה שהעדיפו תקופת כהונה קצרה של שנה לבין אלו שהעדיפו תקופת כהונה של שלוש שנים.
הסעיף קובע שהבחירה תיעשה "על ידי העם במדינות השונות". חלק מהנציגים בוועידה העדיפו שהבחירה תיעשה על ידי בתי המחוקקים של המדינות, אך לבסוף התקבלה העמדה של מדיסון, שבחירה ישירה על ידי "העם" הכרחית על מנת ליצור קשר בין העם לנציגיו. אולם, ההגדרה של גוף הבוחרים נותרה בידי המדינות. החוקה המקורית קבעה כי מי שיש לו זכות בחירה לבית המחוקקים הגדול ביותר של המדינה שלו, תהיה לו גם זכות בחירה בבחירות לבית הנבחרים של האיחוד. קביעת הקריטריונים לקבלת זכות בחירה לבתי המחוקקים של המדינות הייתה בידי המדינות עצמן, כך שלמדינות הותר שיקול דעת רחב גם בהקצאת זכות הבחירה לבית הנבחרים. התיקונים ה-15, ה-19, ה-24 וה-26 צמצמו את כוחן של המדינות להגביל את זכות הבחירה של אזרחיהן. בפרט, תיקונים אלה אוסרים על המדינות למנוע את זכות הבחירה מאזרחים על בסיס גזע, צבע עור, עברו של אדם כעבד, מין, תשלום מס, או גיל מעבר ל-18 שנים.
סעיף 2: תנאים מקדימים לחברות בבית הנבחרים
לא יהיה אדם נציג אלא אם מלאו לו עשרים וחמש שנים, היה שבע שנים אזרח ארצות הברית, ובעת היבחרו היה תושב המדינה שבה נבחר.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד
על חברי בית הנבחרים להיות מעל גיל 25, אזרחי ארצות הברית שבע שנים לפחות ותושבים במדינה שאותה הם מייצגים. אין חובה שהנציגים יהיו תושבים של המחוז אותו הם מייצגים, אף על פי שברוב המקרים זהו המצב.
בפסק דין Powell v. McCormick מ-1969 קבע בית המשפט העליון שהמגבלות המצוינות בסעיף זה הן בלעדיות; כלומר, המדינות ובית הנבחרים לא יכולים להטיל מגבלות כלשהן על הזכות להיבחר לבית הנבחרים מעבר לאלה שמצוינות בפסקה זו. המקרה הנידון בפסיקה היה זה של אדם קלייטון פאוול (אנ'), נציג בבית הנבחרים מניו יורק, אשר היה מעורב בשערוריות שונות. בעקבות בחירתו מחדש, עברה בבית הנבחרים החלטה לפיה פאוול מנוע מלהיבחר לקונגרס ומושבו התפנה. פאוול פנה לבית המשפט. בפסק הדין, שנכתב על ידי ארל וורן, נשקלה כוונת מחברי החוקה, תוך התייחסות לעובדה שהחוקה מאפשרת לכל בית נבחרים לשפוט את חבריו ולסלק נציג בעקבות הצבעה של שני שלישים מחברי הבית (ראו החלק החמישי). מסקנת בית המשפט היא שמחברי החוקה ראו את מגבלות הגיל, האזרחות והתושבות במדינה כמגבלות בלעדיות, שאינן ניתנות להרחבה מבלי לתקן את החוקה. סילוק של נבחר מכל סיבה אחרת מחייב החלטה של שני שלישים מחברי הבית ולא יכול להיעשות לפני שהנציג תופס את מקומו.[12]
במקרים אחרים אסר בית המשפט על המדינות לקבוע מגבלות על מספר הכהונות האפשרי של נציג. עם זאת, מותר למדינות לקבוע קריטריונים סבירים שעל מועמד למלא על מנת ששמו יופיע על פתקי הצבעה, כגון הגשת עצומה שעליה חתמו מספר מינימלי של בעלי זכות בחירה.[13]
סעיף 3: הקצאה של מושבים בבית הנבחרים ומיסים
סעיף זה עוסק בהקצאה של מושבים בבית הנבחרים ובנטל המס של המדינות השונות. נקבע בו שמספר המושבים של כל מדינה בבית הנבחרים יוקצה באופן פרופורציונלי, על פי גודל האוכלוסייה של המדינה.
המשפט הראשון בסעיף זה בוטל למעשה על ידי התיקונים ה-14 וה-16:
המסים הישירים יוקצו למדינות השונות שייכללו בברית זו בהתאם לגודל אוכלוסייתן, שיחושב על ידי סכום מספרם הכולל של בני החורין, לרבות אלה המחויבים לעבודות שירות למספר שנים קצוב, ולהוציא את האינדיאנים שאינם חייבים במסים וכן שלוש חמישיות ממספר האנשים האחרים.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד
נושא הקצאת המושבים היה גורם מרכזי למחלוקת בין מדינות הצפון למדינות הדרום בוועידת החוקה. מדינות הדרום, בהן היו יותר עבדים, רצו שעבדים ייספרו במניין התושבים, על מנת שיגדל מספר הנציגים מהמדינה בבית הנבחרים. מדינות הצפון רצו שאזרחים חופשיים בלבד ייחשבו במניין התושבים, כדי שמספר הנציגים ממדינות הדרום יהיה קטן יותר. הפשרה אליה הגיעו הנציגים בוועידה היא שלצורך הקצאת המושבים בבית הנבחרים ייספר כל אדם חופשי כאדם שלם וכל אחד מ"האנשים האחרים", כלומר מהעבדים, ייספר כשלוש חמישיות אדם. בנוסף, אינידיאנים שלא חויבו לשלם מיסים לא נכללו במניין התושבים. התיקון ה-14 לחוקה (1868) ביטל את פשרת שלוש החמישיות וקבע שכל אדם ייספר כאדם שלם. עם זאת, גם בתיקון זה נקבע שאינדיאנים שלא משלמים מיסים לא ייספרו. חוק האזרחות לאינדיאנים (אנ') משנת 1924 הכיר בכל האינדיאנים כאזרחים ובכך ביטל למעשה את ההגבלה על ספירתם לצורך הקצאת מושבים.[14]
המשפט קובע גם שבית הנבחרים מוסמך לגבות מיסים מכל מדינה, אך הוא מחויב לעשות זאת באופן פרופורציונלי, כך שהיחס בין מס של מדינה אחת לאחרת יהיה זהה ליחס בין גודל אוכלוסיותיהן. כלל זה בוטל בתיקון ה-16 לחוקה (1913), שהסמיך את הקונגרס לגבות מיסים "מכל מקור שהוא, מבלי לחלקו בין המדינות החברות בברית, ובלי להתחשב בכל מפקד או ספירת אוכלוסין".
בהמשך הסעיף נקבע שלצורך הקצאת המושבים ייערך מפקד אוכלוסין שלוש שנים לאחר הכינוס הראשון של הקונגרס, ומידי עשור לאחר מכן:
המניין ייעשה תוך שלוש שנים לאחר כינוסו הראשון של הקונגרס של ארצות הברית, ואחר כך מדי עשר שנים, בדרך שייקבע הקונגרס בחוק. מספר הנציגים לא יעלה על אחד לכל שלושים אלף, אולם לכל מדינה יהיה לכל הפחות נציג אחד...
— חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד
מנסחי החוקה לא קבעו מה יהיה מספר המושבים בבית הנבחרים, ורק הגבילו מספר זה למקסימום של מושב אחד על כל 30,000 תושבים, ובלבד שלכל מדינה יהיה לפחות מושב אחד. עם הזמן גדל מספר המושבים בבית הנבחרים בקצב נמוך בהרבה מהעלייה בגודל האוכלוסייה: ב-1793 היה מושב אחד לכל 34,400 אנשים (כולל ספירה של אוכלוסיית העבדים במלואה); ב-2017 היו יותר מ-747,000 אנשים על כל מושב.[15]
החוקה קובעת גם את מספר הנציגים בקונגרס הראשון, שהתכנס לפני מפקד האוכלוסין הראשון: 10 לווירג'יניה, 8 לפנסילבניה ומסצ'וסטס, 6 לניו יורק ומרילנד, 5 לקונטיקט, צפון קרוליינה ודרום קרוליינה, 4 לניו ג'רזי, 3 לג'ורג'יה וניו המפשייר ונציג אחד לדלאוור ורוד איילנד.
סעיף 4: טיפול במושבים פנויים ובחירות מיוחדות
היה ונתפנו מקומות בנציגותה של מדינה כלשהי, תוציא הרשות המבצעת של אותה מדינה צווי בחירות למילוי המקומות הפנויים.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד
סעיף זה עוסק בבחירת נציגים אשר ימלאו מושבים פנויים בבית הנבחרים, כגון מושבים שהתפנו עקב פרישה, סילוק, או מוות של נציג. במקרים כאלה הרשות המבצעת של המדינה מחויבת לערוך בחירות מיוחדות. החוקה לא קובעת כללים לגבי מינויים זמניים עד לקיום הבחירות. בנוסף, אין בחוקה כללים לגבי מועד הבחירות המיוחדות. כתוצאה מכך, מועד הבחירות המיוחדות שונה ממדינה למדינה, ובמקרים רבים הן מתקיימות יחד עם הבחירות הרגילות, במיוחד אם התפנה מושב קרוב לתהליך הבחירות.[16]
סעיף 5: יושב ראש, תפקידים אחרים ואישומים לצורך הדחה מתפקיד
בית הנבחרים יבחר יושב-ראש ובעלי תפקידים אחרים, ותהיה לו סמכות בלעדית להאשים [impeach] נושאי משרה ציבורית.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה
לבית הנבחרים יש סמכות לבחור בעצמו את יושב ראש בית הנבחרים ובעלי תפקידים אחרים בבית הנבחרים. בנוסף, לבית הנבחרים סמכות בלעדית להאשים נושאי משרה ציבורית. עם סמכות זו מקבל בית הנבחרים תפקיד בהליכי הדחה, כגון הדחה של נשיא או סגן נשיא. בתוך תהליך זה תפקיד בית הנבחרים הוא אנלוגי לתפקיד של הבאת אישומים בפני חבר מושבעים גדול;[17] בעוד שהסנאט, על פי החלק השלישי של פרק זה, מנהל את המשפט ומשמש כמעין חבר מושבעים שבסמכותו להרשיע או לזכות. אין בחוקה פירוט לגבי תהליך האישום בבית הנבחרים. כל אחד מחברי הבית יכול ליזום את התהליך. כיום, לאחר שמתחיל התהליך, הוא עובר לוועדת המשפט של בית הנבחרים, שאחראית על ניהול החקירה והשימועים. לאחר מכן, מצביעה מליאת בית הנבחרים על כל אחד מסעיפי האישום שנוסחו בוועדה.[18]
המקרים הידועים ביותר של שימוש בכוח זה הם אלה של נשיאים שהואשמו על ידי בית הנבחרים - אנדרו ג'ונסון בשנת 1868, ביל קלינטון בשנת 1998 ודונלד טראמפ בשנים 2019 ו-2021. הסמכות המוקנה בחלק זה של החוקה כוללת הבאת אישומים כנגד בעלי תפקידים אחרים, כגון שופטים פדרליים, מזכירי מחלקות הממשל וכדומה. מאז הקונגרס הראשון החל בית הנבחרים ביותר מ-60 הליכי הדחה.[19] רק ב-21 מהמקרים האשים בית הנבחרים את בעל התפקיד ורק ב-8 מקרים (כולם של שופטים פדרליים) הרשיע הסנאט את הנאשם.[20]
Remove ads
החלק השלישי של הפרק הראשון לחוקה מגדיר את מבנה הסנאט, אופן בחירת חברי הסנאט וסמכויות הסנאט.
סעיף 1: מבנה הסנאט ובחירת הנציגים
הסנאט של ארצות הברית יורכב משני סנאטורים מכל מדינה, שייבחרו על ידי בית המחוקקים שלה למשך שש שנים; ולכל סנאטור יהיה קול אחד.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה
במקור קבעה החוקה שהסנאטורים ייבחרו על ידי בתי המחוקקים של המדינות. התיקון ה-17 לחוקת ארצות הברית, שהתקבל בשנת 1913, קבע שהסנאטורים יבּחרו ישירות על ידי האזרחים בכל מדינה.
הסעיף קובע שהסנאט מורכב משני נציגים מכל מדינה באיחוד ושלכל נציג קול אחד, כך שבניגוד לבית הנבחרים קיים בסנאט ייצוג שווה לכל מדינה, מבלי להתחשב בגודל המדינה. הסדר זה, לפיו בבית הנבחרים יהיה הייצוג פרופורציונלי לאוכלוסייה ובסנאט יהיה ייצוג שווה לכל מדינה, הוא תוצאה של פשרת קונטיקט, במחלוקת בין נציגי המדינות הגדולות לנציגי המדינות הקטנות בוועידת החוקה.
סעיף זה בחוקה הוא מוקד לביקורת, משום שמשמעותו היא שהיחס בין מספר הנציגים בקונגרס למספר האזרחים שהם מייצגים הוא קטן יותר במדינות בעלות אוכלוסייה גדולה. כך למשל, ב-2010 שני הסנאטורים מוויומינג ייצגו 580,000 אזרחים; לעומת זאת, שני הסנאטורים מקליפורניה ייצגו יותר מ-38 מיליון אזרחים. ששת הסנאטורים משלוש המדינות הגדולות ביותר ייצגו את אותו מספר אנשים כמו 62 הסנאטורים מ-31 המדינות הקטנות ביותר.[21][22] עם זאת, תיקון של סעיף זה יהיה קשה במיוחד, שכן החלוקה השוויונית של המושבים בסנאט היא היסוד החוקתי היחיד שמוגן בחוקה עצמה מפני תיקון: בפרק החמישי לחוקה, שמגדיר את האופן שבו ניתנת החוקה לתיקון, כתוב כי על כל תיקון לקיים את התנאי ש"לא תישלל ממדינה, בלא הסכמתה, זכות ההצבעה השווה בסנאט". ישנם מומחים למשפט חוקתי שסבורים כי ניתן לתקן את הסעיף הזה בחוקה, בהנחה שניתן לתקן קודם את הפרק החמישי,[23] או בהנחה ששופטי בית המשפט העליון יהססו להכריז על תיקון לחוקה כלא חוקתי.[24]
סעיף 2: חלוקת הסנאטורים לקבוצות ובחירות מיוחדות
החלק הראשון של הסעיף עוסק בחלוקה של סנאטורים לשלוש קבוצות, כך שכל שנתיים מתקיימות בחירות לכשליש מהמושבים בסנאט:
מיד לאחר כינוסם בעקבות הבחירות הראשונות, יחולקו [הסנאטורים] לשלוש קבוצות שוות ככל האפשר. המושבים של הסנאטורים מן הקבוצה הראשונה יתפנו בתום השנה השנייה, אלה מן הקבוצה השנייה בתום השנה הרביעית, ואלה מן הקבוצה השלישית בתום השנה השישית, כך שמדי שנתיים שליש [מהמושבים] יעמדו לבחירות;
— חוקת ארצות הברית של אמריקה
לאחר הבחירות הראשונות לקונגרס נחלקו הסנאטורים בהגרלה לשלוש קבוצות (אנ'). בקונגרס הראשון הוחלט גם על כלל לפיו לא ישתייכו שני סנאטורים מאותה המדינה לאותה קבוצה. בכל פעם שנוספה מדינה לארצות הברית, נוספו הסנאטורים שלה לאחת משלוש הקבוצות, תוך שמירה על כך שהקבוצות יהיו שוות בגודלן ככל האפשר. באופן זה, התחלפות המושבים בסנאט היא הדרגתית, ובכל שנתיים עומדים כשליש מהמושבים לסנאט לבחירה לתקופת כהונה של שש שנים.
החלק השני של הסעיף מתייחס למקרה שבו התפנה מושב בסנאט מסיבות שונות, כגון מוות או התפטרות של סנאטור, והוא בוטל למעשה על ידי התיקון ה-17 לחוקה. במקור קבעה החוקה, שבמקרה שבו התפנה מושב תבחר הרשות המחוקקת של המדינה הרלוונטית נציג חלופי, ועד אז ימנה מושל המדינה נציג זמני. התיקון ה-17 קובע שבמקרה שבו התפנה מושב בסנאט, על מושל המדינה להוציא צו לקיום בחירות מיוחדות למציאת מחליף. כלומר, הנציג החדש נבחר על ידי כל בעלי זכות הבחירה במדינה, ולא על ידי הרשות המחוקקת. בנוסף, התיקון ה-17 משאיר בידי בתי המחוקקים של המדינות את הזכות להעביר חוקים שיאפשרו למושל למנות נציגים זמניים עד לקיום הבחירות המיוחדות (בניגוד למקור, שבו הזכות למנות באופן זמני ניתנה למושלים מייד וללא התערבות המחוקקים). אם המחוקקים במדינה לא מאפשרים למושל לבחור נציג זמני, נשאר המושב פנוי עד לקיום הבחירות המיוחדות. החוקה לא קובעת כיצד ייבחרו הנציגים הזמניים, והרשויות המחוקקות של המדינות רשאיות לקבוע חוקים בנושא זה.
נכון ל-2020, במקרה שבו התפנה מקום בסנאט, ב-37 מדינות הבחירות המיוחדות מתקיימות יחד עם המחזור הבא של הבחירות הרגילות, והמושלים מוסמכים למנות נציג זמני עד הבחירות. מתוך מדינות אלה, ב-6 מדינות קבעו המחוקקים שהמינוי הזמני יהיה מאותה מפלגה של הסנאטור שמושבו התפנה. ב-13 המדינות הנותרות על המושל להוציא צו לבחירות מיוחדות לפני המחזור הבא של הבחירות הכלליות, ומתוכן ב-5 מדינות (דקוטה הצפונית, אוקלהומה, אורגון, רוד איילנד וויסקונסין) לא מורשה המושל למנות נציג זמני, והמושב נשאר פנוי עד לבחירות המיוחדות.[25]
סעיף 3: מגבלות על הזכות להיבחר לסנאט
לא יהא אדם סנאטור, אלא אם מלאו לו שלושים שנה, היה תשע שנים אזרח ארצות הברית, ובעת בחירתו היה תושב המדינה שנבחר לייצגה.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד
בעת השבעתם לתפקיד, חייבים הסנאטורים להיות מעל גיל שלושים, אזרחי ארצות הברית למשך תשע שנים לפחות ותושבי המדינה שאותה הם מייצגים. מגבלות אלה פורשו על ידי בית המשפט כבלעדיות, כך שבתי המחוקקים של המדינות והסנאט עצמו לא יכולים להוסיף מגבלות מעבר לאלה המצוינות בחוקה.[26]
למרות מגבלת הגיל, שלושה סנאטורים נכנסו לתפקיד לפני שמלאו להם 30: ג'ון הנרי איטון הושבע לתפקיד ב-1818 כשהיה בן 28 שנים, 4 חודשים, ו-29 ימים; ארמיסטיד מייסון הושבע ב-1816 כשהיה בן 28 שנים, חמישה חודשים ו-18 ימים; והנרי קליי הושבע ב-1806 כשהיה בן 29. בהמשך החל הסנאט להקפיד על המגבלה.[27] ב-1935 נבחר ראש הולט כנציג וירג'יניה המערבית לסנאט, שבעה חודשים לפני שמלאו לו 30 שנים. הולט הבטיח שהוא לא יישבע לתפקיד לפני שימלאו לו 30, וכך הוא עשה. חברי הסנאט ניהלו חקירה, בהתאם לכוח שניתן להם לשפוט את כשירות חברי הבית.[28] לבסוף הם החליטו לאפשר להולט לכהן, על בסיס הטענה שמגבלת הגיל תקפה לזמן שבו סנאטורים מושבעים לתפקיד ולא לזמן שבו הם נבחרו.[29]
סעיף 4: סגן הנשיא כנשיא הסנאט
סגן נשיא ארצות הברית יהיה יושב-ראש הסנאט, אך לא תהא לו זכות הצבעה, אלא אם הקולות שקולים.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד
החוקה קובעת שסגן נשיא ארצות הברית הוא נשיא הסנאט. זוהי האחריות הרגילה היחידה שהחוקה נותנת לסגן הנשיא, מלבד החובה לקבל לידיו את ספירת קולות האלקטורים בהצבעה של חבר האלקטורים לנשיאות ארצות הברית. הסעיף קובע שסגן הנשיא יכול להצביע בסנאט רק במקרה של שוויון קולות. בנוסף, הוא לא מורשה לדבר בפני הסנאט, אלא בהסכמת הסנאטורים. בעבר היה לסגני הנשיאים תפקיד פעיל בעבודת הסנאט. הם היו מנהלים ישיבות של הסנאט ואחראים על מינוי סנאטורים לוועדות ועל שמירת הסדר בסנאט באופנים שונים. אולם, תפקידים אלה לא מוגדרים בחוקה, וכיום סגני נשיאים לא ממלאים אותם באופן שוטף.[30]
סעיף 5: נשיא זמני לסנאט ותפקידים אחרים
הסנאט יבחר את בעלי התפקידים האחרים שלו, וכן נשיא סנאט זמני, שיכהן בהעדרו של סגן הנשיא, או בשעה שסגן הנשיא ימלא את תפקיד נשיא ארצות הברית.
— חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד
מנסחי החוקה הכירו בכך שסגן הנשיא לא יהיה פנוי תמיד למלא את תפקידו כנשיא הסנאט; לכן הם איפשרו לסנאט לבחור נשיא סנאט זמני, שימלא את תפקיד נשיא הסנאט כאשר סגן נשיא ארצות הברית נעדר או ממלא את מקומו של נשיא ארצות הברית. במקור התכוונו מנסחי החוקה שתפקיד זה יהיה זמני ויידרש רק כאשר נעדר נשיא הסנאט. עם הזמן הפך תפקיד זה לקבוע, כאשר הנשיא הזמני נבחר בתחילת כל קונגרס. החוקה לא מפרטת מי זכאי להיבחר כנשיא זמני, ובאופן עקרוני הנשיא הזמני לא חייב להיות סנאטור, אך הנוהג הוא שהנשיא הזמני הוא סנאטור מכהן, ומאז תום מלחמת העולם השנייה מתמנה לתפקיד הסנאטור הוותיק ביותר ממפלגת הרוב.
בשנים 1792–1886 היה הנשיא הזמני במקום השני בסדר הירושה של נשיא ארצות הברית, אחרי סגן נשיא ארצות הברית. בשנים 1886–1947 לא היה הנשיא הזמני חלק מסדר הירושה. מאז 1947 ועד היום הנשיא הזמני נמצא במקום השלישי בסדר הירושה, אחרי סגן הנשיא ויושב ראש בית הנבחרים.[31]
בנוסף לבחירת נשיא הסנאט הזמני, מסמיכה החוקה את הסנאט לבחור את כל בעלי התפקידים האחרים בסנאט.
סעיף 6: משפטי הדחה מתפקיד
לסנאט בלבד הסמכות לשפוט בכל ההאשמות של נושאי משרות ציבוריות [impeachments]. לתכלית זו יושבעו [הסנאטורים], או ייתנו את הן צדקם. אם נשיא ארצות הברית הוא הנאשם, יכהן נשיא בית המשפט העליון כיושב-ראש; ולא יורשע אדם, אלא בהסכמת שני שלישים של החברים הנוכחים.
— חוקת ארצות הברית
לפי סעיף זה, לסנאט סמכות בלעדית לנהל משפט של נושאי משרות ציבוריות שהואשמו על ידי בית הנבחרים. ישנן שלוש הוראות מיוחדות הקשורות במשפט הדחה: (1) הסנאטורים יישבעו או יתנו את הן צדקם (affirm) - דרישה זו נועדה להבטיח שהסנאטורים מודעים לרצינות הנדרשת מהם בתפקיד זה; (2) נשיא בית המשפט העליון יכהן כיושב ראש כאשר נשיא ארצות הברית הוא הנאשם - דרישה זו נועדה להדגיש את כובד המשקל של החלטה לגבי הנשיא ולמנוע מצב של ניגוד עניינים, שעשוי להתעורר אם סגן הנשיא ינהל את הדיון בענייני הנשיא; (3) נדרשת הסכמה של שני שלישים מחברי הסנאט לצורך הרשעה - דרישה זו נועדה לעודד דיון רציני ולהבטיח שהדחה מתפקיד תתאפשר רק תוך גיבוש קונצנזוס רחב, שאינו מוגבל לפלג מסוים.[32]
השאלה למי תהיה הסמכות להרשיע נושאי משרה ציבורית, ובכלל זה את הסמכות להרשיע נשיא, הייתה נושא במחלוקת בזמן ועידת החוקה ותהליך אשרור החוקה. אלכסנדר המילטון היה קול בולט בעד מתן סמכות זו לסנאט ונגד הרעיון שהסמכות תינתן לבית המשפט העליון. בכתבי הפדרליסט מספר 65, הגן המילטון על גישה זו. משפטי הדחה של אישי ציבור נוגעים לנושאים שבמהותם הם פוליטיים ומעוררי מחלוקת. לפי המילטון, "יש להטיל ספק רב, האם לחברי הטריבונל הזה [בית המשפט העליון] תהיה בכל הזמנים מידה כה רבה של אומץ, כפי שנדרש לצורך ההוצאה לפועל של משימה כה קשה; וקיים ספק רב עוד יותר, שתהיה להם המידה של האשראי והסמכות, שעשויה, במקרים מסוימים, להיות הכרחית על מנת להביא את העם להשלמה עם ההחלטה".[33] שיקולים אלה, לפי המילטון, מחייבים שהטריבונל שישפוט במקרים של הדחת איש ציבור יהיה מורכב מאישים רבים. הסנאט נבחר כפורום המתאים ביותר משום שמנסחי החוקה חשבו שחברי הסנאט יהיו אנשים מכובדים ורמי מעלה, ושמטבעו של המוסד יהיו הסנאטורים עצמאיים יותר ומחויבים פחות להלכי הרוח בעם.[32]
נכון לפברואר 2021 דן הסנאט בסך הכל בהדחתם של 20 נושאי משרה ציבורית. ב-8 מקרים נמצאו בעלי המשרה אשמים.[34] בכלל זה דן הסנאט באישומים נגד הנשיא אנדרו ג'ונסון, באישומים נגד הנשיא ביל קלינטון ופעמיים באישומים שהוגשו נגד דונלד טראמפ. בארבעת המקרים הסנאט נמנע מלהרשיע את הנשיאים.
בפסק דין ניקסון נגד ארצות הברית (אנ') (1993), שעסק בהדחה של השופט הפדרלי וולטר ניקסון, פירש בית המשפט העליון באופן מחמיר את הקביעה של החוקה שסמכות זו נתונה לסנאט בלבד, כך שהרשעה או זיכוי של הסנאט לא נתונה לביקורת שיפוטית. ההחלטה בעניינו של ניקסון התקבלה פה אחד, אך בשאלת הביקורת השיפוטית נחלקו השופטים בדעותיהם. נשיא בית המשפט ויליאם רנקוויסט קבע שהמילה "בלבד" (sole) בחוקה יכולה להתפרש רק כמתן סמכות בלעדית, "באופן עצמאי וללא עזרה או התערבות", לסנאט. לפיכך, החוקה אינה מאפשרת לבית המשפט לבקר החלטה של הסנאט להרשיע או לזכות. בעתירתו התעכב ניקסון גם על המשמעות של המילה "לשפוט" (to try).[35] הוא טען שהשימוש במילה זו דורש מהסנאט לערוך משפטים באופן דומה או זהה לאלה המתנהלים בבתי המשפט, ובהתאם נדרש שהחלטת הסנאטורים תהיה נתונה לביקורת שיפוטית. רנקוויסט דחה את הפרשנות הזו. הוא הסביר שבעת ניסוח החוקה היו למילה "try" משמעויות שונות מאלה המקובלות כיום וקבע שמלבד שלוש הדרישות הברורות בסעיף זה, לא מפרטת החוקה לגבי הליך המשפט, אלא מותירה את ההחלטות לגבי אופן ניהולו בידי הסנאט עצמו. חמישה שופטים הצטרפו לרנקוויסט, ושלושה שופטים הסכימו עם ההחלטה, אך הביעו חשש שאם יבטל בית המשפט לחלוטין את האפשרות לביקורת שיפוטית, יהיה בכך פתח להחלטות שרירותיות.[36]
אחת השאלות שעולות מסעיף זה היא האם מותר לסנאט לשפוט אדם שהחזיק בעבר במשרה ציבורית, אך כבר לא מחזיק בה בזמן המשפט. השופט ג'וזף סטורי קבע בטקסט המשפיע "הערות על החוקה של ארצות הברית", שהסמכות של בית הנבחרים להאשים והסמכות של הסנאט לשפוט בעלי משרה תקפה רק עבור בעלי תפקידים מכהנים.[37] עם זאת, משפטנים אחרים דחו את הטיעון של סטורי.[38] בשנת 1876 האשים בית הנבחרים את מזכיר המלחמה של ארצות הברית לשעבר ויליאם בלקנאפ, לאחר שבלקנאפ התפטר מתפקידו, והסנאט החליט לנהל משפט בעניינו על אף שכבר לא כיהן בתפקיד. שני בתי המחוקקים ניהלו דיונים וחקירה בנושא והגיעו למסקנה שהחוקה מתירה להם לפעול בעניין נושא משרה שהתפטר.[39] עם זאת, לא הושג הרוב הדרוש בסנאט כדי להרשיע את בלקנאפ, והנושא מעולם לא נבחן על ידי בית המשפט העליון. השאלה הפכה לרלוונטית לאחר האשמתו השנייה של הנשיא דונלד טראמפ, זמן קצר לפני סיום כהונתו.[40][41]
סעיף 7: גזר דין במקרה של הדחה
גזר-הדין במשפטי הדחה לא ירחיק מעבר להדחת הנאשם מכהונתו, ופסילתו מלכהן בכל משרה שבצדה כבוד, אמון או שכר בשירות ארצות הברית; עם זאת, ניתן יהיה להגיש כתב אישום נגד האדם שהורשע, לשפוט אותו, לגזור את דינו ולהענישו, על פי חוק.
— חוקת ארצות הברית
העונשים היחידים שיכול הסנאט להטיל על נושא משרה שהורשע הם הדחה ופסילה מכהונה במשרות ציבוריות בעתיד. על פי כללי הסנאט, כאשר מורשע אדם על ידי שני שלישים מחברי הסנאט לפחות, עונש ההדחה מתפקיד הוא אוטומטי ולא דורש הצבעה נוספת. לאחר מכן יכולים חברי הסנאט לבחור להטיל גם עונש פסילה מכהונה עתידית, אך אין חובה לעשות זאת. כדי להעניש בפסילה מכהונה עתידית נדרש רוב פשוט.[42] לאחר הרשעה והדחה ניתן להעמיד את המודח לדין בבתי המשפט, ככל אזרח אחר.
השאלה האם הסנאט מחויב לנהל משפט הדחה במקרה שבו האשים בית הנבחרים נושא משרה עלתה מייד עם האישום הראשון. בית הנבחרים האשים ב-1799 את הסנאטור ויליאם בלאונט, אך יום לאחר מכן סילק הסנאט את בלאונט מתפקידו. לאחר סילוקו דחה הסנאט את האישומים בטענה שכבר אין לו סמכות שיפוטית בנושא.[32]
השאלה מהן העבירות שבגינן מותר לסנאט להדיח נושא משרה נענית בחלק הרביעי של הפרק השני לחוקה. חלק זה מגביל את הכוח של הסנאט להדיח למקרים של הרשעה ב"בגידה, שוחד, או פשעים ועוונות חמורים אחרים". עם זאת, הביטוי "פשעים ועוונות חמורים אחרים" מותיר פתח רחב לפרשנות ומחלוקת. מחלוקת מסוג זה התעוררה כבר במקרה הראשון שבו הורשע והודח נושא משרה - מקרה הדחתו של ג'ון פיקרינג (אנ'), שופט מחוזי פדרלי, בשנת 1804. מצבו הנפשי של פיקרינג התערער, והנשיא תומאס ג'פרסון כתב בעניינו לבית הנבחרים. באותה תקופה הממשל הדמוקרטי-רפובליקני של ג'פרסון היה בעימות עם הרשות השופטת, שרוב השופטים בה היו פדרליסטים. בית הנבחרים האשים את פיקרינג בשכרות, חילול הקודש על כס המשפט, וסרוב לעקוב אחרי תקדימים משפטיים, והמשפט בעניינו בסנאט התקיים בלי נוכחותו.[43] על אף שהסנאטורים ידעו שמצבו הנפשי של פיקרינג מעורער, הם ייחסו לו "כוונה מרושעת" ו"מוסר רופף". לפי לין טרנר "עבור המדיחים, היה זה הכרחי, כמובן, להשתמש בשפה כזו, על מנת להוכיח ביצוע 'פשעים ועוונות חמורים', אבל ביחסם את האישומים האלה לאדם משוגע וחסר ישע הם רוקנו את המושגים מכל משמעות".[44]
Remove ads
החלק הרביעי עוסק בבחירות לקונגרס, באחריות של המדינות בעניין הבחירות ובסמכות הקונגרס לחוקק בנושאים הקשורים לניהול הבחירות. כמו כן, הוא עוסק במועד כינוס הקונגרס.
סעיף 1: זמן, מקום ואופן בחירת הנציגים לקונגרס
המועדים, המקומות והאופן של בחירת סנאטורים וחברי בית נבחרים ייקבעו בכל מדינה על ידי מחוקקיה; אבל הקונגרס רשאי בכל עת לקבוע בחוק תקנות בנושא זה או לשנותן, מלבד אלה הנוגעות למקומות הבחירה של סנאטורים.
— חוקת ארצות הברית.
"סעיף הבחירות" (באנגלית: Elections Clause) מקנה לבתי המחוקקים של המדינות את הסמכות לקבוע כללים וחוקים לגבי המקום, הזמן ואופן בחירת הנציגים לקונגרס של ארצות הברית. עם זאת, הסעיף מסמיך את הקונגרס לחוקק חוקים לגבי ניהול בחירות, שיהיו אחידים עבור כל המדינות. במקרה שבו חוק של מדינה מסוימת אינו עולה בקנה אחד עם החוק הפדרלי שהתקין הקונגרס, החוק הפדרלי הוא עליון. בכך יוצר הסעיף היררכיה, שנותנת לקונגרס בכורה בקביעת כללי הבחירות, אך מאפשרת למדינות לקבוע כללים בנושאים שבהם לא התערב הקונגרס. בכך קיוו מנסחי החוקה שיתאפשר לקונגרס למנוע מהמדינות לקבוע נוהלי בחירות לא הוגנים או לחבל בסמכות הקונגרס על ידי מניעת קיום הבחירות.[45]
בהתאם לסמכות העליונה שניתנה לקונגרס בנושא, קבעו המחוקקים שהבחירות לקונגרס יערכו בכל המדינות באותו היום, ביום שלישי אחרי יום שני הראשון בחודש נובמבר. בשנת 1842 חוקק הקונגרס חוק לפיו במדינות בהן יש יותר מנציג אחד בבית הנבחרים יערכו הבחירות על פי חלוקה למחוזות בחירה. לאחר מכן חוקק הקונגרס כללים שונים בנוגע לאופן החלוקה של המדינה למחוזות בחירה, אך ב-1929 פג התוקף של חוקים אלה. בנוסף, בתקופת הרקונסטרקציה, אחרי מלחמת האזרחים, נחקקו חוקים שמטרתם למנוע הונאת בחירות ואי-סדרים אחרים בהצבעה, כולל חוק שמאפשר מינוי של שופטים פדרליים כמשקיפים בני סמכא בעת ההצבעה בבחירות. חלק מחוקים אלה בוטלו ב-1894, כשהמפלגה הדמוקרטית השיגה שליטה בקונגרס. במהלך המאה העשרים המשיך הקונגרס לחוקק חוקים שונים שמטרתם להגן על זכות הבחירה, להציב משקיפים ולמנוע איומים והפחדה בקלפיות.[46]
למרות החקיקה הפדרלית, חלק ניכר מהרגולציה של הבחירות נשאר בסמכות המדינות. תחום זה כולל חקיקה בנוגע לרישום בוחרים, אופן ההצבעה, הגנה על בטיחות והגינות הבחירות, הליכי ספירה של תוצאות הבחירות, קביעת תוצאות הבחירות וכדומה. היסטורית, מדינות (במיוחד מדינות דרום ארצות הברית) עשו שימוש בכוח זה כדי לדכא הצבעה של עניים, מיעוטים ושחורים. כך למשל, נעשה שימוש במבחני קרוא וכתוב, דרישה להציג מסמכים שונים, וכללים לגבי הצבעה מוקדמת, על מנת ליצור תנאים עדיפים לרוב הלבן.[47] באופן עקרוני, הסמכות של המדינות ושל הקונגרס לקבוע את אופן וזמן ההצבעה היא מוגבלת, שכן אסור לחוקים שנחקקים מתוקף סעיף הבחירות לסתור סעיפים אחרים בחוקה. ספציפית, התיקון ה-14 והתיקון ה-15 לחוקה אוסרים על מדיניות בחירות שמפלה אזרחים על רקע גזע או צבע עור.[45] עם זאת, גם אחרי התיקונים לחוקה המשיכו מדינות להשתמש בכוחן לחוקק בנושא ניהול הבחירות על מנת להפלות מיעוטים, והנושא מעורר מחלוקת רבה גם כיום.[48]
חוק זכות ההצבעה של 1965, שחוקק הקונגרס בזמן התנועה לזכויות האזרח, אסר על אפליה וסיפק לממשל הפדרלי דרכים שונות להתמודדות עם התופעה. חלק מרכזי של החוק אסר על אזורים שונים (אלסקה, שמונה מדינות בדרום ארצות הברית ומספר מחוזות בחירה במדינות אחרות) לשנות את חוקי הבחירות ללא אישור משלושה שופטים פדרליים או מהתובע הכללי של ארצות הברית. בפסק דין מחוז שלבי נגד הולדר (אנ') מ-2013, קבע בית המשפט העליון שחלק זה של החוק אינו חוקתי. בעקבות זאת נחלשה היכולת של הממשל הפדרלי למנוע שימוש לרעה בכוח שמוקנה למדינות תחת סעיף הבחירות.[49]
דרך נוספת של המדינות לנהל את תהליך הבחירות, היא על ידי קביעה של גבולות מחוזות הבחירה. חקיקת הקונגרס דורשת, מאז 1842, שמדינות בהן יש יותר מנציג אחד בבית הנבחרים יחולקו למחוזות בחירה, כאשר כל מחוז אחראי לבחירה של נציג אחד בלבד. ב-1872 העביר הקונגרס חוק לפיו מחוזות יהיו בעלי רצף טריטוריאלי ומספר תושביהם יהיה זהה ככל האפשר.[50] בעניין זה, פסק דין גריי נגד סנדרס מ-1963 קבע ש"משמעות עיקרון השוויון הפוליטי מאז הכרזת העצמאות, דרך נאום גטיסברג של לינקולן, עבור בתיקונים ה-15, ה-17 וה-19 לחוקה היא אחת - אדם אחד, קול אחד".[51] בפסק דין קירקפטריק נגד פרייזלר משנת 1969 קבע בית המשפט העליון מבחן מחמיר, לפיו על המדינה להראות מאמץ אמיתי להשגת "שוויון מתמטי מדויק", ועליה להצדיק כל סטייה משוויון זה, קטן ככל שיהיה.[52][53] הקונגרס חוקק גם מגבלות אחרות, כגון הדרישה שמחוזות הבחירה יהיו "קומפקטיים" - כלומר, שצורתם לא תהיה בלתי רגילה ומפותלת במיוחד - אך תוקף החוקים האלה פג, ומלבד אכיפת הדרישה לשוויון מספרי, בתי המשפט נמנעים מלהתערב באכיפת קריטריונים אחרים, אלא במקרים יוצאי דופן בקיצוניותם. העצמאות של המדינות בקביעת מחוזות הבחירה הובילה לתופעה נרחבת של הטיה בקביעת מחוזות בחירה (ג'רימנדרינג).[54]
תאוריית הרשות המחוקקת העצמאית של המדינות
ערך מורחב – תאוריית הרשות המחוקקת העצמאית של המדינות
קיימת מחלוקת לגבי המשמעות של המילה "legislature" שמופיעה בסעיף, ומתוך כך לגבי השאלה האם הסעיף מעניק את הסמכות להסדיר את חוקי הבחירות בתוך המדינה באופן בלעדי וללא התערבות מצד בתי המשפט של המדינה והמושל. המצדדים בגרסה חזקה של "תאוריית הרשות המחוקקת העצמאית של המדינות" טוענים כי חוקת המדינה לא יכולה להגביל את המחוקקים, שבתי המשפט של המדינה לא יכולים להפעיל ביקורת שיפוטית בעניין, אלא בהתייחס לחוק הפדרלי בלבד, שלמושל המדינה אין סמכות להטיל וטו על חקיקה לגבי הסדרי בחירות ושלעם אין סמכות להעביר באמצעות החוקה את האחריות להסדרי בחירות לרשויות אחרות. התאוריה נתמכת בעיקר על ידי משפטנים שמרנים, ויש לה מבקרים רבים, שטוענים כי חקיקה בענייני בחירות נתונה לאותה מערכת איזונים ובלמים שלה נתונה כל חקיקה אחרת.
בית המשפט העליון קבע כי מושלי המדינות יכולים להטיל וטו על חקיקה בענייני בחירות, על פי המוגדר בחוקת המדינה. בתיק "הרשות המחוקקת של אריזונה נגד הוועדה העצמאית לחלוקה מחדש של מחוזות בחירה באריזונה" מ-2015, נקבע שהמדינות רשאיות לאפשר להכרעה במשאל עם להוציא את הכוח לקבוע את גבולות מחוזות הבחירה מידי בתי המחוקקים של המדינה ולהעבירו לוועדה עצמאית. הכרעת הרוב, שנכתבה על ידי רות ביידר גינסבורג, עסקה בהרחבה במשמעות של סעיף הבחירות ומטרתו. "המטרה הדומיננטית של סעיף הבחירות", נקבע בהכרעה, "הייתה לתת לקונגרס כוח לעקוף נוהלי בחירות שנקבעו על ידי המדינות, לא להגביל את הדרכים בהן מדינות מחוקקות".[55] העותרים - הרשות המחוקקת של אריזונה - טענו שהביטוי "the Legislature thereof" (מחוקקיה) בסעיף מתייחס אך ורק לבתי המחוקקים של המדינה. המשיבים טענו שהביטוי מתייחס לכל כוח מחוקק במדינה, ולכן הוא כולל גם את הכוח המחוקק של כלל האזרחים המשתתפים במשאל עם. דעת הרוב הכריעה לטובת המשיבים. המערכת הפדרלית נותנת למדינות את האוטונומיה לקבוע בעצמן מהם הליכי החקיקה הלגיטימיים. השופט ג'ון רוברטס כתב בדעת מיעוט, לה הצטרפו שלושה שופטים אחרים, שהביטוי "מחוקקיה" מתייחס לבתי המחוקקים בלבד.[56]
בפסק דין מור נגד נרפר שניתן ביוני 2023 דחה בית המשפט העליון את הגרסה החזקה של התאוריה. נשיא בית המשפט ג'ון רוברטס כתב עבור הרוב שסעיף זה אינו מקנה לבתי המחוקקים סמכות בלעדית ושבתי המחוקקים במדינות אינם חופשיים מביקורת שיפוטית של בתי המשפט של המדינות.[57]
סעיף 2: מועד כינוס הקונגרס
הקונגרס יתכנס לפחות אחת לשנה, וכינוס זה יהיה ביום ב' הראשון של חודש דצמבר, אלא אם יקבע הקונגרס יום אחר בחוק.
— חוקת ארצות הברית
האבות המייסדים של ארצות הברית היו ביקורתיים כלפי המערכת הפוליטית הבריטית, שהסמיכה את המונרך, כראש הרשות המבצעת, לכנס ולפזר את הפרלמנט, ואשר איפשרה לו להשתמש בסמכות זו כנגד האופוזיציה לשלטונו. בהתאם, החוקה קובעת שיהיה מועד קבוע לכינוס הפרלמנט, ללא צורך באישור הנשיא. הפרק השני לחוקה מאפשר לנשיא לכנס את הקונגרס במקרים מיוחדים, אך הקונגרס יכול להתכנס גם בלי הוראתו. מסיבות שונות החליטו מנסחי החוקה שיום שני הראשון בחודש דצמבר הוא זמן טוב לכינוס הפרלמנט, בין השאר בגלל סמיכות תאריך זה לבחירות. החוקה מאפשרת למחוקקים, במפורש, לקבוע בחוק יום אחר לכינוס הקונגרס.[58]
מנסחי החוקה דמיינו קונגרס שונה מאוד, ועסוק פחות, מזה שלבסוף התממש. חלקם חשבו שראוי לדרוש מהנציגים להתכנס לפחות פעם בשנה; אחרים חשבו שפגישה שנתית אינה הכרחית, משום שלא יהיה לקונגרס עבודת חקיקה רבה. בסופו של דבר הוחלט שהקונגרס יתכנס לפחות אחת לשנה.[58]
על אף שהתאריך הנקוב בחוקה להתכנסות הקונגרס הוא בדצמבר, בפועל מאז הקונגרס הראשון התכנס הקונגרס ב-4 במרץ. היות שכל שנתיים מתקיימות בחירות, נוצר מצב שבו בכל שנה שנייה נבחרים בנובמבר נציגים חדשים, אך הם לא מופיעים בקונגרס עד מרץ. במהלך התקופה בין הבחירות לבין 4 במרץ התכנס הקונגרס הקודם, כלומר הייתה זו תקופה ארוכה של "ברווז צולע". התיקון ה-20 (1933) שינה את תאריך התכנסות הקונגרס ל-3 בינואר, זאת במטרה לקצר את תקופת הברווז הצולע.[58]
Remove ads
החלק החמישי של הפרק הראשון מעניק לשני בתי הקונגרס את הכוח הנדרש על מנת להכריע בשאלות הקשורות לתפקוד של עצמם ושל חבריהם, וכן בשאלות הקשורות בפרוצדורה של עבודתם.
סעיף 1: הכוח לשפוט את כשירות חברי הקונגרס ומניין
כל בית יהיה השופט של הבחירות, תוצאותיהן והכשירות של חבריו שלו, ורוב של חברי כל בית יהווה את המניין הדרוש לפעולתו; אבל מספר קטן מן הרוב רשאי לדחות את הישיבה מיום ליום, ויכול לקבל סמכות להכריח את הנוכחות של חברים נעדרים, באופן ובאמצעות העונשים שכל בית יחליט לתת בידם.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה מכיל מספר עקרונות הקשורים בעבודת הקונגרס. ראשית, נקבע בו שכל אחד מבתי המחוקקים תהיה העצמאות לשפוט את תוצאות הבחירות של חברי הבית ואת כשירותם. גישה זו הייתה מנוגדת לזו שננקטה בתקנון הקונפדרציה, שקדם לחוקה ואשר במסגרתו הכוח לשפוט את תוצאות הבחירות ניתן למדינות. עם זאת, הגישה שנבחרה בוועידת החוקה הייתה נהוגה באותה תקופה באנגליה וברוב המדינות, והיא לא עוררה מחלוקת. ג'וזף סטורי כתב שהעצמאות שניתנה לבתי המחוקקים לשפוט בעצמם את הבחירות של חבריהם ואת כשירותם היא מאפיין הכרחי של עיקרון הפרדת הרשויות. במסגרת כוח זה יכולים הנבחרים לחקור חשדות להונאת בחירות, לזמן עדים ולהעניש במקרים של עדות שקר.[29]
החלטות בתי המחוקקים באשר לכשירות חבריהם אינן נתונות לביקורת שיפוטית. עם זאת, בית המשפט העליון קבע בפסק דין Powell v. McCormack (1969) שבתי הקונגרס והמחוקקים במדינות לא יכולים להוסיף תנאי כשירות שאינם מצויים בחוקה במפורש.[29]
החלק השני של הסעיף עוסק בקוורום הדרוש לקבלת החלטות בבתי הקונגרס. בתקנון הפדרציה המניין שנדרש לפעולת בית המחוקקים היה שני שלישים מחברי הבית. הצירים בוועידת החוקה הסכימו שכלל זה מגביל מידי ומחבל בפעולת המחוקקים. חלק מהצירים בוועידת החוקה סברו שיש להימנע מדרישת קוורום כלשהו. אחרים התנגדו מחשש שהיעדר דרישה לקוורום תאפשר למספר מצומצם של חברים לקבל החלטות הרות גורל. הפתרון שעליו הסכימו הצירים הוא דרישה לרוב פשוט של חברי כל בית. כדי למנוע מצב שבו דרישה זו תעכב יתר על המידה את פעולת בתי המחוקקים, החוקה מאפשרת למספר קטן מהרוב לדחות את ישיבות הבית מיום ליום ומסמיכה את בתי המחוקקים להתקין כללים לכפיית נוכחות וענישה של נעדרים.[29]
בקונגרס הראשון, שהיה אמור להתכנס ב-4 במרץ 1789 בהיכל הפדרלי (אנ') בניו יורק, השיג בית הנבחרים את הקוורום הנדרש מעט פחות מחודש אחרי התאריך המיועד, ב-1 באפריל. בסנאט הושג קוורום ב-6 באפריל. הסיבה המרכזית לעיכוב הייתה תנאי מזג האוויר הקשים. למרות העיכובים, בעשורים הראשונים לאחר אימוץ החוקה לא נקבעו כללים נוקשים נגד מחוקקים שלא הופיעו לישיבות הבתים.
הדרישה לקוורום מאפשרת לחברי הבתים לקיים פיליבסטר, כלומר לעכב הצבעות על הצעות חוק, פרקטיקה שמכונה "פיצוץ קוורום" (quorum busting). לפי הכללים שאימץ הסנאט, הנחת המוצא היא שמניין מספק של סנאטורים נוכח תמיד - לכן ישיבות רבות מתקיימות ללא קוורום - אלא אם אחד הסנטורים מציע אחרת במפורש. במקרה כזה מתקיימת בדיקת נוכחות. על פי רוב מציעים סנאטורים שאין מניין מספק כאשר הם מעוניינים לדחות דיון או הצבעה. בעקבות התרבות מקרים של פיצוץ קוורום בחצי השני של המאה ה-19, אימץ הסנאט, בשנת 1877, כללים חדשים שאיפשרו מעצר של חבר שאינו נוכח והבאתו בכוח למליאה. הפעם הראשונה בה נעצר סנאטור והובא למליאה בניגוד לרצונו הייתה בשנת 1988, כאשר שוטרים ממשטרת הקפיטול עצרו את הסנאטור בוב פאקווד בהוראת הסנאט.[61]
סעיף 2: קביעת כללים וענישה
כל בית רשאי להתקין כללים לגבי סדרי עבודתו, להעניש את חבריו על התנהגות לא נאותה, ולסלק חבר בהסכמת שני שלישים מחברי הבית.
— חוקת ארצות הברית
החלק הראשון של סעיף זה נותן לכל אחד מבתי המחוקקים את הסמכות לקבוע כללים לגבי תהליכי העבודה שלהם עצמם. זוהי סמכות חשובה, שכן לכללים בנוגע לתהליכי העבודה של בתי המחוקקים יש השפעה משמעותית על תוצאותיהם.[63]
דוגמה בולטת היא כלל מספר 22 של הסנאט, שמאפשר סיום של דיון ומעבר להצבעה ברוב של שלוש חמישיות מחברי הסנאט. המשמעות המעשית של הכלל היא שהמיעוט בסנאט יכול לעכב החלטה באמצעות פיליבסטר, שכן גם אם קיים רוב פשוט להצעה כלשהי, מיעוט של 41 חברי סנאט או יותר יכול למנוע מעבר מדיון להצבעה.[64] בשנים 2013 ו-2017 השתמשה מפלגת הרוב בסנאט (הדמוקרטים ב-2013 והרפובליקנים ב-2017) בכלל מספר 20 של הסנאט על מנת למנוע פיליבסטר בהחלטות לגבי אישור מינויים של הנשיא. שימוש זה בכלל 20 מכונה "האופציה הגרעינית" (nuclear option). הכלל מאפשר לכל סנאטור להציע שינוי לכללי הסנאט, כגון הצעה שהחלטה על סיום פיליבסטר תתקבל ברוב פשוט; אם השינוי סותר את הכללים הקיימים הוא נדחה על ידי הנשיא הזמני של הסנאט, אך אז יכול המציע לערער על ההחלטה, והערעור יכול להתקבל ברוב פשוט.[65] ב-2013 השתמשו הדמוקרטים באופציה זו כדי למנוע, ברוב פשוט, פיליבסטר על אישור מינויים של הנשיא (אז ברק אובמה), מלבד מינויים לבית המשפט העליון. ב-2017 השתמשו הדמוקרטים בכלל 22 כדי לעכב את אישור מועמד הנשיא דונלד טראמפ לבית המשפט העליון, ניל גורסץ'. הרפובליקנים השתמשו ב"אופציה הגרעינית" כדי לסיים פיליבסטרים גם במקרה של מינוי שופטים לבית המשפט העליון.[66]
החלק השני של הסעיף מאפשר לכל בית להעניש את חבריו ולסלק חבר בהסכמה של שני שלישים מחברי הבית. התנאי לפיו סילוק מחייב תמיכה של שני שלישים מחברי הבית נוסף לחוקה בעצתו של ג'יימס מדיסון, על מנת למנוע מצב בו חברי הרוב בסנאט יעשו שימוש לרעה בכוח ויסלקו את חברי המיעוט.[67] בפועל, סילוק מהקונגרס הוא הליך נדיר. מאז הקונגרס הראשון רק שישה מחברי בית הנבחרים ו-15 מחברי הסנאט סולקו.[68] מתוך מקרים אלה, 17 מקרים הם של חברי קונגרס שתמכו בקונפדרציה לאחר פרישת מדינות הדרום מהאיחוד, ומשום כך סולקו בשנים 1861 ו-1862, בזמן מלחמת האזרחים. האדם הראשון שסולק מהקונגרס היה היה הסנאטור ויליאם בלאונט ב-1797; האחרון שסולק הוא חבר בית הנבחרים מניו יורק, ג'ורג' סנטוס, בשנת 2023.[69][70] בשני הבתים ניתן להטיל על החברים עונשים קלים יותר, כגון נזיפה, ועונשים אלה נפוצים יותר.
סעיף 3: תיעוד עבודת הקונגרס
כל בית ינהל יומן של פעולתו, ומדי פעם בפעם יפרסם אותו, להוציא אותם חלקים שלפי שיפוטו מחייבים סודיות; ולפי דרישת חמישית מן הנוכחים, יירשמו ביומן שמות התומכים והמתנגדים, בכל בית, לגבי כל סוגיה שהיא.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה מחייב את כל אחד מהבתים לנהל יומן המתעד את עבודת הבית, אך מאפשר לחברי הבית להימנע מתיעוד במקרים בהם, על פי שיפוטם, נדרשת סודיות. הפרקטיקה של תיעוד עבודת הפרלמנט הייתה מקובלת בפרלמנט האנגלי ומוכרת לכן למנסחי החוקה. עם זאת, הדרישה בחוקה, כפי שהבינו אותה מנסחיה, אינה לתיעוד מלא של הדיונים, אלא רק של פעולות החקיקה הבסיסיות. בשנים הראשונות לאחר הקמת ארצות הברית, יומני בית הנבחרים והסנאט כללו רשימות של הצעות חוק, אך לא את הטקסט שלהן או תמליל של הדיונים. את הטקסט המלא התאמצו עיתונאים לתעד.[71]
סעיף 4: נעילת המושב ואיסור שינוי מקום ההתכנסות
בעת מושב הקונגרס, לא ינעל אף אחד משני הבתים ליותר משלושה ימים ללא הסכמת הבית השני, ולא יעבור למקום שונה מזה שבו יושבים שני הבתים
— חוקת ארצות הברית
מנסחי החוקה חששו שאם יוכלו הבתים לנעול (adjourn) את מושבם באופן חד צדדי, הם יעשו שימוש בכוח זה כדי לחבל בעבודת הקונגרס או להשהותה. לפיכך הם הוסיפו את הסעיף הזה, לפיו אף אחד מהבתים לא יכול לצאת לפגרה של יותר משלושה ימים ללא הסכמת הבית השני. מצד שני, עלה החשש שחברי הסנאט יעשו שימוש לרעה בכוח שמקנה להם הסעיף וימנעו מהנציגים בבית הנבחרים לחזור לביתם. הפתרון שמציעה החוקה, בחלק השלישי של הפרק השני לחוקה, הוא שאם שני הבתים לא מצליחים להגיע להסכמה על זמן נעילת הקונגרס, יכול הנשיא לנעול את המושב לפרק הזמן הראוי בעיניו. מאז הקונגרס הראשון, תמיד הצליחו הבתים להגיע להסכמה על זמני נעילת המושב.[72] עם זאת, במקרים רבים יוצאים הבתים להפסקות של יותר משלושה ימים מבלי להינעל רשמית ומבלי לבקש את רשות הבית השני. כדי לעמוד בתנאים של סעיף זה, מקיימים הבתים, כל שלושה ימים, ישיבות "לרושם בלבד" (pro forma), שעורכות מספר דקות.[73]
בנוסף, על פי סעיף זה, לא יכולים חברי הבתים להעביר את מקום מושבם ללא הסכמת הבית השני. גם איסור זה נובע מהחשש של מנסחי החוקה, שחברי בית אחד ינסו לעכב את עבודת הקונגרס על ידי החלטה להתכנס במקום שונה. החוקה (בחלק השמיני של פרק זה) מסמיכה את הקונגרס לקבוע מה יהיה מקום מושבה של הממשלה, ובכלל זה מקום מושבם של בתי המחוקקים, אך היא מאפשרת לבתים לעבור באופן זמני למקום אחר, בהסכמה הדדית, כשמתעורר הצורך בכך. הקונגרס של ארצות הברית העביר את מקום מושבו באופן זמני מפילדלפיה לטרנטון, בזמן התפרצות הקדחת הצהובה בפילדפיה בשנות ה-90 של המאה ה-18. בזמן מלחמת 1812 עזב הקונגרס את מושבו בוושינגטון די. סי. באופן זמני.[72]
Remove ads
החלק השישי של הפרק הראשון מפרט לגבי הזכויות של חברי בית הנבחרים והסנאט, הפריווילגיות שלהם, והמגבלות שחלות עליהם. חלק זה מבסס את העצמאות של המחוקקים במספר דרכים: הוא מבסס את עצמאותם מהמדינות בקביעתו ששכר המחוקקים יסופק על ידי הממשל הפדרלי; הוא מחזק את עצמאותם מגופי אכיפה וחקירה של הרשות המבצעת על ידי מתן חסינות חלקית; והוא מרחיב את עצמאותם מהרשות המבצעת על ידי קביעת איסורים על כהונה של מחוקקים ברשות זו במקביל לכהונתם כמחוקקים. מנסחי החוקה קיוו שחלק זה יסייע להבנות את התמריצים והמניעים של המחוקקים באופן שהולם את עיקרון הפרדת הרשויות.
סעיף 1: שכר וחסינות חלקית
החלק הראשון של סעיף 1 קובע שחברי הקונגרס יקבלו שכר, וששכרם ישולם מתוך אוצר הממשל הפדרלי:
הסנאטורים וחברי בית הנבחרים יקבלו עבור שירותיהם שכר, שייקבע בחוק וישולם מקופת האוצר של ארצות הברית.
— חוקת ארצות הברית
מנסחי החוקה היו צריכים להחליט האם חברי בתי המחוקקים הפדרליים יקבלו תמורה כספית עבור שירותם, ואם כן מי ישלם את שכרם וכיצד הוא יקבע. באשר לשאלה הראשונה, חשבו מנסחי החוקה שלמחוקקים שאינם מקבלים שכר יהיה תמריץ חזק יותר לקבל שוחד או להסכים לשחיתות מסוג אחר. הקביעה, אם כן, שהמחוקקים יקבלו שכר נועדה להבטיח שצרכי החיים לא יניעו אותם למסור את עצמאותם בעבור תמורה כספית. שיקול נוסף הוא מניעת מצב שבו רק אזרחים בעלי ממון יהיו יכולים להרשות לעצמם לכהן כמחוקקים, כך שארצות הברית תהפוך בפועל לפלוטוקרטיה.[74] החוקה משתמשת בעניין זה בלשון ציווי ("shall receive a compensation") ובכך מבהירה שעצם התשלום לנציגים (אך לא גובה התשלום) הוא מחייב ולא נתון לשיקול דעת.[75]
באשר לשאלה מי ישלם את שכר המחוקקים, החליטו מנסחי החוקה שהוא ישולם מקופת האוצר של ארצות הברית. גם בנושא זה החלטתם נבעה מהרצון ליצור מבנה של תמריצים שיבטיח את עצמאות המחוקקים. בתקנון הקונפדרציה, שקדם לחוקה, נקבע שהמדינות ישלמו את השכר של נציגיהם בפדרציה, אך הצירים בוועידת החוקה סברו שמצב זה מעודד תלות יתר של המחוקקים במדינות.[74][76]
באשר לשאלה מי יקבע את שכר המחוקקים, החליטו מנסחי החוקה שהמחוקקים עצמם יכריעו בנושא בחקיקה. הליך החקיקה עצמו מונע מבתי המחוקקים להגיע להחלטה חד צדדית או פרועה, שכן הצעות חוק שעוברות בבית הנבחרים צריכות את אישור הסנאט, והנשיא יכול להטיל וטו על חוקים שעברו בשני הבתים. עם זאת, ההחלטה לתת למחוקקים להכריע בעצמם לגבי גובה השכר עוררה מחלוקת כבר בוועידת החוקה ונותרה במחלוקת מאז. אלברידג' גרי ממסצ'וסטס ואדמונד רנדולף מווירג'יניה סירבו לחתום על הנוסח הסופי של החוקה, בין השאר משום שהחוקה לא סיפקה, לתפיסתם, דרכים מספקות לרגולציה של שכר חברי בתי המחוקקים.[75] זמן קצר לאחר אשרור החוקה ב-1789, הציע הקונגרס 12 תיקונים לחוקה, כאשר על פי אחד מהם כל שינוי בשכר חברי בתי המחוקקים לא ייכנס לתוקף עד לבחירות הבאות לבית הנבחרים. 10 מתוך 12 התיקונים המוצעים אושררו על ידי המדינות באותה שנה והיו למגילת הזכויות של ארצות הברית, אך תיקון מוצע זה לא היה אחד מהם. 202 שנים ו-7 חודשים לאחר הצעת התיקון, ב-5 במאי 1992, הוא התקבל והיה לתיקון ה-27 לחוקת ארצות הברית.
- פסוקית "נאום או דיון"
המשפט השני בסעיף 1 לחלק השישי מכונה "פסוקית נאום או דיון" (speech or debate clause), והוא מקנה לחברי שני הבתים חסינות מפני מעצר, למעט במקרה של בגידה, פשע או הפרת השלום הציבורי, וכן חסינות מפני חקירה לגבי דברים שאמרו כחלק מהליך החקיקה:
בכל המקרים, למעט בגידה, עבירה חמורה והפרת השלום, הם יהיו חסינים מפני מעצר בעת השתתפותם במושב הבית שהם חבריו, וכן בדרכם אליו ובשובם ממנו; ועל נאום או דיון באחד הבתים, הם לא ייחקרו בכל מקום אחר.
— חוקת ארצות הברית
לחברי בתי המחוקקים יש חסינות ממעצר, אך חסינות זו מוגבלת למקרים שאינם מערבים בגידה, עבירה חמורה או הפרת השלום. בפסק דין ויליאמסון נגד ארצות הברית (1908) פירש בית המשפט העליון שהחסינות אינה תקפה למקרים של ביצוע פשע כלשהו. בית המשפט הסביר שהביטוי "בגידה, עבירה חמורה (felony) והפרת השלום (breach of peace)" היה מוכר למנסחי החוקה מהסייגים בחוק הנוגע לפריבילגיות של נציגים בפרלמנט האנגלי; הביטוי הובן על ידם ככולל כל מקרה של עבירה פלילית. הביטוי "הפרת השלום" אינו מוגבל רק למקרים מובהקים של הפרת הסדר הציבורי, אלא לכל פשע. מכאן שהחסינות היא מפני מעצר אזרחי בלבד.[77][78] בפסק דין לונג נגד הנסל קבע בית המשפט שחסינות זו אינה כוללת חסינות מפני הליך משפטי אזרחי.[79]
כדי להגן על חופש הביטוי של חברי בתי הנבחרים, הוסיפו מנסחי החוקה שהמחוקקים יהיו חסינים מכל חקירה בנוגע לדברים שאמרו באחד הבתים. על אף שהפסוקית עוסקת בנאומים או דיונים "באחד הבתים", בתי המשפט פרשו אותה כהגנה רחבה יותר על כל התבטאות של המחוקקים כחלק מהליך החקיקה.[80]
אחד מפסקי הדין המרכזיים בנוגע להגנה על חופש הביטוי של הנבחרים הוא בתיק "גראוול נגד ארצות הברית" משנת 1972, שקבע כי הפסוקית מגנה לא רק על המחוקקים עצמם, אלא גם על התבטאויות של עוזריהם, אך הגנה זו חלה רק על התבטאויות שקשורות בתהליך החקיקה הרגיל או בעבודת בית המחוקקים.[81][80] התיק עסק בסנאטור מייק גראוול מאלסקה, שקיבל לידיו עותק של מסמכי הפנטגון, מסמכים מודלפים שעסקו בחקירה רשמית של מעורבות ארצות הברית במלחמת וייטנאם. גראוול הבריח את המסמכים למשרדו בסנאט ובעזרת עובדי משרדו הביא לפרסום המסמכים בתיעוד הרשמי של עבודת הקונגרס. בנוסף הוא הביא לפרסומם בהוצאה לאור פרטית. חבר מושבעים גדול פדרלי כונס כדי לחקור עבירות אפשריות על החוק הפדרלי, ואחד מעוזריו של גראוול זומן לחקירה. דעת הרוב בפסק הדין, שנכתבה על ידי השופט ביירון וייט, קבעה ש"פסוקית הנאום או דיון תקפה לא רק לחבר הקונגרס עצמו, אלא גם לעוזריו", אך היא לא מעניקה חסינות לעוזר של הסנאטור "מלהעיד בפני חבר מושבעים גדול בנוגע לפרסום פרטי של מסמכי הפנטגון, היות שפרסום כזה אינו קשור בשום צורה לתהליך החקיקה".[81] המבחן המשפטי הוא, אם כן, האם ההתבטאות נעשתה במסגרת תהליך החקיקה, שכולל רק פעילויות המהוות "חלק אינטגרלי מתהליכי הדיון והתקשורת שבאמצעותם משתתפים חברי הבתים בעבודת הבית והוועדות, בהתייחס לשקילה, העברה או פסילה של חקיקה מוצעת, או בהתייחס לעניינים אחרים שהחוקה מציבה בתחום הסמכות של כל בית".[80] בדעת מיעוט, ארבעה שופטים (ברנן, דאגלס, מרשל וסטיוארט) טענו שהפסוקית מעניקה חסינות רחבה יותר מזו שתיארו שופטי הרוב.
סעיף 2: עצמאות הרשות המחוקקת
סנאטור או חבר בית הנבחרים לא ימונה, במהלך התקופה שאליה נבחר, לכל משרה אזרחית תחת הסמכות של ארצות הברית, שנוצרה במהלך התקופה האמורה או שהתגמולים שבצדה הוגדלו במהלך אותו הזמן; ואף אדם המחזיק במשרה תחת ממשל ארצות הברית לא יהיה חבר באחד משני הבתים בעודו ממשיך במשרתו.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה בא למנוע שחיתות ומעורבות לא נאותה של הרשות המבצעת בפעילות הרשות המחוקקת. הוא מכונה "Ineligibility clause" (סעיף אי-הכשירות) או "Emoluments Clause" (סעיף התגמולים) או "Sinecure Clause". מנסחי החוקה חששו ממצב שבו הנשיא "יקנה" את שירות המחוקקים על ידי מינויים למשרות ברשות המבצעת. כדי למנוע מצב כזה, הם קבעו בסעיף זה שני איסורים. איסור אחד, בחלק השני של הסעיף, הוא על כהונה בשתי משרות במקביל, אחת כחבר בבית המחוקקים ואחת ברשות המבצעת או ברשות השופטת.[83] על הצורך באיסור זה היו מנסחי החוקה תמימי דעים.[84] האיסור מחזק את ההפרדה בין הרשויות והוא אחד המאפיינים שמבדילים את המשטר הנשיאותי בארצות הברית מהמשטרים הפרלמנטרים שנהוגים במדינות אחרות, כגון הממלכה המאוחדת וישראל.
חלק מהצירים בוועידת החוקה חששו שגם אם יהיה הנשיא מנוע מלהציע למחוקקים משרות ברשות המבצעת בעודם מכהנים בבתי המחוקקים, ניתן יהיה לקנות את קולם על ידי הבטחת משרה ברשות המבצעת לאחר שיפרשו. הנציג האנטי-פדרליסט רוברט ייטס (אנ') הציע למנוע מצב זה על ידי דרישת תקופת צינון בין סיום העבודה באחד מבתי המחוקקים לבין קבלת משרה ברשות המבצעת. אחרים, כגון המילטון, מדיסון וגורהאם, התנגדו להצעה הזו. המילטון סבר שהרצון לזכות במשרה מכובדת לאחר פרישה מבתי המחוקקים הוא מניע ראוי, שיכול להניע מחוקקים שאפתנים לשרת טוב יותר את הציבור. מדיסון הציע פשרה: במקום לאסור באופן גורף על כניסה של מחוקקים פורשים לתפקיד ברשות המבצעת, יאסר עליהם רק להתמנות למשרות סרק - משרות שדורשות עבודה מעטה אך מספקות תגמול נאה (באנגלית: "sinecure") - שנוצרו בתקופת כהונתם כמחוקקים, או למשרות קיימות שהתגמול שבצדן הוגדל באותה תקופה.[85] מדיסון וצירים אחרים בוועידה הכירו את הפרקטיקות האלה מהפוליטיקה של חצר המלוכה הבריטי.[84][83] הפשרה של מדיסון היא זו שמופיעה בחלק הראשון של הסעיף, שאוסר על מחוקקים להתמנות למשרה שנוצרה במהלך התקופה שאליה נבחרו או למשרה ששכרה הוגדל באותה התקופה.
האיסור על התמנות למשרות חדשות או בעלות שכר מוגדל חל רק לגבי משרות פדרליות אזרחיות, ולא לגבי משרות צבאיות. מנסחי החוקה לא רצו למנוע מינויים של אנשי צבא בשעת צורך.[84] מנגד, האיסור על החזקת משרות במקביל תקף גם למשרות צבאיות.[86]
בשנת 1973 רצה הנשיא ריצ'רד ניקסון למנות את ויליאם בארט סקסבי למשרת התובע הכללי של ארצות הברית, זאת על אף שסקסבי היה סנאטור כשהחליט הקונגרס להגדיל את משכורת התובע הכללי מ-35,000 דולר ל-60,000 דולר. כדי למנוע מצב בו המינוי מתנגש עם המגבלות שבסעיף זה, העביר הקונגרס החלטה לפיה תחזור המשכורת לקדמותה. פרקטיקה זו, שנועדה לעקוף את האיסור הקבוע בחוקה, קיבלה מאז את השם "תיקון סקסבי" (Saxbe fix). מאז השתמש הקונגרס ב"תיקון" מספר פעמים. למשל, בשנת 2008 הקטין הקונגרס את המשכורת של מזכיר המדינה של ארצות הברית, על מנת לאפשר להילרי קלינטון, שהצביעה כסנאטורית בעד העלאת המשכורת של המזכיר, להתמנות לתפקיד.[84]
Remove ads
החלק השביעי של הפרק הראשון כולל הוראות וכללים לגבי תהליך החקיקה, משלב הצעת החוק ועד לאישור החוק, ולגבי התפקידים של בית הנבחרים, הסנאט והנשיא כחלק מתהליך זה. הוא נותן לבית הנבחרים בלבד את הרשות להתחיל תהליך חקיקה בכל מה שקשור להכנסה ממשלתית, מחייב את הסכמת שני בתי המחוקקים לכל הצעת חוק, מאפשר לנשיא לחתום על חוקים או להטיל עליהם וטו ומגדיר כיצד יכול הקונגרס לעקוף וטו נשיאותי.
סעיף 1: הצעות חוק לגביית הכנסה ממשלתית
יהיה מקורה של כל הצעת חוק לגביית הכנסה ממשלתית בבית הנבחרים; אבל רשאי הסנאט להציע או להסכים לתיקונים, כמו בהצעות חוק אחרות.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה מכונה "Origination clause", והוא קובע שרק בית הנבחרים רשאי להתחיל את הליך החקיקה של חוקים הקשורים בגביית מיסים. הסנאט רשאי להציע חוקים אחרים, אך הצעות חוק שתפקידן לגבות מיסים יכולות להתחיל את דרכן בבית הנבחרים בלבד. למנסחי החוקה היו מספר סיבות לאמץ את הסעיף. ראשית, כלל זה היה מוכר לאבות המייסדים משיטת הממשל הבריטית, שם הצעות חוק הקשורות בכספים מתחילות את דרכן בבית הנבחרים בלבד ולא בבית הלורדים. שנית, מנסחי החוקה חשבו שראוי שהשליטה על כוח המיסוי תהיה בידי הבית שקרוב יותר לעם. בניגוד לבית הנבחרים, עד אשרור התיקון ה-17 לחוקה חברי הסנאט נבחרו על ידי המחוקקים במדינות, ולא ישירות על ידי העם. באופן כללי יותר, מנסחי החוקה חשבו שהסנאט יהיה מורכב מאישים רמי מעלה ומכובדים יותר, כך שבית הנבחרים נתפס כעממי יותר. שלישית, ההחלטה לתת לבית הנבחרים את הכוח להתחיל את תהליך החקיקה בנוגע למיסוי הייתה חלק מהפשרה בין נציגי המדינות הקטנות לנציגי המדינות הגדולות בוועידת החוקה. המדינות הגדולות הסכימו שהייצוג בסנאט לא יהיה פרופורציונלי למשקלן באוכלוסייה, אך דרשו שהחלטות לגבי מיסים יחלו בבית הנבחרים, שבו הייצוג פרופורציונלי.[87][88]
הסנאט יכול ליזום הצעות חוק בכל נושא שלא קשור לגביית מיסים, וכל הצעת חוק צריכה לקבל את ההסכמה של שני הבתים. בנוסף, הסעיף קובע שלסנאט מותר להציע תיקונים להצעות חוק שהגיעו מבית הנבחרים, כולל במקרים של הצעות חוק לגבי מיסים. בפועל התברר שהרשאה זו מעקרת את הסעיף מתוכן, שכן הכוח של הסנאט להציע תיקונים מאפשר לסנאטורים להחליף את כל התוכן של הצעת חוק שבאופן רשמי הגיעה מבית הנבחרים, כך שדה פקטו הסנאט יכול להציע חוקים הקשורים לגביית מיסים.[88] הצעות החוק שבהן משתמש הסנאט בצורה זו נקראות "הצעות קליפה" (shell bills) או "הצעות מדף". לדוגמה, בפעם הראשונה בה נחקק בארצות הברית מס חברות היה זה ב-1911, ביוזמת הסנאט: חברי הסנאט לקחו הצעת חוק שהגיעה מבית הנבחרים לגבי מס ירושה, הוציאו מתוכה את מס הירושה והוסיפו מס חברות. בית המשפט העליון קבע שהמהלך חוקתי. דוגמה נוספת היא חוק הגנת החולה וטיפול בר השגה ("אובמה-קייר"), שנכתב בסנאט כתיקון לחוק שונה לחלוטין שהגיע מבית הנבחרים.[89][90]
סעיף 2: תהליך החקיקה וכוח הווטו של הנשיא
סעיף זה מכונה "סעיף ההצגה" (באנגלית: Presentment clause), והוא מפרט את תהליך החקיקה מרגע שהוצעה הצעת חוק עד לרגע בו היא הופכת לחוק, בדגש על כוחו של הנשיא להטיל וטו על הצעות חוק ועל האופן בו יכול הקונגרס לעקוף וטו של הנשיא. זהו אחד הסעיפים המפורטים ביותר בחוקה, מאפיין שמסגיר את החשיבות שהקנו מנסחי החוקה לתהליך החקיקה הפדרלי:[91]
כל הצעת חוק שנתקבלה בבית הנבחרים ובסנאט תוצג, בטרם תהיה לחוק, בפני נשיא ארצות הברית; אם הוא יאשר אותה, הוא יחתום עליה, אך אם לא, הוא יחזיר אותה בצירוף השגותיו לבית שממנו יצאה במקור, ובית זה ירשום ביומנו את עיקרי ההשגות של הנשיא ויעיין בה מחדש. אם לאחר עיון חוזר יסכימו שני שלישים מחברי הבית לקבל את הצעת החוק, היא תישלח, בצירוף ההשגות, אל הבית האחר, שיעיין בה מחדש אף הוא, ואם יאשרוה שני שלישים של חברי בית זה, היא תהיה לחוק. אך בכל המקרים האלה יכריעו שני הבתים בהצבעת "כן" ו"לא", ושמות המצביעים בעד ונגד הצעת החוק יירשמו ביומן של כל אחד מהבתים. אם הצעת חוק כלשהי לא תוחזר על ידי הנשיא תוך עשרה ימים (להוציא ימי ראשון) אחרי שהוצגה בפניו, תהיה היא לחוק, כאילו חתם עליה, אלא אם מנע הקונגרס את החזרתה, על ידי נעילת מושבו, שאז לא תהיה לחוק.
— חוקת ארצות הברית
הפסוקית הראשונה מציגה את שלושת המוסדות שלהם תפקיד הכרחי בתהליך: שני בתי המחוקקים והנשיא. כל הצעת חוק צריכה לעבור גם בבית הנבחרים וגם בסנאט. בחלק מהמקרים מתקבלת הצעת חוק בבית אחד ולאחר מכן היא עוברת לבית השני, שרשאי להצביע בעדה, נגדה, או להציע תיקונים להצעת החוק. במקרים רבים, כל אחד מהבתים מצביע בעד גרסה שונה של הצעת החוק, ולאחר מכן עוברת ההצעה לוועדה משותפת לבית הנבחרים ולסנאט (conference committee), אשר מיישבת מחלוקות בין שתי הגרסאות ומנסחת הצעת פשרה; לאחר מכן מצביעים שני הבתים על נוסח הצעה זהה.[92] אם שני הבתים מאשרים הצעת חוק, הם חייבים להציג אותה בפני הנשיא, לפני שהיא הופכת לחוק.[87]
- כוח הווטו הנשיאותי ועקיפתו
לאחר שמוצגת הצעת חוק בפני הנשיא, הוא רשאי לאשר אותה ולחתום עליה, ובכך הופכת ההצעה לחוק. הנשיא יכול גם לא לאשר את ההצעה, ובמקום זאת להחזיר אותה לקונגרס, יחד עם השגותיו לגבי ההצעה. במילים אחרות, הנשיא רשאי להטיל וטו על הצעת חוק שעברה בשני בתי המחוקקים (אף שהמילה "וטו" לא מוזכרת בחוקה). הנשיא צריך לחתום על הצעת החוק או להחזיר אותה תוך 10 ימים, לא כולל ימי ראשון, ואם הוא לא עושה זאת והקונגרס לא נמצא בפגרה, ההצעה מתקבלת כאילו חתם עליה הנשיא.[87]
וטו של הנשיא אינו סוף פסוק, שכן הקונגרס יכול לעיין מחדש בהצעת החוק, יחד עם השגות הנשיא, ולאשר אותה מחדש ברוב מיוחס של שני שלישים מחבריו. לאחר שמחזיר הנשיא את הצעת החוק עם השגותיו, היא מגיעה, ראשית, לבית המחוקקים שממנו יצאה ההצעה במקור. אם שני שלישים מחברי אותו הבית מצביעים בעד הצעת החוק, למרות הסתייגויות הנשיא, עוברת ההצעה שוב לבית השני, שיכול גם כן לשקול את ההצעה מחדש. אם גם שני שלישים מחברי הבית השני מצביעים בעד הצעת החוק היא הופכת לחוק, ובכך נעקף הווטו של הנשיא.[87] הסעיף מציין שכאשר מצביע הקונגרס מחדש על הצעת החוק, על ההצבעה להיות שמית, ושמות המצביעים צריכים להירשם ביומנים של בתי המחוקקים.
ג'ורג' וושינגטון היה הנשיא הראשון שהטיל וטו על חקיקת הקונגרס, ב-5 באפריל 1792. הצעת החוק שעליה הטיל וטו הייתה תוכנית לחלוקה מחדש של המושבים בקונגרס, אשר הייתה מעניקה עדיפות למדינות הצפון.[95] עד מלחמת האזרחים השתמשו נשיאי ארצות הברית בכוח הווטו במשורה; שישה נשיאים לא השתמשו בו כלל. בתקופת הרקונסטרקציה החל שימוש נרחב יותר בכוח הווטו, כאשר אנדרו ג'ונסון השתמש בו 29 פעמים (כולל מקרים של וטו כיס). הנשיא שהשתמש בכוח הווטו במספר הפעמים הרב ביותר היה פרנקלין דלנו רוזוולט, שהטיל וטו 635 פעמים (רגילים וכיס). הפעם הראשונה שבה עקף הקונגרס וטו של הנשיא הייתה ב-3 במרץ 1845, בתקופת הנשיאות של ג'ון טיילר. נכון לדצמבר 2020 עקף הקונגרס וטו של הנשיא 111 פעמים מתוך 1,516 מקרים של וטו רגיל (כ-7%).[96][97]
- וטו כיס
מנסחי החוקה ייחסו לתהליך החקיקה חשיבות רבה; הם תארו את השיטה בפירוט, נמנעו מלתת למוסדות השותפים לתהליך כוח אבסולוטי, וניסו לתת מענה לדרכים שונות בהן יכולים המוסדות לעוות את התהליך ולקחת לעצמם כוח יתר. עיוות מצד הנשיא יכול לקרות אם הוא בוחר שלא להחזיר את ההצעה לקונגרס, ובכך לא לאפשר לקונגרס לעיין בהצעה מחדש ולנסות לעקוף את הווטו. אפשרות זו, שעשויה הייתה להעניק לנשיא כוח וטו אבסולוטי, נמנעת על ידי הקביעה שעל הנשיא להחזיר את ההצעה תוך 10 ימים, לא כולל ימי ראשון, ואם הוא לא עושה זאת הופכת ההצעה לחוק כאילו חתם עליה הנשיא. מצד שני, מנסחי החוקה שקלו שהקונגרס עשוי לנצל לרעה את ההגנה הזו - למנוע את החזרת הצעת החוק על ידי נעילת הקונגרס, וכך לעקוף את זכות הווטו של הנשיא. המענה שנתנו המנסחים לפרצה זו הוא החריג למגבלת 10 הימים: אם מנע הקונגרס את החזרת הצעת החוק בתוך 10 ימים, על ידי יציאתו לפגרה, הצעת החוק שלא הוחזרה לא הופכת לחוק.[98]
הגנה זו מפני שימוש לרעה בכוח של הקונגרס להכריז על פגרה, סיפקה לנשיאים שיטה נוספת להטיל וטו על הצעות חוק - "וטו כיס" (pocket veto). אם הקונגרס ננעל במהלך עשרת הימים אחרי שהתקבלה הצעה בקונגרס, יכול הנשיא להתעלם מההצעה לחלוטין ובכך להטיל עליה וטו בפועל, וזאת מבלי להחזיר את ההצעה לקונגרס. במקרה כזה הווטו הוא אבסולוטי: הדרך היחידה של הקונגרס לעקוף את החלטת הנשיא היא להתחיל את תהליך החקיקה מהתחלה - להעביר את ההצעה מחדש בשני הבתים ולאחר מכן להציגה שוב בפני הנשיא - שכן ההליך הרגיל של עקיפת וטו יכול להתקיים רק אם החזיר הנשיא את ההצעה עם השגותיו באופן פורמלי.[98]
הנשיא הראשון שהשתמש בווטו כיס הוא ג'יימס מדיסון, בשנת 1812, ומאז השתמשו נשיאים בווטו כיס יותר מ-1,000 פעמים. שאלת החוקיות של פרקטיקה זו עלתה בבתי המשפט מספר פעמים. בין השאר, חילוקי דעות בין הממשל לבין הקונגרס נגעו לשאלות מהם התנאים שבהם מותר לנשיא להסיק שהקונגרס נעול, האם הקונגרס נחשב לנעול גם בהפסקות פעילות קצרות באמצע מושב, או רק כאשר יש הפסקה בין מושבים של הקונגרס, והאם הקונגרס יכול למנוע וטו כיס על ידי הצבת פקידים שמוסמכים לקבל מהנשיא הודעות על וטו.[99]
סעיף 3: הוראות והחלטות
כל הוראה, החלטה או הצבעה, הטעונה הסכמת הסנאט ובית הנבחרים (מלבד שאלת נעילת המושב) תוצג בפני נשיא ארצות הברית; ובטרם תיכנס לתוקף, תאושר על ידיו, או אם לא יאשר אותה, תאושר מחדש על ידי שני שלישים של הסנאט ובית הנבחרים, על פי הכללים והמגבלות שנקבעו לגבי הצעת חוק.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה מרחיב את האמור לגבי תהליך אישורן של הצעות חוק לכל הוראה, החלטה והצבעה שלשמה נדרשת ההסכמה של שני בתי הקונגרס. לאחר שוועדת הפרטים של ועידת החוקה הגישה טיוטה של החוקה, העלה ג'יימס מדיסון את החשש שהקונגרס ימנע מהנשיא את האפשרות להשתמש בכוח הווטו על ידי תיוג הצעות חוק כ"הוראות", "החלטות" או "הצבעות". הסעיף הוסף לטיוטה כדי למנוע מהקונגרס את האפשרות הזו, והוא מצביע על החשיבות הרבה שהקנו מנסחי החוקה לכוח הווטו של הנשיא.[100]
הסעיף מוציא מהכלל, במפורש, החלטות לגבי נעילת מושב הקונגרס, שלגביהן חל הליך אחר המפורט בחלק החמישי, סעיף 4. למרות האמור בסעיף זה, ישנן החלטות אחרות שזקוקות לאישור שני הבתים, אך אינן דורשות את אישור הנשיא, משום שאין להן מעמד או כוח של חוק.[100]
- וטו חקיקתי
החל משנות ה-30 של המאה ה-20 ועד 1983 השתמשו בתי המחוקקים ב"החלטות", שהתקבלו בבית מחוקקים אחד או בשניהם, כדי להטיל "וטו חקיקתי" (legislative veto) על פעולות ספציפיות שנקטו נשיאים או רשויות הכפופות לו. וטו חקיקתי מתאפשר כאשר מתקבל חוק בהליך חקיקה רגיל, אשר במסגרתו ניתנת סמכות כלשהי לרשות המבצעת, תחת התנאי שאחד מבתי הקונגרס או שניהם יכולים בהצבעת רוב לקבל החלטה שתפסול יישום ספציפי של החוק. השימוש בווטו חקיקתי התחיל תחת הנשיא הרברט הובר. הובר היה מתוסכל מהקושי לקדם חקיקה שתאפשר לו לארגן מחדש את הרשות המבצעת. כדי לקדם מטרה זו, בשנת 1932 הוא ביקש וקיבל מהקונגרס חוק שיתן לו סמכות לארגן מחדש את הרשות המבצעת, תחת התנאי שכל הצעה ליישום של החוק תוגש לבתי המחוקקים. ההצעה תיכנס לתוקף, אלא אם תוך 60 ימים מהגשתה יקבל אחד מהבתים החלטה שמתנגדת להצעה.[101]
בעשורים לאחר מכן העביר הקונגרס מאות חוקים, שבאופן דומה איפשרו לבתי הקונגרס להטיל וטו על אופן מסוים של יישומם.[102] בשנת 1983 קבע בית המשפט העליון, בפסק דין INS v. Chadna, שהשימוש בווטו חקיקתי אינו חוקתי, שהוא סותר את האמור בסעיף זה של החוקה, ובאופן זה פוגם בעיקרון הפרדת הרשויות.[103]
Remove ads
החלק השמיני בפרק הראשון של החוקה מונה את הסמכויות של הקונגרס של ארצות הברית. שמונה-עשר סעיפיו מכונים "הכוחות המנויים" (enumerated powers) והם מגדירים תחומים שבהם רשאי הקונגרס במפורש להשתמש בסמכותו כמחוקק. לפי "דוקטרינת הכוחות המנויים" רשימת הסמכויות היא ממצה; כלומר, בתחומים שאינם מוגדרים על פי הסעיפים של חלק זה, סמכות החקיקה שמורה למדינות בלבד, ולקונגרס אין סמכות לחוקק. בכך, מגדירה החוקה את גבולותיו של המשטר הפדרלי ואת האופי הספציפי של הפדרליזם בארצות הברית. ג'יימס מדיסון, במאמר 45 של כתבי הפדרליסט, הביע תמיכה בפרשנות זו: "הכוחות שמאצילה החוקה המוצעת על הממשל הפדרלי הם מעטים ומוגדרים. אלה שיישארו בידי הממשלות של המדינות הם רבים ולא מגודרים."[104][105][106] יש שמפרשים את התיקון ה-10 לחוקה, שקובע ש"הסמכויות שלא נמסרו לארצות הברית על ידי החוקה, ולא הופקעו מן המדינה על ידה, שמורות לכל מדינה, או לעם", כאמירה מפורשת שרשימת הסמכויות היא ממצה.
בפועל, הפדרליזם בארצות הברית השתנה והתעצב עם השנים. הסמכויות של הממשל הפדרלי התרחבו, במיוחד אחרי מלחמת האזרחים ובתקופת הניו דיל, והחקיקה של הקונגרס כוללת תחומים רבים שאינם מוזכרים במפורש בחלק זה של החוקה.[107] הסמכויות המנויות פורשו פעמים רבות כמכילות, במשתמע, סמכויות רחבות יותר של הקונגרס. גם לפרשנות זו ניתן למצוא תמיכה בדברים שכתבו מנסחי החוקה. לדוגמה, מדיסון עצמו התנגד לתיקון ה-10 לחוקה בטענה ש"אין זה אפשרי להגביל ממשלה להוצאה לפועל של סמכויות מפורשות בלבד; הכרחי שיהיו סמכויות הנתונות במשתמע, ולא תצטרך החוקה לדקדק בכל פרט ופרט".[108] אלכסנדר המילטון הגן על הדוקטרינה של "הסמכויות המשתמעות" (implied powers) כשכתב ב-1791 על החוקתיות של הבנק הפדרלי הראשון של ארצות הברית: "אין להכחיש שישנם כוחות משתמעים וכוחות מפורשים, והראשונים מואצלים [על הממשל הפדרלי, על ידי החוקה] באותה מידה של אפקטיביות כמו האחרונים".[109] גם כיום, הטענה בעד החוקתיות של חוקים פדרליים מסוימים, כגון חקיקה בעניין שירותי בריאות וסמכויות רגולציה, נשענת על הטיעון שהגדרת הסמכויות בחלק זה היא רחבה ומעומעמת במכוון, כך שמשתמעת מהסמכויות המפורשות האפשרות לחוקק בתחומים נרחבים שאינם מצוינים במפורש.[110] לסעיף 18 בחלק זה יש תפקיד חשוב בביסוס דוקטרינת הסמכויות המשתמעות.
אלה הם הסמכויות שחלק זה בחוקה מעניק במפורש לקונגרס:
- להשית ולגבות מסים, לשלם חובות ולדאוג לביטחון המשותף ולרווחה המשותפת של ארצות הברית; כל המיסים יוטלו בשווה בכל מדינות ארצות הברית.
- ללוות כסף על חשבון האשראי של ארצות הברית.
- להסדיר את המסחר עם מדינות זרות, בין מדינות האיחוד ועם השבטים האינדיאנים.
- לקבוע נוהלי התאזרחות אחידים וחוקים אחידים לפשיטת רגל בכל רחבי ארצות הברית.
- לטבוע מטבעות ולהסדיר את ערכם, ולקבוע תקנים של מידות ומשקלות.
- לקבוע עונשים על זיוף כספים.
- להקים סניפי דואר וכבישי דואר.
- לעודד את התקדמות המדע והאומנויות השימושיות על ידי מתן מונופול מוגבל לכותבים וממציאים על כתביהם ותגליותיהם.
- להקים בתי משפט הכפופים לבית המשפט העליון.
- להעניש שודדי ים ופשעים נגד חוק העמים.
- להכריז מלחמה.
- להקים צבאות ולהקציב להם כספים לתקופה של עד שנתיים.
- להקים ולקיים צי.
- לקבוע חוקים לצבא ולצי.
- להורות למיליציות של המדינות להוציא לפועל את חוקי האיחוד ולהגן על האיחוד מפני מרידות ופלישות.
- לקבוע כללים לארגון, חימוש ואימון המיליציות.
- סמכות חקיקה בלעדית בענייני המחוז שיאושר כמקום מושבה של ממשלת ארצות הברית.
- לקבוע חוקים הנדרשים כדי למלא את הוראות החוקה.
סעיף 1: מיסוי, הוצאות רווחה כללית ואחידות
- מיסוי
הפסוקית הראשונה בסעיף זה מכונה "פסוקית המיסוי" (taxing clause). היא מתירה לקונגרס "להשית ולגבות מיסים, מכסים, היטלים ובלו". בתקנון הקונפדרציה, שקדם לחוקה, לא היה לממשל הפדרלי סמכות להטיל ולגבות מיסים. במקום סמכות זו התיר התקנון לממשל הפדרלי "לבקש" מהמדינות לתרום לאוצר הלאומי. הפדרליסטים בוועידת החוקה ראו זאת כמגבלה בלתי נסבלת, שביטלה את היכולת של הממשל הפדרלי לפעול ואת היכולת של המדינות לאחד כוחות. לעומתם, האנטי-פדרליסטים בוועידת החוקה גינו את כוח המיסוי ככוח דכאני שאין להתירו. בסופו של דבר, ידם של הפדרליסטים הייתה על העליונה, והסמכות להשית ולגבות מיסים היא הסמכות הראשונה שמוזכרת בחלק זה. עם זאת, בסעיפים אחרים קבעו מנסחי החוקה מגבלות שונות על גביית מס, כגון איסור על מס גולגולת ומיסים ישירים אחרים, הדרישה לאחידות המיסים בכל ארצות הברית, איסור על מס יצוא, והדרישה שמקורן של הצעות חוק לגבי מיסוי יהיה בבית הנבחרים בלבד.[113][114]
- הוצאות ורווחה כללית
מעבר לכוח המיסוי מורה הסעיף הראשון גם על המטרות שלשמן מורשה הממשל הפדרלי להשתמש בכספים שנגבו מהאזרחים: "לשלם חובות ולממן את ההגנה המשותפת והרווחה הכללית של ארצות הברית". חלק זה מכונה "פסוקית ההוצאות" (spending clause) ו"פסוקית הרווחה הכללית" (general welfare clause).
היקף כוח המיסוי של הממשל הפדרלי, והמטרות שלשמן מותר לממשל למסות, הם נושאים מעוררי מחלוקת החל מימיה הראשונים של ארצות הברית ועד היום. בשנים הראשונות של האיחוד, המילטון ותומכים אחרים של המפלגה הפדרליסטית טענו שלממשל סמכות רחבה לגבות מיסים ולהשתמש בכספים שנגבו, גם בתחומים שבהם החוקה לא מציינת במפורש שהם תחת סמכות הקונגרס. ג'יימס מדיסון, תומאס ג'פרסון ואחרים במפלגה הדמוקרטית-רפובליקנית טענו שסמכות המיסוי היא מצומצמת אך ורק לתחומים שהחוקה מאצילה על הממשל הפדרלי במפורש. המחלוקת בין הצדדים נגעה בעיקר לשאלת רוחב היריעה של פסוקית הרווחה הכללית. לפי מדיסון, המשמעות של "רווחה כללית" מוגבלת לנושאים שמוצגים בשארית חלק 8 לפרק הראשון; המילטון ראה בפסוקית הרווחה הכללית הרשאה לממן פעילות בכל נושא שהקונגרס מפרש כתורם לרווחה של אזרחי ארצות הברית. בפסק דין ארצות הברית נגד בטלר משנת 1936 צידד בית המשפט העליון בעמדה של המילטון.[114]
שאלה נוספת היא האם מורשה הקונגרס להטיל מיסים שמטרתם העיקרית אינה לייצר הכנסה ממשלתית, אלא שינוי ורגולציה של התנהגות האזרחים, ובכלל זאת הטלת עונש כספי על מי שינהג באופן שאינו רצוי בעיני הממשל. לדוגמה, בשנת 1919 העביר הקונגרס חוק לפיו מעסיקים שיעסיקו ילדים מתחת לגיל 14 ישלמו מס בגובה 10% מהכנסותיהם. בהחלטה שכתב נשיא נשיא בית המשפט העליון (והנשיא לשעבר) ויליאם הווארד טאפט בשנת 1922 נקבע שהקונגרס חרג מסמכותו ופלש לתחומים שעל פי החוקה נמצאים בסמכות המדינות.[115] במקרים מאוחרים יותר נטה בית המשפט לפרשנות הרחבה יותר ולאישור כל מס שיוצר הכנסה ממשלתית כלשהי.
פסק הדין האחרון בנושא זה הוא פסק הדין בנושא אובמה-קייר (הפדרציה הלאומית לעסקים עצמאיים נגד קתלין סבליוס) משנת 2012.[116] בית המשפט התמקד בחלק מסוים בחוק, אשר דרש מרוב אזרחי ארצות הברית לרכוש ביטוח בריאות וקבע "קנס" למי שלא יעשה זאת. הקנס נגבה על ידי רשות המיסים האמריקאית, בהתאם לגובה ההכנסה של האדם שנקנס. העותרים נגד החוק טענו שלא מדובר במס, אלא בענישה שנועדה לחייב אזרחים לנהוג בדרך מסוימת; ומכאן שהממשל לא יכול לטעון לסמכות על פי סעיף זה. דעת הרוב קבעה שגם אם החוק השתמש במילה "קנס" (penalty), מה שחשוב זה שמבחינה פונקציונלית מדובר במס, אשר נגבה כמס על ידי רשות המיסים ואשר מייצר הכנסה לממשל הפדרלי. לפי דעת הרוב, מס זה אכן נועד לשנות את התנהגות האזרחים, אך אין בכך פסול לפי החוקה.[114]
נושא אחר שהובהר באותו פסק הדין נוגע למגבלות על הסמכות שנתונה לממשל בהתאם לפסוקית ההוצאות. בעניין זה קבע פסק הדין שהשימוש בכוח ההוצאות של הקונגרס לשם כפיית מדיניות על המדינות אינו חוקתי. חלק מתוך החוק שנידון בבית המשפט הרחיב משמעותית את תוכנית המדיקייד (אנ') הפדרלית, שמסייעת לאנשים פגיעים מבחינה כלכלית במימון הוצאות בריאות. במסגרת התוכנית, מדינות מקבלות מימון חלקי מהממשל הפדרלי ומספקות בעצמן את הסיוע לאנשים מתחת לקו העוני או קרוב אליו. החוק החדש הגדיל את ההוצאה הפדרלית וקבע קריטריונים שהכלילו קבוצות רחבות יותר בתוך הזכאות למדיקייד. לפי החוק, ישלל כל הסיוע ממדינות אשר יסרבו להצטרף לתוכנית המורחבת, כולל אלה שהמדינות קיבלו קודם לכן. דעת הרוב בבית המשפט העליון קבעה שחלק זה של החוק אינו חוקתי, משום שאסור לממשל הפדרלי להשתמש בכוח ההוצאות שמקנה לו החוקה לצורך כפיית מדיניות.[116][117][118]
- אחידות
הפסוקית האחרונה בסעיף זה קובעת תנאי שכל חקיקה לגבי מיסים צריכה לעמוד בו: על המיסים להיות "אחידים בכל ארצות הברית". בפסק דין נולטון נגד מור משנת 1900, עסק בית המשפט העליון בהרחבה בפסוקית זו, והראה שכוונת מנסחי החוקה הייתה לאסור על אי-אחידות גאוגרפית.[119] לפי פרשנות זו, מנסחי החוקה רצו למנוע מצב בו הממשל הפדרלי מפלה מדינות או אזורים מסוימים, אך קיבלו את האפשרות של מיסוי (או פטור ממסים) התלוי במשתנים שאינם גאוגרפים.
פסק דין ארצות הברית נגד פטסינסקי משנת 1983 אישר את ההבחנה שהאחידות הנדרשת היא גאוגרפית בלבד. בית המשפט העליון קבע בפסק דין זה, שכל עוד נשוא המס אינו מוגדר באופן גאוגרפי המס הוא כשיר, גם אם בפועל הוא רלוונטי רק לאזור מסוים. לדוגמה, הממשל הפדרלי יכול להטיל מס על "מגדלי טבק", גם אם טבק גדל רק באזורים מסוימים בארצות הברית, אבל לא ניתן להטיל מס שחל רק על "מגדלי טבק בווירג'יניה". עם זאת, בית המשפט קבע שגם במקרים בהם נשוא המס מוגדר גאוגרפית, ניתן לקבל את המס כחוקתי, אם הקונגרס מנסה, באמצעות המס, לטפל בבעיות "מבודדות גאוגרפית". במקרה כזה על בית המשפט לבחון אם הממשל אכן יכול להציע הצדקה ממשית למס (או פטור ממס) שאינו אחיד גאוגרפית. במקרה הנידון ביקש הממשל לתת הקלות מס לתעשיית הנפט מצפון לחוג הארקטי (כלומר, בצפון אלסקה); בית המשפט קיבל את הטיעון של הממשל, שקיימים קשיים המיוחדים לתעשיית הנפט באזור זה, ולכן הקלות המס הן חוקתיות, על אף שנשוא המס מוגדר גאוגרפית.[120][121]
סעיף 2: הלוואות ואשראי
סעיף זה נותן לממשל הפדרלי את הכוח "ללוות כסף על חשבון האשראי של ארצות הברית". ההצעה המקורית בוועידת החוקה כללה גם את הכוח "להנפיק שטרות", אך חלק זה נמחק מאוחר יותר.[122]
מנסחי החוקה סברו שהכוח של הממשל ללוות כספים הוא הכרחי לצורך הישרדותו. במיוחד בזמן מלחמה, על הממשל להיות מסוגל ללוות במהירות כמות גדולה של כסף על מנת להגן על האיחוד. עם זאת, רוב האבות המייסדים חשבו שהשימוש בכוח זה יהיה מוגבל. באופן רגיל, התקציב הפדרלי יהיה מאוזן, ובזמנים שבהם אין הכרח ללוות, הממשל יפעל לשלם את חובותיו הקודמים עד תום. אופן פעולה זה נתפס כהכרחי לצורך שמירה על האשראי של ארצות הברית, והביטוי "על חשבון האשראי" בסעיף זה, נתפס כמחייב במשתמע הגנה על האשראי. ג'ורג' וושינגטון הדגיש את הגישה הזו בנאום הפרידה שלו (אנ'), ועד מלחמת העולם השנייה פעל הממשל הפדרלי, באופן כללי, בהתאם לה.[123] הקונגרס בתקופה זו נהג לאשר באופן פרטני ואד הוק כל החלטה שמערבת הלוואה או הנפקת חוב. כך למשל, ב-1902 העביר הקונגרס חוק שאישר לקונגרס להנפיק חוב כדי לממן את בניית תעלת פנמה. מאז מלחמת העולם השנייה הפסיק הקונגרס לאשר הנפקות חוב פרטניות, ובמקום זאת קבע תקרת חוב. החוב של ארצות הברית גדל מאז בהתמדה, והקונגרס הגדיל כל מספר שנים את התקרה. מאז 2011 בחר הקונגרס להשהות את תקרת החוב, במקום להגדילה.[124][125]
- הבנק המרכזי
על אף שמנסחי החוקה הסכימו שהכוח ללוות הוא הכרחי, הם נחלקו ביניהם לגבי האופנים בהם החוקה מאפשרת להשתמש בו. אלכסנדר המילטון היה התומך הבולט ביותר של שימוש נרחב בכוח ללוות, לא רק במצבי חירום ביטחוניים וכלכליים, אלא גם ככלי לעידוד מסחר וכדרך למשיכת הון בזמנים רגילים. בשנת 1791, כמזכיר האוצר הראשון של ארצות הברית, הוא הביא להקמת הבנק המרכזי הראשון של ארצות הברית, שבין השאר הנפיק שטרות חוב. תומאס ג'פרסון ומדיסון היו המתנגדים הבולטים לגישה זו. בעוד שהמילטון והפדרליסטים סברו שסעיף זה מתיר לממשל להקים בנק פדרלי מרכזי, ג'פרסון והדמוקרטים-רפובליקנים סברו שהכוח שמעניק הסעיף הוא מוגבל יותר, ולא כולל את הכוח להקים תאגידים. כמו דיונים אחרים על משמעות הסעיפים תחת החלק השמיני של הפרק הראשון, הדיון על החוקתיות של הבנק המרכזי תחת הכוח שמעניק הסעיף השני, נגע לאיזון הכוחות בין הממשל הפדרלי לבין המדינות. ג'פרסון ותומכיו ראו בגישה של המילטון איום מוחשי על העצמאות של מדינות האיחוד. כך, כשזכה ג'פרסון בנשיאות הוא חיסל את הבנק המרכזי הראשון.[123] בשנת 1812 הוקם הבנק המרכזי השני ובית המשפט העליון, בפסק דין של ג'ון מרשל, אישר את חוקתיותו, אך מרכז הכובד של ההחלטה הוא פסוקית ה"הכרחי וראוי" (סעיף 18 בחלק זה) ולא סעיף 2.[126]
סעיף 3: הסדרת המסחר
סעיף זה מכונה "סעיף המסחר" (commerce clause) והוא מקנה לקונגרס שלוש סמכויות להסדרת המסחר: (1) עם אומות זרות; (2) בין מדינות האיחוד; (3) עם השבטים האינדיאנים.
- מסחר בינלאומי
הרעיון שלממשל הפדרלי תהיה הסמכות להסדיר את המסחר עם אומות זרות היה מקובל על כל חברי ועידת החוקה, ולא עורר מחלוקת משמעותית. חלק מנציגי מדינות הדרום ניסו לקדם הצעה לפיה רק רוב מיוחס של חברי הקונגרס יוכל לשנות את חוקים המסדירים את המסחר הבינלאומי, אך הצעה זו לא התקבלה. פסיקות של בית המשפט העליון בהמשך הבהירו שסמכות זו היא בלעדית; כלומר, רק לממשל הפדרלי יש את הסמכות להסדיר סחר עם מדינות מחוץ לאיחוד.[127]
- מסחר בין מדינות האיחוד
הסמכות של הממשל להסדיר את המסחר בין מדינות האיחוד הייתה ונותרה אחד הנושאים השנויים ביותר במחלוקת, משום שנושא זה נוגע לשאלת יחסי הכוחות בין הממשל הפדרלי למדינות האיחוד ולמידת העצמאות של המדינות. בית המשפט העליון התמודד עם שאלות לגבי כל אחד מחלקי הסמכות: אלה פעולות נכנסות תחת ההגדרה של "להסדיר" (to regulate), אלה פעילויות נכנסות תחת ההגדרה של "מסחר" (commerce), ומהי המשמעות של "בין המדינות השונות" (among the several states).[128][129] לפי הפרשנות המקובלת, סעיף זה גם מקנה סמכות לממשל וגם מגביל את מרחב הסמכות של המדינות ושל הממשל.
פסק דין גיבונס נגד אוגדן (אנ') משנת 1824 הוא הראשון ואחד החשובים ביותר בנוגע לכוח של הממשל להסדיר מסחר בין מדינות האיחוד. בפסק הדין כתב ג'ון מרשל ש"הכוח להסדיר מסחר כולל כל פן של יחסים כלכליים... בין המדינות השונות". זהו כוח "שלם בפני עצמו, שאינו יודע מגבלות, מלבד אלה שקבועות בחוקה". עם זאת, הסעיף גם מגביל את תחום הסמכות של הממשל: הסדרת מסחר שמתוחם כולו בגבולות מדינה אחת אינה בסמכות הקונגרס, אלא בסמכות אותה המדינה.[130][131] בהתאם למגבלה זו, מאז פסק הדין ועד ראשית המאה העשרים פורש הסעיף כמתאר תחום של מסחר פנים-מדינתי (intrastate) שנמצא מחוץ לתחום הסמכות של הקונגרס, בניגוד למסחר הבין-מדינתי (interstate).[132] עם זאת, בית המשפט הכיר גם בקיום של סעיף המסחר הרדום, לפיו למדינות אסור לחוקק מתוך מטרה לפגוע במסחר בינלאומי או בין-מדינתי; כלומר, לקונגרס ולבתי המשפט הפדרליים מותר להתערב נגד פרוטקציוניזם של מדינה ממדינות האיחוד, גם אם לכאורה המדיניות הפרוטקציוניסטית עוסקת במסחר פנים-מדיני.[133]
בעידן הפרוגרסיבי של תחילת המאה העשרים, נטה בית המשפט עדיין להגדרה צרה של "מסחר", שכללה פעילויות חליפין, קנייה, מכירה, או תנועה של דברים או של בני אדם. תחת הגדרה זו נושאים כגון תנאי עבודה, ביטוח, ייצור וגידול חקלאי לא היו בסמכות הממשל. לדוגמה, פסק דין מ-1918 פסל חקיקה של הקונגרס שאסרה על תנועה בין מדינות של מוצרים שיוצרו על ידי ילדים מתחת לגיל 14 או במפעלים בהם בני נוער בגילים 14–16 עובדים יותר מ-8 שעות ביום. בית המשפט קבע שמטרת החוק היא להסדיר תנאי עבודה וייצור, תחומים שאינם נכללים תחת ההגדרה של "מסחר".[134] ב-1936 בית המשפט קבע עדיין שתהליכי ייצור וכרייה אינם בגדר מסחר ולכן לא בסמכות הקונגרס.[135][129]
בתקופת הניו דיל, מספר פסקי דין של בית המשפט העליון סימנו שינוי מהותי בפרשנות של סעיף המסחר והרחבה משמעותית של סמכויות הממשל. פסק דין NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corp. משנת 1937 סימן את המפנה. בית המשפט אישר את חוק יחסי העבודה של 1935 (אנ'), שהבטיח לראשונה באיחוד כולו את חופש ההתאגדות של עובדים במסגרת איגודי עובדים, ואת זכותם לפעולה קולקטיבית כגון שביתה. פסק הדין קבע שהממשל יכול להסדיר פעילויות כלכליות, גם אם הן תחומות במדינה אחת, אם יש להן השפעות ממשיות וקרובות על מסחר בין-מדינתי. פסק דין United States v. Darby Lumber Co. משנת 1941 אישר חוק עבודה שקבע זכות לשכר מינימום פדרלי, תשלום על שעות נוספות ואיסור על עבודה של קטינים בעבודות מסוימות. בית המשפט קבע שבסמכות הממשל למנוע ממדינות מלהסדיר את המסחר בתוכן, באופן שמנמיך את הסטנדרטים במדינה ובכך נותן לה יתרון תחרותי לא הוגן. בנוסף, הוא קבע בפירוש שתהליכי ייצור הם בגדר התחום המותר להסדרה פדרלית על פי סעיף המסחר.[136][129][128]
בשנות ה-90, בית המשפט תחת הנשיאות של ויליאם רנקוויסט, החל במגמה של צמצום הסמכויות של הממשל תחת סעיף המסחר.[129][128][137] רנקוויסט מונה לנשיא בית המשפט על ידי רונלד רייגן, שדגל בצמצום מעורבות הממשל הפדרלי בכלכלה. גם השופטים סנדרה דיי או'קונור, אנטונין סקאליה ואנתוני קנדי מונו על ידי רייגן. קלארנס תומאס, שמונה ב-1991 על ידי ג'ורג' ה. וו. בוש דגל בתפיסה מצומצמת של המושג "מסחר", לפיה מדובר רק על "מכירה, קנייה, חליפין וכן שינוע למטרות אלה".[129] יחד, שופטים אלה קידמו גישה שמרנית יותר, שביחס לפסיקה בתקופת הניו דיל היטתה את יחסי הכוחות בין הממשל הפדרלי לבין המדינות לטובת המדינות. הפסיקה בתקופה זו פירשה מחדש את סעיף המסחר באופן שמוציא פעילויות רבות מתחום סמכות הקונגרס.[138] בפסק דין ארצות הברית נגד לופז משנת 1995 נקבע שהקונגרס חרג מסמכותו כשאסר נשיאת כלי ירי באזורים קרובים לבתי ספר.[139] בית המשפט לא קיבל את טענת הממשלה שסמכות זו נתונה לקונגרס תחת סעיף המסחר, משום שאלימות הקשורה בנשק חם משפיעה על המסחר בין המדינות. זו הייתה הפעם הראשונה מאז 1937 שבית המשפט קבע שחקיקה של הקונגרס חורגת מהסמכות המוקנה תחת סעיף זה.[140] פסק דין ארצות הברית נגד מוריסון משנת 2000 המשיך את המגמה, כשבית המשפט פסל חלק מחוק האלימות נגד נשים של 1994. רנקוויסט כתב בפסק הדין שפעילות שאינה כלכלית, כמו אלימות נגד נשים, אינה בסמכות הקונגרס תחת סעיף המסחר, גם אם במצטבר יש לה השפעה על מסחר בין-מדינתי.[141]
המשמעות של המילה "להסדיר" נידונה בבית המשפט העליון ב-2012, לראשונה מאז 1824.[129] בפסק דין גיבונס נגד אוגדן (1824) כתב מרשל ש"להסדיר" פירושו לקבוע את הכלל שעל פיו ייערך המסחר.[142] הכוח להסדיר פורש ככולל גם את הכוח לאסור על תנועה של מוצרים מסוימים. בפסק הדין לגבי חוק הגנת החולה וטיפול בר השגה מ-2012,[116] קבעו רוב השופטים שהכוח להסדיר מסחר או שוק מסוים, אינו כולל את הכוח ליצור את השוק, להכריח אזרחים לקנות מוצר, כגון ביטוח בריאות, שבו הם לא מעוניינים, או במילים אחרות להסדיר אי-פעילות.[129][128] השופטת רות ביידר גינסבורג כתבה בדעת מיעוט שהפרשנות של נשיא בית המשפט ג'ון רוברטס לסעיף המסחר היא "פנייה מהממת לאחור", והיא מהווה "חזרה 75 שנה לאחור, לתקופה שבה בית המשפט סיכל באופן שגרתי מאמצים של המחוקקים להסדיר את הכלכלה בהתאם לאינטרסים של אלו שעמלים לקיים אותה".[143]
- מסחר עם השבטים האינדיאנים
ההתייחסות להסדרת המסחר עם השבטים האינדיאנים כקטגוריה נפרדת, לצד אומות זרות ומדינות האיחוד, מסגירה את המעמד המיוחד של השבטים בעיני מנסחי החוקה, כישויות בעלות ריבונות חלקית. הסעיף פורש בהתאם כהענקת כוח בלעדי לממשל הפדרלי בניהול היחסים עם השבטים. עד שנת 1871, האמצעי המרכזי לניהול יחסים אלו היו אמנות, כוח שניתן לרשות המבצעת במסגרת הפרק השני לחוקה, וקונפליקטים אלימים. מאז 1871, השנה בה אסר הקונגרס על אמנות נוספות עם העמים הילידים, מנוהלים היחסים דרך הסמכות שמקנה סעיף המסחר לממשל הפדרלי. מאז 1934, ובאופן נמרץ יותר מאז סוף שנות ה-60 של המאה ה-20, השתמש הקונגרס בכוח זה כדי להגביר את מידת השלטון העצמי של האינדיאנים בשמורות.[144][145]
סעיף 4: התאזרחות ופשיטות רגל
סעיף זה עוסק בשני תחומים שבהם יכול הקונגרס להורות על כללים אחידים בכל מדינות האיחוד: התאזרחות (נטורליזציה) ופשיטות רגל.
- התאזרחות
תחת תקנון הקונפדרציה כל מדינה יכולה הייתה לקבוע כללים משלה לגבי התאזרחות של נתינים זרים. הצירים בוועידת החוקה הסכימו שחוסר האחידות בנושא זה הוא בעיה. בנוסף, כפי שנכתב בהכרזת העצמאות, המתיישבים בצפון אמריקה התלוננו שהשלטון הבריטי פוגע במכוון במאמצים לאכלס את מדינות האיחוד על ידי חבלה בחוקי ההתאזרחות, והם ראו זאת כאחת הסיבות למהפכה.[146] מנסחי החוקה ראו בהגירה לארצות הברית מרכיב חשוב בהתפתחות ובשגשוג של המדינה. מסיבות אלה הם הסכימו שהסמכות לקבוע כללים לגבי אזרחות היא מרכיב חשוב בריבונות של האיחוד, ושיש להעביר סמכות זו לממשל הפדרלי, שיהיה יכול, באמצעות חקיקה, לקבוע כללים ונהלים אחידים.[147]
בהתאם לסעיף זה העביר הקונגרס בשנת 1790, זמן קצר לאחר אשרור החוקה, חוק ראשון שאיפשר לכל אזרח זר, לבן, חופשי ו"בעל אופי טוב", שהתגורר בארצות הברית שנתיים או יותר, לשאת שבועה בבית משפט ובכך להפוך לאזרח ארצות הברית. על אף שלממשל הפדרלי ניתן הכוח לקבוע כללים אחידים, המשיכו מדינות אחדות לאזרח תושבים זרים בעצמן. בשנת 1795 ניסה הקונגרס למנוע מסלולים מתחרים של התאזרחות במדינות, ובשנת 1817 אישר בית המשפט העליון שהסמכות לאזרח היא בלעדית לממשל הפדרלי.[148] במספר מקרים שבהם צירפה ארצות הברית טריטוריות חדשות לאיחוד, נקט הממשל באזרוח קולקטיבי של תושביהן.[147]
קבלת אזרחות פורשה בתחילה כפריווילגיה שהקונגרס יכול להעניק ולהשעות כרצונו, ושהזכות להנות ממנה קיימת רק כל עוד מציית האזרח לדרישות הקונגרס. לפי פרשנות זו, הסמכות לקבוע חוקים אחידים לקבלת אזרחות היא הכוח היחיד שניתן לקונגרס בחלק השמיני של הפרק הראשון לחוקה, אשר אינו מוגבל על ידי סעיפים אחרים בחוקה. עד המאה העשרים עשה הממשל שימוש רב בסמכות נרחבת זו, והקריטריונים לקבלת אזרחות היו פעמים רבות גזעניים ומפלים. גם כאשר הגביל בית המשפט את הסמכות הזו, הוא עשה זאת לעיתים באופן שאוכף הבחנה גזעית. כך, בפסק דין דרד סקוט קבע בית המשפט שכוחו של הקונגרס תחת סעיף זה תקף רק לגבי בני אדם שנולדו במדינה זרה תחת ממשלה זרה, כך שנאסר על הקונגרס לאזרח עבדים שחורים שנולדו בארצות הברית.[149]
סמכות הממשל הפדרלי לאזרח נתינים זרים פורשה ככוללת גם את הסמכות לשלול אזרחות ולגרש נתינים זרים. הממשל עשה שימוש בסמכות הגירוש במסגרת חוקי הזרים וההסתה של 1798, אשר עוררו מחלוקת פוליטית. חוקים של הקונגרס הגדירו פעולות מסוימות שבשלן עשוי אזרח ארצות הברית לאבד את אזרחותו, כגון קבלת אזרחות של מדינה אחרת או הצבעה בבחירות במדינה אחרת. בחצי השני של המאה העשרים, החל בית המשפט במגמה של צמצום הסמכות של הממשל לשלול אזרחות, לאור הקביעה בתיקון ה-14 לחוקה ש"כל אדם שנולד או התאזרח בארצות הברית... הוא אזרח ארצות הברית". בשנות החמישים נפסלו הוראות חוק שהסמיכו את הממשל לשלול אזרחות במקרים של עריקה מהצבא. ב-1967 דן בית המשפט במקרה של בייס אפרוים, אזרח אמריקאי-ישראלי שהצביע בבחירות לכנסת בישראל בשנת 1951, ובשל כך סירב הממשל לחדש את דרכונו. בית המשפט קבע בהחלטתו שאפרוים הוא אזרח ארצות הברית, וש"יש לקרוא את התיקון [ה-14] כמגדיר אזרחות שהאזרח שומר, אלא אם הוא מוותר עליה באופן וולונטרי".[150][147][151]
- פשיטות רגל
כמו בנושא ההתאזרחות, גם חוקים לגבי פשיטת רגל ודיני חדלות פרעון היו בסמכות המדינות השונות תחת תקנון הפדרציה, מה שיצר מקרים רבים של חוסר בהירות. מנסחי החוקה ראו זאת כמכשול לשגשוג כלכלי, ובחרו לתת לקונגרס את הסמכות לקבוע כללים אחידים. עם זאת, בניגוד לדיני התאזרחות והגירה, סמכות הממשל בנושא זה אינה בלעדית; למדינות יש סמכות לחוקק בנושא דיני חיובים והיחסים בין נושים לחייבים.[152][153]
החוק הפדרלי הראשון בנושא פשיטות רגל עבר בשנת 1800, אך הוא החזיק מעמד פחות משלוש שנים עד שבוטל. חוקים אחרים עברו לאחר מכן ובוטלו גם כן, עד שבשנת 1898 עבר חוק יציב בנושא. חוק זה היה תקף עד שנת 1978 (אם כי הקונגרס אישר מספר תיקונים), השנה בה עבר החוק שתקף בבסיסו גם היום.[152]
סעיפים 5–6: כסף ומידות
סעיף 5 נותן לקונגרס את הסמכות להטביע מטבעות כסף, להסדיר את ערכם ואת ערך החליפין שלהם ולקבוע תקנים למידות ומשקלות. סעיף 6 נותן לקונגרס את הסמכות לקבוע עונשים לעבירות של זיוף כסף וביטחונות.
תחת תקנון הקונפדרציה הסמכות להטביע כסף הייתה משותפת לממשל הפדרלי ולמדינות. סעיף זה, יחד עם סעיף 1 בחלק העשירי של הפרק הראשון, אשר אוסר על מדינות האיחוד להטביע מטבעות, מעניק לממשל הפדרלי סמכות בלעדית בתחום. הבט זה של החוקה עורר מחלוקת ונתפס כוויתור משמעותי מצד המדינות, שכן הסמכות ליצור מטבעות ולהסדיר את השימוש בכסף נחשבת לסממן משמעותי של ריבונות. החוקה נותנת לממשל הפדרלי גם את הסמכות להסדיר את ערך המטבע המקומי מול מטבעות זרים, סמכות שהייתה קודם לכן בידי המדינות.[154] בהתאם לסמכות זו חוקק הקונגרס את חוק ההטבעה של 1792, שיצר את המטבעה של ארצות הברית בפילדלפיה. המטבעה הייתה לסוכנות עצמאית של הממשל בשנת 1799, וכיום המטה המרכזי שלה נמצא בוושינגטון הבירה.
הבלעדיות של הסמכות הפדרלית להסדיר את המטבע המקומי פורשה כסמכות להסדיר את כל ההבטים של המדיניות המוניטרית באיחוד.[155] עם זאת, עד מלחמת האזרחים השליטה של הממשל במטבעות שנמצאים בשוק הייתה מעטה. בנוסף, לא ברור האם התכוונו מנסחי החוקה לתת לממשל את הסמכות להנפיק כסף פיאט, בפרט שטרות כסף מנייר. החוקה אוסרת על המדינות להנפיק "שטרות אשראי" - המונח בו השתמשו האבות המייסדים כדי לתאר שטרות נייר - ולא מציינת במפורש שלממשל הפדרלי יש סמכות להנפיק שטרות כאלה. רבים ממנסחי החוקה, ביניהם מדיסון, ראו בשטרות פרצה לשחיתות ואי-סדר. עם זאת, החוקה גם לא אוסרת במפורש על הנפקה של שטרות פדרליים. כיום, יש חוקרים שטוענים שמנסחי החוקה התכוונו לאסור לחלוטין על שימוש בכסף פיאט;[156] חוקרים אחרים סבורים שמנסחי החוקה התכוונו לאסור רק הנפקת כסף פיאט על ידי המדינות.[157] עד מלחמת האזרחים נמנע הממשל מיצירת שטרות נייר. על מנת לממן את הוצאות מלחמת האזרחים, העביר הקונגרס את "חוק ההילך החוקי" של 1862, שיצר לראשונה שטרות כסף - הגרינבק (אנ') - המשמשים כהילך חוקי לכל מטרה ואינם מגובים בזהב או כסף. בשנת 1870 קבע בית המשפט שהחוק אינו חוקתי ושלממשל אין סמכות להדפיס שטרות כסף. שנה לאחר מכן פסק דין נוקס נגד לי הפך את ההחלטה וקבע שהנפקת שטרות נייר אינה אסורה על פי החוקה.[158] פסק דין ג'יליארד נגד גרינמן בשנת 1884 אישר סופית שהסמכות להנפיק שטרות כסף נתונה לקונגרס על פי סעיפים 2 ו-5 בחלק השמיני של הפרק הראשון.[159][154]
- מידות ומשקלות
הקונגרס של ארצות הברית עשה שימוש מתון בסמכותו לקבוע מידות ומשקלות. עד שנות ה-30 של המאה ה-19 איפשר הקונגרס למידות שהתקבלו באופן לא רשמי, אך יחסית אחיד, להתקבע באופן ספונטני ברחבי האיחוד. הקונגרס מעולם לא אימץ שיטות מידה מחייבות. עם זאת, ב-1830 אימץ הסנאט החלטה שמורה למזכיר האוצר ליצור תקנים שיאפשרו השוואה מדויקת בין מידות. בעקבות זאת, בשנת 1832, פרסמה מחלקת האוצר קווים מנחים רשמיים שהסדירו את מערכת המידות המקובלת בארצות הברית.[160]
הקונגרס מעולם לא אימץ את השיטה המטרית כשיטה מחייבת, ובהתאם שיטה זו אינה נפוצה בחיי היום-יום של אזרחים אמריקאים. בשנת 1866 אישר הקונגרס להשתמש בשיטה המטרית (מבלי לחייבה), ובשנת 1975 אימץ הקונגרס את השיטה המטרית כ"שיטה מועדפת" למטרות מסחר.[161][162]
סעיף 7: דואר
סעיף 7 נותן לקונגרס את הסמכות "להקים משרדי דואר וכבישי דואר". סמכות זו הייתה נתונה לממשל הפדרלי גם תחת תקנון הקונפדרציה, והעברתה לממשל הפדרלי של ארצות הברית לא עוררה מחלוקת בוועידת החוקה.[163] כבר בספטמבר 1789 הקים הקונגרס, בהתאם לסמכות זו, משרד דואר זמני ואת משרת המנהל הכללי של דואר ארצות הברית, שעמד בראש מחלקת הדואר של ארצות הברית. חוק שירות הדואר משנת 1792 הפך את המשרד הפדרלי לקבוע. מנהל הדואר היה חלק מהקבינט של ארצות הברית, עד ש"חוק ארגון הדואר מחדש" משנת 1970 הקים את שירות הדואר של ארצות הברית כסוכנות פדרלית עצמאית.
למרות הקונצנזוס בוועידת החוקה, מחלוקות התעוררו במאה ה-19 באשר לשאלה האם הסמכות "להקים" (to establish) סניפי דואר וכבישי דואר כוללת את הסמכות לבנות סניפים ולסלול דרכים, או רק את הסמכות לייעד דרכים ומבנים קיימים. בית המשפט העליון אימץ עמדות שונות בנושא, עד שבשנת 1876 הוכרע סופית לטובת הסמכות הפדרלית הרחבה יותר, כולל הסמכות לנכס קרקע פרטית לטובת בנייה של משרדי דואר וכבישים.[164]
סמכות הקונגרס בעניין הדואר פורשה כסמכות רחבה, לא רק לנהל את פעולת הדואר בארצות הברית, אלא גם להגן על הדואר ולמנוע שימוש לרעה בשירות. בסוף המאה ה-19 ותחילת המאה ה-20 פורש הסעיף ככולל את הסמכות למנוע הפצה של חומרים שנתפסו כבלתי-מוסריים, מזיקים או מסיתים לאי-סדר. הקונגרס החל להעביר חוקים למטרה זו ב-1872, ובית המשפט העליון קבע שהם חוקתיים.[164] כך למשל, בשנת 1904 פסק בית המשפט העליון ש"הסמכות הנתונה לקונגרס להקים משרדי דואר וכבישי דואר כוללת את הסמכות לאסדרה של כלל מערכת הדואר במדינה; הקונגרס רשאי להחליט מה מותר לשלוח בדואר ומה אסור; וההחרגה של פרטים, אשר אסורים [למשלוח] באופן שווה לכולם, אינה שוללת מבעליהם אף זכות המוענקת להם מתוקף החוקה".[165]
בהמשך המאה ה-20 חזר בו בית המשפט מהפרשנות הרחבה של הסעיף. כך, בתקופת הניו דיל העביר הקונגרס את חוק וילר-רייברן (אנ'), שנתן לוועדה לניירות ערך ולבורסות סמכויות רגלוטריות רחבות ואיפשר לממשל למנוע שימוש בדואר מחברות שלא יצייתו. בית המשפט אישר אמנם את החוק, אך קבע שאסור לממשל להשתמש בשליטתו בדואר כדי לאכוף מדיניות שאינה בעצמה בסמכות הקונגרס.[164] בשנת 1962 העביר הקונגרס חוק שדרש משירות הדואר לעצור משלוח דברי דואר שמכילים "פרופגנדה פוליטית קומוניסטית" ולהמשיך במשלוח רק אם הנמען יבקש זאת בכתב. בית המשפט העליון קבע שהחוק אינו חוקתי, מפני שהוא פוגע בחופש הביטוי שמובטח על ידי התיקון הראשון לחוקה.[166] בכך אישר בית המשפט שהפרשנות הקובעת לסעיף זה אינה כוללת רגולציה של תכנים הנשלחים בדואר, ושסמכות הקונגרס תחת סעיף זה מוגבלת על ידי סעיפים אחרים בחוקה.
סעיף 8: קניין רוחני
סעיף זה נותן לקונגרס את הסמכות ”לעודד את הקדמה המדעית ואת האומנויות השימושיות על ידי הבטחת הזכות הבלעדית של מחברים וממציאים על חיבוריהם ותגליותיהם לזמן מוגבל”. הסעיף מכונה "סעיף הפטנטים וזכויות היוצרים" ומהווה את הבסיס החוקתי לחקיקה של הקונגרס בכל תחומי הקניין הרוחני.
נושא הקניין הרוחני היה מוכר למנסחי החוקה מהחוק האנגלי. מטרת החוקים באנגליה הייתה למנוע מהמונרך להעניק מונופולים מוגזמים על מוצרים וכתבים לאנשים שבית המלוכה חפץ ביקרם. במקרים מסוימים ניתן המונופול למקורבים, על אף שהם לא היו היוצרים המקוריים של היצירות המוגנות ושהיצירות היו כבר בשימוש ציבורי נרחב. ניתן לקרוא את הסעיף כמשרת את אותן המטרות: הוא מבהיר שהחוקה מכירה בצורך להגן על קניין רוחני, אך קובע שזכויות בלעדיות יינתנו לזמן מוגבל, ושהמטרה היחידה שלשמה יינתנו זכויות אלה היא קידום המדע והאומנויות.[167] עם זאת, קיים מידע מועט על הכוונה המקורית של מנסחי החוקה.[168]
בית המשפט העליון פירש את הסעיף כמעניק לקונגרס סמכות רחבה וטווח נרחב של שיקול דעת, במיוחד לגבי תועלת חוקי הקניין הרוחני ביחס למטרת הסעיף המוצהרת. שתי פסיקות מראשית המאה ה-21 הבהירו שפרשנות זו עומדת בעינה (את דעת הרוב בשתיהן כתבה רות ביידר גינסבורג). פסק דין "אלדרד נגד אשקרופט" משנת 2003 עסק בהחלטת הקונגרס משנת 1998 להאריך את זכויות היוצרים ב-20 שנה, כך שמחברים ישמרו על זכויותיהם 70 שנה לאחר מותם. העותרים טענו שהקונגרס חרג מסמכותו תחת סעיף זה, משום שהביטוי "לזמן מוגבל" בחוקה לא מאפשר לקונגרס להאריך טווח זמן שכבר נקבע. בית המשפט לא קיבל את עמדתם. פסק הדין קבע שהתחום כולו נתון לשיקול הדעת של הקונגרס ולא של בית המשפט.[169] פסק דין "גולן נגד הולדר" משנת 2012 אישר שבסמכות הקונגרס להעניק זכויות יוצרים גם ליצירות שכבר היו ברשות הציבור ומעולם לא זכו קודם לכן להגנה בארצות הברית, כפי שבחר הקונגרס לעשות בהתאם להסכם TRIPS.[170] השופט סטיבן ברייר התנגד בדעת מיעוט לשתי ההחלטות. הוא כתב שסעיף הפטנטים וזכויות היוצרים מגביל את סמכות הקונגרס ומאפשר הגנה על קניין רוחני רק במקרים שבהם הגנה זו מקדמת למידה וידע, בעוד שהרחבת זכויות היוצרים במקרה זה "לא מעודדת אף אחד ליצור ולו עבודה חדשה אחת".[171]
סעיף 9: ערכאות משפטיות
סעיף זה מסמיך את הקונגרס לכונן בתי משפט הכפופים לבית המשפט העליון. יחד עם סעיפים אחרים בפרק השלישי לחוקה (שעוסק ברשות השופטת), סעיף זה מבטא פשרה בין עמדות שונות של נציגים בוועידת החוקה לגבי מבנה מערכת המשפט הפדרלית. הצירים בוועידה הסכימו שיש צורך במערכת משפט לאומית עם בית משפט עליון, אך חלק מהם לא חשבו שיש צורך בערכאות נוספות תחתיו; הם חשבו שבתי המשפט של המדינות יהיו מסוגלים להתמודד בהצלחה עם העתירות שיגיעו לבתי המשפט באופן שוטף, ושבית המשפט העליון ישמש רק כדי לאכוף את האינטרס הלאומי ואחידות בנושאים מסוימים. מנגד, ג'יימס וילסון (שבהמשך מונה על ידי וושינגטון לבית המשפט העליון) ומדיסון חשבו שמערכת כזו לא תהיה יעילה. הם העדיפו מערכת שבה ערכאות נמוכות יהיו פזורות ברחבי ארצות הברית ותינתן להן הסמכות להכריע סופית בנושאים מסוימים. הפשרה, לבסוף, לא מפרטת מה יהיה מבנה מערכת המשפט הפדרלית, אך מסמיכה את הקונגרס להקים ערכאות נמוכות על פי הצורך.[172]
סעיף 10: פיראטיות, פשעים בלב ים ופשעים נגד החוק הבינלאומי
סעיף זה נותן לקונגרס את הסמכות להגדיר ולהעניש עבירות של פיראטיות, עבירות שנעשו בלב ים, ופשעים המנוגדים ל"חוק העמים", כלומר החוק הבינלאומי. סמכויות אלה קשורות זו בזו, שכן בסוף המאה ה-18 פיראטיות הייתה הפשע היחיד שנחשב באופן אוניברסלי לעבירה על חוק העמים.[173]
בוועידת החוקה חשבו חלק מהנציגים שחוק העמים הוא מעורפל ולא ברור, ולכן הוחלט לתת לקונגרס את הסמכות לא רק להעניש על פי חוק העמים, אלא גם להגדיר עבירות נגדו. עם זאת, במקרים מסוימים בחר הקונגרס לא להגדיר, אלא להתייחס לחוק הבינלאומי כאילו היה ברור. כך למשל, בחוק נגד פיראטיות שעבר בקונגרס ב-1819, ההתייחסות היא ל"כל אדם שביצע פשע של פיראטיות בלב ים על פי הגדרתו בחוק העמים". פסק דין שנכתב על ידי ג'וזף סטורי בשנת 1820 קבע שניסוח זה של החוק מבטא פרשנות ראויה של החוקה.[174][175] פסק דין "אקס פרטה קירין" - שעסק בחוקיות של משפט צבאי ללוחמים בלתי חוקיים שנשלחו על ידי גרמניה הנאצית לארצות הברית - אישר בשנת 1942 את הפרשנות הזו לסעיף.[176] פסק דין "חמדן נגד רמספלד",[177] שעסק בחוקיות המשפט הצבאי של עציר בגואנטנמו, הצר מעט את הפרשנות הזו לסעיף. העציר, שהיה נהג של אוסאמה בן לאדן, הואשם ב"קונספירציה לפשעים הניתנים לשיפוט על ידי ועדה צבאית". הקונגרס לא הגדיר קונספירציה כפשע מלחמה, ובית המשפט הגיע למסקנה שגם דיני המלחמה המקובלים לא כוללים עבירת קונספירציה. היות שכך, על פי דעת הרוב, שנכתבה עלי ידי ג'ון פול סטיבנס, ועדה צבאית לא יכולה לשפוט את העציר בגין עבירה זו. המשמעות של פסק הדין היא שניתן לשפוט ולהעניש אדם על פי "חוק העמים", רק אם ניתן להראות שהעבירה המיוחסת לו מקובלת בחוק הבינלאומי.[173]
סעיפים 11–16: מלחמה וכוחות ביטחון
סעיף 11 מקנה לקונגרס את הכוח להכריז מלחמה, לתת כתבי הרשאה לפריבטירים (letters of marque) ולקבוע כללים לגבי לקיחת שלל בים וביבשה (לפי חלק מהפרשנויות, גם כללים לגבי שבויי מלחמה). סעיף 12 נותן לקונגרס את הסמכות להקים צבאות ולממנם לתקופה של עד שנתיים, וסעיף 13 מעניק לקונגרס את הכוח להקים ולממן את הצי הלאומי. סעיף 14 נותן לקונגרס את הסמכות לקבוע כללים להסדרת קרקעות וכוחות הצי. סעיף 15 מסמיך את הקונגרס לזמן את המיליציה של ארצות הברית (אנ') כדי להוציא לפועל את חוקי האיחוד, לדכא מרידות ולהדוף פלישה. סעיף 16 מסמיך את הקונגרס להקצות משאבים ולקבוע כללים לארגון, חימוש, ואימון המיליציה, ולמשול באותם החלקים של המיליציה שניתן להפנותם לשירות ארצות הברית. סעיף 16 קובע גם שהמדינות יהיו אחראיות על מינוי קצינים למיליציה ועל אימון כוחותיה לפי הכללים שיקבע הקונגרס.
הפרק השני לחוקה מגדיר את נשיא ארצות הברית כראש הרשות המבצעת וכמפקד העליון של הצבא והצי של ארצות הברית. הגדרות אלה מראות שמנסחי החוקה חשבו שיש לרכז את ניהול פעילות הביטחון אצל הנשיא, כך שהצבא והצי לא יצטרכו לחכות למיצוי הדיון בקונגרס בכל פעם שנדרשת הכרעה קונקרטית לגבי פעילותם. לצד זאת, הפרק הראשון מקנה לקונגרס את הסמכות להכריז מלחמה ואת הסמכות להקצות תקציבים לצבא ולצי, להקימם לממנם ולקבל החלטות לגבי ארגונם והסדרתם. יחד, שני הפרקים מראים שכוונת מנסחי החוקה הייתה ליצור מערכת של איזונים ובלמים, כך שהכוח של הנשיא בענייני צבא, ביטחון ומלחמה יהיה מאוזן על ידי סמכויות הקונגרס. ג'יימס מדיסון הסביר זאת ב-1798, כאשר הוא כתב לתומאס ג'פרסון ש"החוקה מניחה, מה שמוכח על ידי ההיסטוריה של כל הממשלות, שהרשות המבצעת היא זרוע הממשל המעוניינת ביותר למלחמה ונוטה לה. לפיכך, בתשומת לב זהירה, מעניקה החוקה לרשות המחוקקת את הסמכות בשאלת המלחמה".[178] אלכסנדר המילטון הביע עמדה דומה במסמכי הפדרליסט מספר 69, על דרך ההשוואה למשטר הבריטי: "הנשיא הוא המפקד העליון של ארצות הברית. במובן זה הסמכות שלו זהה להלכה לזו של מלך בריטניה, אך באופן מהותי סמכותו פחותה בהרבה. היא מסתכמת בלא יותר מהפיקוד העליון על כוחות הצבא והצי והכוונתם כגנרל והאדמירל הראשון של הפדרציה; בעוד שזו של המלך הבריטי כוללת הכרזת מלחמה והקמה וההסדרה של הציים והצבאות, סמכויות שעל פי החוקה המוצעת ישוייכו כולן לרשות המחוקקת".[179]
- הכרזת מלחמה
משמעות הסמכות של הקונגרס להכריז מלחמה היא נושא מעורר מחלוקת בקרב משפטנים ופוליטיקאים, שכן הוא מעלה שאלות לגבי מידת חופש הפעולה של הנשיא בהחלטה על פעולות מלחמתיות.[181] לפי רוב הדעות, הכרזת מלחמה רשמית אינה תנאי הכרחי לפעולה צבאית, ולמעשה ארצות הברית הכריזה מלחמה באופן רשמי רק בחמישה מקרים מאז הקמתה (מלחמת 1812, מלחמת ארצות הברית–מקסיקו, מלחמת ארצות הברית–ספרד, מלחמת העולם הראשונה ומלחמת העולם השנייה, כאשר בארבעת המקרים האחרונים הכרזת המלחמה נעשתה לאחר שפעולות צבאיות כבר החלו). בנוסף, לפי רוב הדעות הנשיא לא צריך לקבל אישור כדי להגיב לפעולות עוינות מצד גורם אחר. בוועידת החוקה הוצע בתחילה שסמכות הקונגרס תהיה "לעשות מלחמה" (make war); מדיסון וגרי הציעו לשנות את הנוסח ל"להכריז מלחמה" (declare war) כדי להבהיר שלרשות המבצעת יש סמכות "להדוף מתקפות פתאומיות" בלי לחכות להכרזת מלחמה רשמית, והצעה זו התקבלה.[182]
אולם, לפי הגישה המצדדת בסמכות רחבה של הקונגרס, חייב הנשיא לקבל אישור של הקונגרס, בהכרזת מלחמה או בהחלטת קונגרס אחרת, על מנת להפעיל את כוחות הצבא או הצי של ארצות הברית לצורך פעולה התקפית.[183] לפני המלחמה הברברית הראשונה, עמד הנשיא ג'פרסון על כך שאין לו סמכות לפתוח במלחמה ללא אישור הקונגרס; הקונגרס בחר לא להכריז מלחמה באופן רשמי, אלא לקבל החלטה להסמיך את כוחות ארצות הברית לפעול.[184] מנגד, לפי הגישה המצדדת בסמכות רחבה יותר של הנשיא, לא נזקק הנשיא לאישור של הקונגרס כדי להפעיל את הצבא או הצי בפעולות התקפיות. לפי גישה זו, הכרזת מלחמה אינה אישור לפעולה, אלא אקט רשמי שלו משמעות דיפלומטית - היא משנה את היחסים בין הצדדים הלוחמים, כך שלשניהם יש זכויות, חובות והגנות מסוימות על פי דיני המלחמה בחוק הבינלאומי המקובל. לפיכך, לפי גישה זו, סמכות הקונגרס להכריז מלחמה אינה פוגעת בסמכות הנשיא ליזום פעולות מלחמה, אלא מתייחסת לדיני המלחמה בלבד.[180]
אחרי מלחמת העולם השנייה, פעלו כוחות הצבא והצי של ארצות הברית במספר מלחמות, כולל מלחמת קוריאה ומלחמת וייטנאם ללא אישור מפורש של הקונגרס, מה שהביא לביקורת מצד חברי הקונגרס. בשנת 1973 העביר הקונגרס את חוק סמכויות המלחמה (אנ') תוך עקיפת הווטו של הנשיא ריצ'רד ניקסון. החוק מחייב את הנשיא לבקש את אישור הקונגרס לכל פעולה מלחמתית שנמשכת יותר מ-60 יום ומחייב התייעצות עם הקונגרס בכל מקרה של פריסת כוחות צבאיים.[185] עם זאת, עד כה אף נשיא לא הצהיר שבכוונתו לכבד את החוק כלשונו, ובתי המשפט הפדרליים בארצות הברית מעולם לא קבעו האם על פי החוקה הנשיא מחויב להישמע לקונגרס בעניין זה.[180] בשנת 1999 פנו 31 חברי קונגרס לבית המשפט בטענה שהנשיא ביל קלינטון פעל בניגוד לחוק סמכויות המלחמה ובניגוד לחוקה, כאשר הוא הפעיל את כוחות ארצות הברית למשך 79 ימים במסגרת מבצע כוח מאוחד, שהביא את מלחמת קוסובו לסיומה. בית המשפט הפדרלי לערעורים במחוז קולומביה קבע שלחברי הקונגרס אין זכות עמידה,[186] ובית המשפט העליון סרב לעיין מחדש בהחלטה.[187]
- תקציבים וצבאות
מנסחי החוקה קיוו שלכוח של הקונגרס להחליט בנושא הקצאת תקציבים תהיה השפעה ממשית על היכולת של הנשיא לנהל מלחמה שבה הקונגרס לא מעוניין. הקונגרס שולט "בכוח של הארנק" (power of the purse), וכך הוא מצמצם את חופש הפעולה של הנשיא, שמחזיק "בכוח החרב" (power of the sword). כדי להבטיח שהשליטה על התקציבים תישאר בידי הקונגרס, נקבע בחוקה שלא ניתן להקצות תקציבים לתקופה ארוכה משנתיים. החלטה זו מהווה גם פשרה בנוגע לנחיצות של צבא קבע. רבים מהנציגים בוועידת החוקה ראו בצבא קבע רעה חולה ואיום על חירות האזרחים. מאידך, רבים מהם חשבו שמניעת ההקמה של צבא קבע אינה מעשית ותסכן את ביטחון האיחוד ואזרחיו. הפשרה המגולמת בסעיף 12 היא שתהיה לקונגרס סמכות להקצות משאבים לצבא קבע, אך תישלל האפשרות להקצות תקציבים לתקופה ארוכה משנתיים, פעולה שהייתה שוללת מהמחוקקים את כוחם אל מול הנשיא.[188][189]
מנסחי החוקה הניחו שצבא הקבע של ארצות הברית יהיה מצומצם בימי שלום ויורחב בעת צורך. במצב כזה, לשליטה של הקונגרס בתקציבים יש השלכות ממשיות על היכולת של הנשיא ליזום פעולות צבאיות ללא ברכת הקונגרס, שכן ללא אישור המחוקקים לא ניתן לגייס תקציב להרחבה משמעותית של הכוח הצבאי. כוח זה של הקונגרס היה אפקטיבי בהיסטוריה המוקדמת של ארצות הברית; יציאה למלחמה או פעולה משמעותית דרשה תקציבים מיוחדים, ונשיאים, החל מוושינגטון, ביקשו מהקונגרס לאשרם. במצבי חירום, יכול היה הנשיא לפעול, אך לאחר מכן הוא נדרש לבקש מהקונגרס תקציב לכיסוי ההוצאות.[190] בהדרגה, ובאופן ברור מאז תום מלחמת העולם השנייה, מצב זה השתנה. הצבא, הצי ומערך הביטחון של ארצות הברית הפכו לגופים עצומים גם בימי שלום, כך שנשיאים יכולים בהווה ליזום פעולות גם ללא צורך בבקשת תקציב מיוחד מהקונגרס. בנוסף, גם האופן בו מקצה הקונגרס תקציבים השתנה: עד המאה ה-20 היה הקונגרס מקצה תקציבים מפורטים, שבהם סעיפים ספציפיים יועדו למטרות צרות; כיום, הקונגרס מקצה בדרך כלל סכומים גדולים לקטגוריות רחבות של פעילות ביטחונית, וכן תקציבים לשעת חירום ולמקרים בלתי צפויים. שינויים אלה החלישו את "כוח הארנק" ביחס לכוונת מנסחי החוקה.[191] עם זאת, במספר מקרים בחצי השני של המאה ה-20 ניסו חברי הקונגרס להגביל את חופש הפעולה של הנשיא באמצעות סעיפים לחוק שאוסרים שימושים מסוימים בתקציב, כגון איסור על מימון פעולות באנגולה בשנות ה-70, איסור על מימון פעולות בניקרגואה בשנות ה-80 ואיסור על שימוש בתקציב לצורך שמירה על נוכחות צבאית בסומליה בשנות ה-90.[192]
הסמכות של הקונגרס "להקים ולקיים כוחות צבאיים" פורשה באופן רחב ככוללת גם סמכות לחוקק חוקים לגבי גיוס חובה. בזמן מלחמת 1812 ניסה ג'יימס מדיסון, יחד עם שר ההגנה ג'יימס מונרו, להעביר חוק גיוס חובה, אך ההצעה ספגה ביקורת בקונגרס ונזנחה. אברהם לינקולן חתם על חוק גיוס חובה, בפעם הראשונה בהיסטוריה של ארצות הברית, ב-3 במרץ 1863. החוק קבע מכסת גיוס לכל מדינה, ובמקרים בהם לא עמדה מדינה במכסה נשלחו צווי גיוס חובה. עם זאת, רק אחוזים בודדים מחיילי צבא האיחוד גויסו בדרך זו. בשנת 1917, לפני כניסת ארצות הברית למלחמת העולם הראשונה, עבר חוק גיוס חובה נוסף. בית המשפט העליון דן בעתירה נגד החוק וקבע שסעיף זה בחוקה מסמיך את הקונגרס לקיים צבא ולכן גם לגייס חיילים שישרתו בו. חוקי גיוס נוספים עברו לפני מלחמת העולם השנייה ובזמן מלחמת קוריאה ומלחמת וייטנאם.[193]
- מיליציות
סעיפים 15 ו-16 נוגעים למיליציה של ארצות הברית, תוך השארת הסמכות למנות קצינים למיליציה ולאמן אותה בידי המדינות. לקונגרס יש את הכוח לזמן את המיליציה ולקרוא לה למטרות מסוימות בלבד: להוציא לפועל את החוקים של ארצות הברית, לדכא מרידות ולהדוף פלישות.
המונח "מיליציה" לא מוגדר באופן ברור בחוקה. מנסחי החוקה הכירו את המושג מההיסטוריה הבריטית, מתקופת שלוש-עשרה המושבות ומתקופת המהפכה האמריקאית ומלחמת העצמאות. בתקופות אלה המיליציות, בניגוד לצבא הקבע, היו כוחות אזרחיים חמושים שהורכבו מאזרחים מקומיים ונקראו לסייע בשעת הצורך. עבור רבים מהמתיישבים האמריקאים לפני המהפכה, המיליציות העממיות נתפסו כביטחון נגד שימוש מוגזם של הממשלה בכוחה. כיוון שהמיליציות נסמכו על העם, הן נתפסו לעיתים ככלי להגנה על החירות, בניגוד לצבא קבע שנתפס כאיום על החירות; ובחלק מהמושבות, החימוש וההקמה של מיליציה עממית נתפסו כזכויות מוגנות. אולם, בזמן המהפכה, המיליציות המקומיות לא היו כוח משמעותי מספיק והן ספגו ביקורת רבה על תפקודן. וושינגטון כתב שהמיליציות הן "משענת קנה רצוץ", והמילטון חשב שאילו היו המתיישבים נסמכים באופן בלעדי על המיליציות הם לא היו משיגים עצמאות. עבור תומכי הפדרליזם, צבא קבע, גם אם מוגבל, נתפס עתה כהכרח.[194] העובדה שהחוקה העבירה, בסופו של דבר, את מרבית השליטה במיליציות מהמדינות לקונגרס משקפת את כוחם של הפדרליסטים בוועידת החוקה. האנטי-פדרליסטים ראו עובדה זו כאחד הכשלים המרכזיים של החוקה.[195] התיקון השני לחוקה - שמגדיר את הזכות לשאת נשק ומתייחס למיליציות כהכרחיות לביטחון של מדינות חופשיות - היווה פשרה וניסיון לפתור את הקונפליקט בין פדרליסטים ואנטי-פדרליסטים בנושא זה.[196]
בהתאם לסעיפים 15 ו-16, העביר הקונגרס בשנת 1792 חוק שהסמיך את נשיא ארצות הברית לזמן את המיליציה, תחת מגבלות מסוימות. הפעם הראשונה בה נעשה שימוש בסמכות זו הייתה בזמן כהונתו של וושינגטון, במהלך מרד הוויסקי של שנת 1794. במלחמת 1812 זימן הנשיא מדיסון את המיליציות של קונטיקט ומסצ'וסטס, אך מושלי מדינות אלה סירבו בטענה שההחלטה להפעיל את המיליציה נמצאת בסמכות של מושלי המדינות ולא בסמכות הנשיא. בית המשפט העליון הבהיר בשנת 1827 שלנשיא יש סמכות לזמן את המיליציות, בעוד שלמושלים יש סמכות להפעיל את המיליציה בתחומי מדינותיהם.[195]
חוק המיליציה של 1903 יצר את המשמר הלאומי של ארצות הברית. החוק חילק את המיליציה של ארצות הברית למיליציה בלתי-מאורגנת, כוח מילואים שכולל את כל הגברים הבריאים בגילים 17–45; ומיליציה מאורגנת, שכוללת את יחידות המשמר הלאומי של כל מדינה ומדינה הנתמכות על ידי הממשל הפדרלי. חוק ההגנה הלאומית של 1916 עדכן את החוק הקיים ואיפשר לנשיא לגייס את המשמר הלאומי בזמן מלחמה, עד תומה. תיקון לחוק בשנת 1933 הפך את המשמר הלאומי לחלק קבוע מצבא ארצות הברית, מה שמאפשר לנשיא להשתמש בכוחות המשמר הלאומי מחוץ לגבולות ארצות הברית.[197]
סעיף 17: מושב הממשלה - מחוז בשליטה פדרלית
סעיף זה קובע שלקונגרס תהיה סמכות חקיקה בלעדית בשטחי המחוז שייועד להיות מושב הממשל הפדרלי. הסעיף קובע ששטח המחוז יאושר על ידי הקונגרס באזור שיופרש על ידי מדינות שיסכימו לכך, ושהשטח לא יעלה על 10 מיל בריבוע (100 מיל רבוע, או כ-259 קמ"ר). בנוסף, לקונגרס תהיה סמכות כזו בכל מקום שיירכש, בהסכמת בית המחוקקים של המדינה הרלוונטית, לצורך מבנים ומאגרי נשק הנחוצים לממשלה.
הרעיון לפיו עיר הבירה של ארצות הברית צריכה להיות בשליטה ישירה של הקונגרס עלה מתוך הניסיון של מרד פנסילבניה (אנ') ביוני 1783, שבמהלכו עלו מאות חיילים מהצבא הקונטיננטלי לפילדלפיה ואיימו על קונגרס הקונפדרציה. הרשות המבצעת של פנסליבניה סירבה לתמוך בקונגרס, שננעל וחבריו ברחו לניו ג'רזי. אירוע זה שכנע את מנסחי החוקה בצורך בטריטוריה בשלטון פדרלי עצמאי מהמדינות.
החוקה לא מציינת מהו המקום הספציפי שיוגדר כמחוז הבירה, ומשאירה החלטה זו לקונגרס. אחרי אשרור החוקה עלו מספר הצעות, ביניהן ניו יורק ופילדלפיה. נציגי מדינות הצפון ונציגי מדינות הדרום נאבקו אלה עם אלה על המקום שייועד לממשלה הפדרלית. לבסוף, הפשרה של 1790 (אנ') בין אלכסנדר המילטון לבין תומאס ג'פרסון וג'יימס מדיסון הביאה להכרעה, לפיה מושב הממשלה יהיה בדרום, בשטחים שיפרישו מרילנד ווירג'יניה. שתי המדינות קיבלו בתמורה לשטחים שהפרישו הסדרי חוב בתנאים נוחים. בתמורה לוויתור מצד ניו יורק ומדינות הצפון, קיבל המילטון, שהיה מזכיר האוצר, תמיכה בחוקים שהרחיבו את סמכות הממשל הפדרלי בענייני כספים ואשראי. המחוז שנוצר כתוצאה מההחלטה נקרא "מחוז קולומביה", ועיר הבירה ששוכנת בו היא וושינגטון. במקור היה שטח מחוז קולומביה ריבוע בגודל 100 מיל רבוע, המקסימום שמאפשרת החוקה, אך בשנת 1846 ויתר הקונגרס על השטחים שהפרישה וירג'יניה, כך שמחוז קולומביה נמצא כיום רק בשטח שהפרישה מרילנד.
כיוון שמחוז קולומביה אינו מדינה או חלק ממדינה, תושביו אינם בוחרים חברי קונגרס בעלי זכות הצבעה. לבית הנבחרים הם בוחרים נציג שיכול להצביע בוועדות ולהציע חקיקה, אך לא במליאה. עובדה זו מעוררת מחלוקת, אך בית המשפט העליון הכיר בהסדר זה כחוקתי והצעות לתיקון החוקה בנושא לא אושררו עד כה. עם זאת, התיקון ה-23 לחוקה (1961) מאפשר לתושבי המחוז לשלוח נציגים לחבר האלקטורים, כך שהם משתתפים בבחירות לנשיאות. בעבר עלו מספר הצעות חוק להפוך את מחוז קולומביה למדינה ה-51 של ארצות הברית, אך עד כה ניסיונות אלה לא צלחו.[198] ישנן דעות שונות לגבי השאלה האם לצורך הפיכת וושינגטון די. סי. למדינה נדרש תיקון לחוקה, לאור סעיף זה. מחד, החוקה קובעת במפורש שעיר הבירה תהיה במחוז שאינו שייך לאף מדינה;[199] מאידך, התומכים בסמכות הקונגרס לקבל את המחוז כמדינה טוענים שניתן לצמצם את שטח המחוז שמוגדר כמושב הממשל למספר בלוקים בעיר, ולהפוך את שאר שטח המחוז למדינה, שכן החוקה קובעת שטח מקסימלי למחוז, אבל לא שטח מינימלי.[200]
סעיף 18: חוקים נחוצים וראויים
סעיף זה מכונה "necessary and proper clause" או "הסעיף האלסטי". על פי הסעיף, לקונגרס נתונה הסמכות "לחוקק את כל החוקים שיהיו נחוצים וראויים (necessary and proper) כדי להוציא לפועל את הסמכויות הנזכרות לעיל ואת כל הסמכויות האחרות שהחוקה מעניקה לממשלת ארצות הברית או לכל מחלקה או בעל משרה שלה". הסעיף הוא המקור לכל הסמכויות המשתמעות של הקונגרס - הוא מאפשר לקונגרס לחוקק בנוגע לדברים שאינם מצוינים בחוקה במפורש, אלא משתמעים ממנה. לדוגמה, החוקה מניחה שלקונגרס תהיה הסמכות להעניש את מי שיזייף כספים או ישתתף בשוד ימי, אך לא מציינת במפורש שלקונגרס יש סמכות ליצור קוד של חוקים פליליים; הסמכות של הקונגרס ליצור קוד כזה נובעת מהצירוף של סעיף זה והסעיפים הרלוונטיים שמעניקים סמכויות במפורש. למעשה, הסמכות בנוגע לחלק נרחב מהחקיקה של הקונגרס - כולל חוקי עבודה, חוקים נגד אפליה וחוקים המגדירים את הבירוקרטיה הפדרלית - נובעת מסעיף זה. מסיבה זו, יש שמחשיבים את הסמכות הנתונה לקונגרס תחת סעיף זה לסמכות החשובה ביותר המצוינת בחלק השמיני לפרק הראשון לחוקה.[201]
בעשורים הראשונים לאחר אשרור החוקה התגלעה מחלוקת בין פרשנויות שונות של המילה "necessary" המופיעה בסעיף. במחלוקת היו מעורבים חלק ממנסחי החוקה עצמם, והיא חופפת לעמדות שונות לגבי רוחב הסמכות שבידי הממשל הפדרלי אל מול המדינות. לפי הפרשנות המחמירה והמגבילה ביותר מנקודת המבט של הממשל הפדרלי, פירוש המילה הוא "הכרחי". ג'פרסון צידד בפרשנות זו, שלפיה הסעיף מאפשר לקונגרס לחוקק אך ורק כאשר ניתן להראות שאלמלא החוק לא יכול היה הממשל להוציא לפועל את הסמכויות המוקנות לו במפורש. המילטון, שהיה מעוניין בהרחבת חופש הפעולה של הממשל הפדרלי, דגל בפרשנות מקלה, לפיה פירוש המילה הוא "נחוץ" או "מועיל". לפי פרשנות זו לקונגרס יש סמכות לחוקק בכל מקרה שבו החקיקה "עשויה להיחשב מועילה" לצורך הוצאה לפועל של סמכות הנתונה לממשל הפדרלי בחוקה.[201][202] בפסק דין מקולוץ' נגד מרילנד משנת 1819 אישר בית המשפט העליון את הפרשנות המקלה של המילטון. השופט מרשל כתב: "אנו מוצאים ש[המילה "necessary"] משמעותה, לעיתים קרובות, לא יותר משדבר מסוים הוא נוח, או שימושי, או חיוני לדבר אחר".[203]
מנסחי החוקה לא ייחסו משמעות יתרה למילה "ראוי" (proper), וחלקם חשבו שהיא מיותרת.[201] פרשנות זו החלה להשתנות בפסיקות של בית המשפט העליון בעשורים האחרונים. כך למשל, לפי דעת הרוב בעניין חוק הגנת החולה וטיפול בר השגה, אפילו אם הסעיף בחוק שחייב אזרחים לקנות ביטוח או לשלם קנס הוא נחוץ (necessary) לרפורמות האחרות בחוק, הרחבה כזו של הסמכות הפדרלית אינה אמצעי ראוי (proper) להשגת המטרות שהוקנו לממשל תחת סעיף המסחר.[204]
החלק התשיעי של הפרק הראשון מפרט מספר מגבלות על סמכות הקונגרס, זאת בניגוד לחלק הקודם שמפרט את סמכויותיו באופן חיובי.
סעיף 1: יבוא עבדים עד 1808
סעיף זה מנע מהקונגרס לאסור על הגירה ו"יבוא" של בני אדם עד שנת 1808, עשרים שנה לאחר אשרור החוקה; אך הוא מאפשר, תחת תנאים מגבילים, להטיל מס על יבוא כזה:
הגירה או יבוא של בני אדם, אשר כל אחת מהמדינות הקיימות כעת תחשיב כראויים לכניסה לתחומיה, לא תיאסר על ידי הקונגרס לפני שנת אלף שמונה מאות ושמונה, אך ניתן להטיל מס או מכס על יבוא כזה, ובלבד שלא יעלה על עשרה דולרים לנפש.
— חוקת ארצות הברית
על אף שהסעיף לא מזכיר עבדים במפורש, מטרתו הייתה לאסור הגבלה של יבוא עבדים מאפריקה למדינות הדרום. נציגי הדרום בוועידת החוקה חששו שהקונגרס יגביל יבוא עבדים כחלק מהסמכות שניתנה לו להסדיר את המסחר עם מדינות זרות. ההחלטה להכניס את הסעיף לחוקה, ולהציבו בראש הפרק התשיעי, הייתה חלק מהפשרה בין מדינות הצפון למדינות הדרום (ראו חלק שני, סעיף 3 בפרק זה).[205][206]
היות שהסעיף עצמו מגביל את תוקף האיסור לתקופה שבין אשרור החוקה לשנת 1808, חשיבותו בהווה היא היסטורית בלבד. בשנת 1807 חוקק הקונגרס חוק שאוסר על יבוא עבדים החל מהיום הראשון בו איסור שכזה יהיה חוקתי. הנשיא תומאס ג'פרסון, שבעצמו היה בעל עבדים, עודד את החקיקה. הוא חתם על החוק שנכנס לתוקף ב-1 בינואר 1808.[205]
סעיף 2: צו הביאס קורפוס
סעיף זה מכונה "סעיף ההשהיה" (suspension clause), והוא אוסר השהיה של הזכאות לצו הביאס קורפוס, מלבד במקרים חריגים של מרד או פלישה:
הזכאות לצו הביאס קורפוס לא תושהה, אלא כאשר, במקרים של מרד או פלישה, בטיחות הציבור תחייב זאת.
— חוקת ארצות הברית
במשפט המקובל צו הביאס קורפוס הוא צו המורה להביא אדם שמוחזק בניגוד לרצונו (אסיר, עציר, אדם שמאושפז בכפייה וכדומה) בפני שופט, על מנת שניתן יהיה לבדוק את חוקיות החזקתו ולשחררו אם החזקתו אינה חוקית. הצו מכונה גם "הצו הגדול" (The Great Writ) ויש לו חשיבות עצומה בפסיקה של בתי המשפט בארצות הברית בתחום המשפט הפלילי.[207] יש שרואים בהגנה נגד השהייתו את "המקור החשוב ביותר להגנה על חירות הפרט בחוקה".[208]
המקור לצו ההביאס קורפוס הוא במגנה כרטה. בשנת 1679 הפך הפרלמנט האנגלי את ההגנה שמקנה הצו לחוק. האימפריה הבריטית שללה את הזכאות להביאס קורפוס בחלק מהקולוניות, אך הזכות עמדה למתיישבים בקולוניות בצפון אמריקה. מנסחי החוקה הכירו בחשיבות הצו, שאיפשר לאזרחים בבריטניה ולמתיישבים בצפון אמריקה לערער על הפעלה שרירותית של כוחו של הכתר. עם זאת, מההיסטוריה של בריטניה הם הכירו גם את העובדה שבזמנים יוצאים מגדר הרגיל השהה הפרלמנט את הזכאות לצו. בזמן מלחמת העצמאות האמריקאית, מספר מדינות פעלו באופן דומה והשהו את הזכאות לצו. סעיף זה בחוקה משלב את ההכרה בחשיבות הרבה של הזכאות לצו עם ההכרה בצורך להשהותו במצב חירום.[209]
הסעיף לא מגדיר במפורש למי נתונה הסמכות להשהות את הצו במצב חירום. הגרסה הראשונה שנשקלה בוועידת החוקה התייחסה במפורש למחוקקים בקונגרס, אך בהמשך שונה הסעיף לגרסה עם הלשון הסבילה, שאושרה בסופו של דבר.[210] אי-בהירות זו שיחקה תפקיד משמעותי בשנת 1861, בתחילת מלחמת האזרחים, כאשר הורה הנשיא אברהם לינקולן על השהיית הזכאות להביאס קורפוס בסביבת מסילות הרכבת שחיברו את הבירה עם פילדלפיה. לינקולן חשש שמרד פוטנציאלי במרילנד יסכן את וושינגטון. באותה שנה הוציא נשיא בית המשפט העליון רוג'ר טוני צו הביאס קורפוס, שהורה להביא לפניו את ג'ון מרימן, אשר נעצר ללא צו מעצר בפורט מקהנרי. הצבא, בהוראת לינקולן, התעלם מהצו. בעקבות זאת, קבע טוני בפסק דין אקס פארטה מרימן, שהסמכות להשהות את הזכאות לצו הביאס קורפוס לא נתונה בידי הנשיא, אלא בידי הקונגרס בלבד. לינקולן בחר לא לציית לפסק הדין - מרימן לא הובא מייד בפני שופט ולינקולן המשיך להשהות את הצו במספר מקרים אחרים.[211] הוא ביקר את ההחלטה של טוני בנאום שנשא בפני הקונגרס ב-4 ביולי 1861: "כעת מתעקשים שלקונגרס, ולא לרשות המבצעת, נתון הכוח הזה [להשהות את צו ההביאס קורפוס]; אבל החוקה עצמה דוממת לגבי השאלה למה או למי נתונה הסמכות הזו; והיות שההוראה בחוקה נועדה בבירור למקרי חירום מסוכנים, בלתי אפשרי שהתכוונו מנסחיה שתיוותר הסכנה בעינה בכל מקרה עד שיתכנס הקונגרס; שהרי התכנסות הקונגרס עצמה עשויה להימנע, כפי שהתכוונו המורדים במקרה זה".[212] בשנת 1863 עברה בקונגרס חקיקה שמשהה את הצו. בפסק דין חמדי נגד רמספלד, משנת 2004 צידד אנטונין סקאליה, בדעת מיעוט, בפרשנות של טוני. הוא נימק שהבחירה של מנסחי החוקה לכלול את סעיף ההשהייה בפרק הראשון לחוקה מורה על כוונתם לתת את הסמכות הזו לקונגרס.[213]
הקונגרס ובתי המשפט שינו לאורך השנים את הכללים לגבי זכאות לצו הביאס קורפוס. בתקופת התנועה לזכויות האזרח נטה בית המשפט להרחיב את הזכאות, ומשנות ה-70 של המאה העשרים נטו בית המשפט והקונגרס לצמצמה. בעקבות הפיגוע המגדלי התאומים בשנת 1993 והפיגוע באוקלהומה סיטי בשנת 1995, העביר הקונגרס בשנת 1996 את "חוק האנטי-טרוריזם והאפקטיביות של עונש המוות", שבין השאר צמצם את הזכאות לצו הביאס קורפוס בבתי משפט פדרליים ואסר על הגשה של יותר מבקשה אחת לצו על ידי נאשם יחיד. הקונגרס ניסה גם להשהות את זכאותם של עצירים במתקן המעצר בגואנטנמו לבקש צו הביאס קורפוס, אך בשורה של החלטות בעשור הראשון של שנות ה-2000 קבע בית המשפט העליון שהחלטות הקונגרס בעניין גואנטנמו אינן חוקתיות לאור סעיף זה.[210] בהחלטה האחרונה בנושא זה כתב השופט אנתוני קנדי, "העובדה שמנסחי החוקה החשיבו את הצו לכלי חיוני להגנה על חירות הפרט ניכרת מכך שהם דאגו לציין את התנאים המוגבלים להשהייתו: הצו יכול להיות מושהה רק כאשר בטיחות הציבור דורשת זאת, בזמן מרד או פלישה".[214]
סעיף 3: איסור הרשעה בחקיקה וחקיקה למפרע
סעיף זה כולל שתי מגבלות על חקיקת הקונגרס: (1) לקונגרס אסור לחוקק חוק שמרשיע וגוזר את הדין של אדם או קבוצה ללא משפט (bill of attainder); (2) אסורה חקיקה למפרע. מנסחי החוקה ראו בשני סוגי החקיקה האסורים סכנה ברורה לחירות האדם ועבירות מהותיות על כללי הצדק. על החשיבות הרבה שהם הקנו לאיסורים על סוגי חקיקה אלה מעידה העובדה ששניהם חלים גם על הקונגרס וגם על המחוקקים במדינות השונות.[215]
- איסור הרשעה וענישה בחקיקה
השימוש ב-"bill of attainder" היה מוכר למנסחי החוקה מהמשפט המקובל, מההיסטוריה של השלטון הבריטי בשלוש עשרה המושבות, וממספר מקרים בהן המדינות עצמן, לפני המהפכה, השתמשו בחקיקה מעין זו.[216] במקור הבריטי התייחס המושג לחוקים של הפרלמנט שהטילו עונש מוות ללא משפט. חוקים שהטילו עונשים פחותים מעונש מוות נקראו "bills of pains and penalties". הבחנה זו הביאה חלק מפרשני החוקה לטענה שהחוקה אוסרת על הרשעה וענישה בחקיקה רק במקרים של עונש מוות. בפסק דין פלטשר נגד פאק משנת 1810, קבע בית המשפט העליון שגם אקט חקיקתי שמחרים רכוש הוא בגדר bill of attainder. בשנת 1867 קבע בית המשפט שהאיסור כולל כל חקיקה שמרשיעה ללא משפט.
בית המשפט העליון התייחס לאיסור על הרשעה בחקיקה כחלק מהמסגרת החוקתית שמגדירה את הפרדת הרשויות בארצות הברית. פסק דין חשוב בהקשר זה הוא "ארצות הברית נגד בראון" משנת 1965. פסק הדין עסק בחוק שאסר מינוי לוועד המנהל של ארגון עובדים על מי שהיה חבר במפלגה הקומניסטית בחמש השנים טרם המינוי. ארל וורן כתב בדעת הרוב שהכוונה באיסור על הרשעה וענישה בחקיקה "הייתה ליישם את עקרון הפרדת הכוחות בין שלוש הרשויות של הממשלה, על ידי איסור על שימוש של המחוקק בכוח המשפט". הוא קבע גם שיש להבין את הסעיף כאוסר על ענישה בחקיקה גם נגד יחידים וגם כנגד קבוצות.[217] זו הייתה הפעם האחרונה, נכון לינואר 2021, שבה פסל בית המשפט חוק של הקונגרס בטענה שהחוק מפר את האיסור על הרשעה וענישה בחקיקה.[215]
בית המשפט קבע קריטריונים להגדרה של חוק שנופל תחת האיסור בפסק דין "ניקסון נגד מנהל השירותים הכלליים (אנ')". לאחר ההתפטרות של ריצ'רד ניקסון בעקבות פרשת ווטרגייט, קבע הקונגרס חוק שהעביר את מסמכיו והקלטותיו של ניקסון למשמורת פדרלית, על מנת למנוע את השמדתם. ניקסון טען שהחוק מפר את האיסור על הרשעה וענישה בחקיקה, אך בית המשפט פסק נגדו. נקבע בהחלטה שחוק מפר את האיסור החוקתי אם ורק אם הוא כולל שלושה אלמנטים: (1) הוא מוכוון ספציפית לאדם יחיד או קבוצה; (2) הוא כולל ענישה; (3) אין בו הרשאה להליך משפטי.[218]
- איסור חקיקה למפרע
על פי פסק דין קלדר נגד בול משנת 1798, חקיקה למפרע (גם "חקיקה רטקואקטיבית" או, כפי שכתוב בחוקה, "חקיקה אקס פוסט פקטו") כוללת ארבעה מקרים: (1) חקיקה שמגדירה פעילות שהייתה חוקית בעת ביצועה, לפני כניסת החוק לתוקף, כעבירה על החוק; (2) חקיקה שמגדירה את העבירה בדיעבד כחמורה יותר מהגדרתה בעת ביצוע העבירה; (3) חקיקה שמחמירה את העונש שהיה קבוע בחוק בעת ביצוע העבירה ומחילה את העונש החדש על עבירות שבוצעו לפני שינוי החוק; (4) חקיקה שבמטרה להרשיע נאשם משנה בדיעבד את דיני הראיות שהיו קבועים בחוק בזמן העבירה.[219][220]
לפני אשרור החוקה מספר מדינות העבירו חוקים למפרע, אך מנסחי החוקה היו תמימי דעים שחקיקה כזו עוברת על כללי הצדק ואינה ראויה. המילטון הגדיר חקיקה למפרע ככלי של משטרים טיראנים.[221] מקרה מפורסם של חקיקה למפרע, שהיה מוכר למנסחי החוקה ולשופטים שפירשו את הסעיף, הוא זה של ג'ון פנוויק,[220] שהוצא להורג בשנת 1697, לאחר שהפרלמנט האנגלי העביר חוק ששילב הרשעה בחקיקה וחקיקה למפרע.[222]
מנסחי החוקה התווכחו על השאלה האם יש לאסור חקיקה למפרע רק בדין הפלילי או גם בדין האזרחי. הנוסח הסופי לא פותר שאלה זו באופן ברור, שכן האיסור הוא אבסולוטי, אך חלק מהצירים בוועידה האמינו שהמושג "אקס פוסט פקטו" עצמו מתייחס לדין הפלילי בלבד.[223] תומאס ג'פרסון כתב ב-1813 ש"התחושה שחקיקה למפרע נוגדת את משפט הטבע היא כה חזקה בארצות הברית, שמעטות, אם בכלל, מהחוקות של המדינות שלא אסרו אותה"; אך באותו המכתב הוא כתב גם ש"החוקה אמנם אוסרת [על חוקים למפרע] רק במקרים פליליים; אך הם בלתי-צודקים באופן זהה במקרים אזרחיים ובמקרים פליליים".[224] בשנת 1798, פסק דין קלדר נגד בול פירש שחקיקה למפרע אסורה רק בתחום הפלילי.[219] מאז קיבל בית המשפט את העמדה הזו בכל המקרים, למעט מקרים שבהם ענישה פלילית 'מתחפשת' לחקיקה אזרחית.[223]
סעיף 4: מיסים ישירים
סעיף זה אוסר על הקונגרס לקבוע מס גולגולת או "כל מס ישיר אחר", אלא אם יחולק המס באופן פרופורציונלי בין המדינות, על פי חלקן באוכלוסייה:
לא יוטל מס גולגולת או כל מס ישיר אחר, אלא באופן יחסי, על פי מפקד האוכלוסין או המניין שיש לערוך כפי שכתוב לעיל.
— חוקת ארצות הברית
מנסחי החוקה ניסו לאזן בין הצורך בגביית מס עבור הממשל הפדרלי לבין חששם משימוש מופרז או מושחת בכוח המיסוי. הם החשיבו מיסים ישירים למסוכנים יותר ממיסים עקיפים, ולכן דרשו שמיסים ישירים ייגבו מהמדינות, בהתאם לגודל אוכלוסייתן. המשמעות של "מס ישיר", כפי שהבינו מנסחי החוקה את המושג, אינה מוסכמת על כל החוקרים. ביומנים של מדיסון מוועידת החוקה צוין שרופוס קינג שאל בוועידה "מהי המשמעות המדויקת של מס ישיר?", ו"אף אחד לא ענה".[225] לכל הפחות, מלבד מס גולגולת התכוונו המנסחים לכלול תחת קטגוריה זו גם מס רכוש ומקרקעין. בשנת 1894 פסק בית המשפט העליון שחוק מס הכנסה שעבר באותה שנה אינו חוקתי, אלא אם יגבה מהמדינות באופן יחסי, על פי גודל אוכלוסייתן. בכך אימץ בית המשפט הגדרה רחבה יותר של "מס ישיר".[226]
התיקון ה-16 (1913) קבע שבסמכות הקונגרס להטיל ולגבות מס הכנסה, מכל מקור שהוא, ומבלי להתחשב בגודל האוכלוסייה של המדינות. בכך בוטל באופן מעשי עיקר האיסור בסעיף זה. עם זאת, התיקון ה-16 מתייחס רק למס הכנסה, כך שבאופן תאורטי ייתכן מס ישיר שאינו מס הכנסה ועל כן אינו פטור מהסעיף. בפסק הדין בנושא אובמה-קייר משנת 2012 קבעה דעת הרוב שרק מס גולגולת ומס רכוש הם בגדר מיסים ישירים (ויוצא מכך שהמס שהטיל הקונגרס על מי שלא ירכוש ביטוח בריאות אינו מס ישיר ולכן פטור מסעיף זה).[226][116]
סעיף 5: איסור על מס יצוא
סעיף זה אוסר על הטלת מיסים על יצוא למדינות זרות:[227]
לא יוטל מס או מכס על פריטים שמיוצאים ממדינה כלשהי באיחוד.
— חוקת ארצות הברית
האיסור על הטלת מס על יצוא היה אינטרס של מדינות הדרום, שכלכלתן הסתמכה על יצוא כותנה. רוב נציגי הדרום בוועידת החוקה התעקשו על האיסור מחשש שמדינות הצפון ישתמשו במס יצוא על מנת להעביר עושר מהדרום לצפון וכן כדרך עקיפה להגביל שימוש בעבדים. חלק מהנציגים, כולל וושינגטון, מדיסון והמילטון, חשבו שמס יצוא הוא כלי הכרחי לגיוס משאבים לממשל הפדרלי, אך ידם בנושא זה הייתה על התחתונה.[228][229]
בית המשפט פירש את הסעיף כאיסור מוחלט על מיסים שמוכוונים למוצרים שנמצאים בתוך תהליך היצוא ועל פעילויות ושירותים שקשורים באופן ברור לתהליך היצוא. עם זאת, מותר לממשל להטיל אגרות ועמלות.[230]
סעיף 6: איסור על אפליה בין נמלים של מדינות שונות
סעיף זה אוסר על הממשל הפדרלי לנקוט במדיניות מעדיפה כלפי נמלים של מדינה אחת באיחוד על חשבון נמלים במדינות אחרות:
לא תינתן העדפה, באמצעות אסדרה כלשהי של מסחר או הכנסה, לנמלים של מדינה אחת על פני אלה של אחרת; וכלי שיט המועדים למדינה אחת או יוצאים ממנה, לא ידרשו להיכנס, לפרוק, או לשלם מכס במדינה אחרת.
— חוקת ארצות הברית
הסעיף נועד למנוע מהממשל לפעול באופן שיפלה בין מדינות מתוך אינטרס כלכלי. ההצעה לכלול את הסעיף הועלתה על ידי הנציגים ממרילנד, שחששו שכלי שיט שפניהם מועדות לנמל בולטימור, או ממנו לעבר האוקיינוס האטלנטי, יאולצו לעצור בווירג'יניה. בית המשפט פירש את הסעיף באופן צר - אפליה ברורה בין נמלים של מדינות שונות היא פסולה, אך לממשל מותר להשקיע בנמלים אחדים ולא באחרים, ליצור מכשולים, כגון גשרים שמפריעים לנמל של מדינה אחת ולא לזה של אחרת, או להטיל מיסים שיפגעו בנמלים אחדים ולא באחרים.[231][229]
סעיף 7: הקצבות בחוק כתנאי למשיכת כספים
לא יימשך כסף מקופת האוצר, אלא כתוצאה מהקצבות שייקבעו בחוק; ודין וחשבון סדיר של הקבלות וההוצאות של כל הכסף הציבורי יפורסם מעת לעת.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה מכונה "סעיף ההקצבות" (Appropriations Clause). הוא מבסס עיקרון חשוב בממשל האמריקאי, והוא אחד מהסעיפים שמבטיחים את הפרדת הרשויות ואת קיומם של איזונים ובלמים בין הרשויות. הסמכות של הקונגרס להטיל מיסים שייצרו הכנסות לממשל הפדרלי ולקבוע כיצד ישתמש הממשל בכספים אלה, נתונה בסעיף 1 של החלק השמיני. סעיף 18 בחלק השמיני מעצים את הסמכות הזו. סעיף ההקצבות מגביל את הסמכות הזו: הוא קובע שלא ניתן לעשות שימוש בכספי הציבור למטרה כלשהי, מבלי שהקונגרס יחוקק במפורש הרשאה להשתמש בכספים לאותה מטרה. ככל שמעוניינת הרשות המבצעת להשתמש בכספי הציבור, היא תלויה לשם כך בקונגרס, שיכול לאזן או לבלום את שאיפותיה. זהו סעיף חשוב בביסוס "כוח הארנק" של הקונגרס.[232][233][234]
סעיף 8: איסור הענקת תוארי אצולה וקבלת מתנות ממנהיגים זרים
לא יוענק תואר אצולה על ידי ארצות הברית: ואדם שמחזיק במשרת אמון או משרה שיש בצדה שכר לא יקבל, ללא אישור הקונגרס, כל מתנה, תגמול, משרה, או תואר, מכל סוג שהוא, משום מלך, נסיך, או מדינה זרה.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה כולל שני איסורים: (1) אסור לממשלת ארצות הברית להעניק תוארי אצולה כלשהם; (2) אסור לעובדי מדינה לקבל מתנות, תוארים, או תגמולים כלשהם משליטים של מדינות זרות, אלא אם יאשר זאת הקונגרס.
על פי אלכסנדר המילטון, האיסור על קבלת תוארי אצולה נועד להבטיח את היותה של ארצות הברית רפובליקה. הוא כתב, "אין צורך להגיד דבר על מנת להדגים את חשיבות האיסור על תוארי אצולה. איסור זה יכול באמת להיקרא אבן-הפינה של ממשלה רפובליקנית; כי כל עוד הם [תוארי אצולה] אסורים, לעולם לא תוכל להיות סכנה חמורה שהממשלה תהיה משהו אחר מממשלה של העם".[221] מדיסון הביע בכתבי הפדרליסט עמדה זהה: "אם דרושה הוכחה נוספת כלשהי לאופי הרפובליקני של מערכת זו, המכריעה ביותר תימצא באיסור האבסולוטי על תוארי אצולה".[235][236] אידיאל נוסף שאיסור זה מחזק הוא עיקרון השוויון החברתי, במובן שהמקור לאי-השוויון בחברה נובע מהבחירות והמעשים של בני אדם, ולא מלידה או השתייכות למעמד חברתי מוכר.[237] האיסור על הענקת תוארי אצולה תקף גם לגבי מדינות האיחוד, כפי שכתוב בחלק העשירי של פרק זה.
לקראת סוף הוועידה הציע צ'ארלס פיקני (אנ') להוסיף איסור על קבלת מתנות ותגמולים אחרים ממנהיגים במדינות זרות. למתנות היה תפקיד משמעותי באירופה, כחלק מהיחסים הדיפלומטיים בין מדינות. במאה השבע-עשרה הרפובליקה ההולנדית הייתה המדינה הראשונה שאסרה על שגריריה לקבל מתנות. המתיישבים באמריקה הצפונית הכירו את התקדים ההולנדי וכללו איסור זהה בתקנון הקונפדרציה. כשהוצעה לבנג'מין פרנקלין, בעת שהיה שגריר בצרפת, קופסה לטבק משובצת יהלומים, הוא ביקש וקיבל מקונגרס הפדרציה אישור לקבלה. פיקני הסביר בוועידה שמטרת הסעיף היא למנוע השפעה זרה, והצירים החליטו להוסיפו ולכלול בו את האפשרות לקבל אישור מיוחד מהקונגרס לקבלת מתנות, כפי שעשה פרנקלין לפני כן. בוועידת וירג'יניה לאשרור החוקה הסביר אדמונד רנדולף שמטרת הסעיף היא למנוע שחיתות.[238][239]
לאחר הבחירות לנשיאות ארצות הברית בשנת 2016, התעורר עניין מחודש בסעיף, זאת בשל העובדה שבבעלות הנשיא דונלד טראמפ היו עסקים, כגון מגדל טראמפ במנהטן, שקיבלו תשלום ממנהיגים זרים.[240][241][242] מצב זה עורר שאלות לגבי משמעות המילה "תגמול" (emolument) - האם היא כוללת רק מתנות ותשלום בעבור שירותים שניתנו מתוקף משרה או כל תשלום שהוא, והאם נושאי משרה נבחרים נכללים תחת ההגדרה "אדם שמחזיק במשרת אמון או משרה שיש בצדה שכר".[243][244] קבוצה של יותר מ-200 חברי קונגרס דמוקרטים הגישו עתירה בנושא נגד הנשיא,[245] אך בית המשפט העליון סירב לדון בה וערכאות נמוכות יותר דחו את העתירה בטענה שאין לעותרים זכות עמידה.[246]
הצעת התיקון לחוקה של תוארי אצולה
מדינות שאשרו את הצעת התיקון
מדינות שדחו את הצעת התיקון
ב-27 באפריל 1810 אושרה בסנאט של ארצות הברית הצעת תיקון לחוקה של ארצות הברית בהאי לישנא:
קיבל אזרח ארצות הברית כל תואר של אצולה או כבוד, או קיבל ללא הסכמת הקונגרס כל מתנה, פנסיה או משרה מכל סוג שהיא, מכל קיסר, מלך, נסיך או שליט זר, תישלל אזרחותו האמריקאית ויימנע ממנו להזחיק בכל משרה במדינה.
— הצעת תיקון לחוקת ארצות הברית
אותו תיקון עבר בקונגרס של ארצות הברית ארבע ימים מאוחר יותר, ב-1 במאי באותה שנה. המניע מאחורי הצעת התיקון הזה, שמרחיבה את סעיף 8 המובא לעיל, הייתה יחסיה הרעועים של ארצות הברית באותה העת עם הממלכה המאוחדת וצרפת. האמריקאים חששו כי הבריטים והצרפתים ישתמשו בתוארי אצולה או במשרות כדי לשחד אמריקאים לחצות את הקווים ולצדד בהם בסכסוך עתידי, ולא במדינתם.[247] לבסוף, התיקון לא נתקבל במספר הדרוש של בתי הנבחרים במדינות השונות בארצות הברית, שהיה נחוץ לצורך אישורו, ולכן מעולם לא הוחל. חרף כך, לתיקון לא נתווספה מגבלת זמן לחקיקתו, כך שבדומה לתיקון ה-27, שהוצע ב-1789 אך נתקבל רק ב-1992, אישורו של התיקון בבתי הנבחרים של המדינות השונות בארצות הברית עודנה אפשרית.
החלק העשירי והאחרון בפרק הראשון לחוקה קובע רשימה של איסורים שחלים על מדינות האיחוד. יחד עם החלק השמיני, שמגדיר את סמכויות הקונגרס, והחלק התשיעי, שקובע מגבלות על סמכות הממשל הפדרלי, חלק זה מסייע להגדיר את היחסים בין הממשל הפדרלי לבין המדינות, את התחומים שבהם לממשל יש סמכות בלעדית, את התחומים שבהם הממשל חולק סמכויות עם המדינות ואת אלה שבהם הסמכות היא בלעדית למדינות.
את המגבלות שמצויות בחלק העשירי ניתן לחלק לארבע קבוצות. הקבוצה הראשונה כוללת מגבלות שחלות גם על הממשל הפדרלי ועל כן היא מגדירה תחום של פעילויות שאסורות באופן קטגורי. לדוגמה, איסור על הרשעה וענישה בחקיקה, חקיקה למפרע והענקת תוארי אצולה. הקבוצה השנייה כוללת איסורים בענייני מלחמה ודיפלומטיה, שחלים רק על המדינות, ועל כן מחזקים את סמכות הממשל בעניינים אלה. הקבוצה השלישית כוללת איסורים בעניינים פיננסיים, כמו הנפקת מטבעות, אשר יוצרים תחום של פעילות פיננסית שנמצא בסמכות הבלעדית של הממשל הפדרלי. הקבוצה הרביעית עוסקת בחלקן של המדינות בענייני פנים וחוץ. חלוקה נוספת היא בין האיסורים שבסעיף הראשון, שהם אבסולוטיים, לבין האיסורים שבסעיפים 2 ו-3 שהקונגרס יכול להחליט להשהותם במקרים מסוימים.[248]
סעיף 1: איסורים קטגוריים
אף מדינה לא תיכנס לאמנה, ברית או קונפדרציה; לא תעניק מכתבי הרשאה למלקוח ותגמול; לא תטבע מטבעות; תנפיק שטרות אשראי; לא תכיר בדבר כלשהו, מלבד כסף וזהב כהילך חוקי לפרעון חובות; לא תחוקק חוקים שמרשיעים או מענישים אדם ללא משפט, חוקים למפרע, או חוקים הפוגמים בהתחייבות חוזית, או תעניק תוארי אצולה.
— חוקת ארצות הברית
סעיף 1 כולל שורה של איסורים שחלים על מדינות באופן אבסולוטי - בניגוד לאיסורים בסעיפים 2 ו-3, הקונגרס לא יכול להרשות למדינות לחרוג מאיסורים אלו.
הקבוצה הראשונה של האיסורים קשורה ביחסי חוץ. למדינות אסור להיכנס בקשרים של אמנה, ברית או קונפדרציה עם מדינות זרות. סמכות זו ליצור קשרים רשמיים ומחייבים תחת החוק הבינלאומי נתונה באופן בלעדי לממשל הפדרלי. בכלל זאת, אסור למדינות גם לתת לפריבטירים כתבי הרשאה להתקיף ספינות זרות ולקחת מהן שלל, סמכות שנתונה לקונגרס. כתבי הרשאה שכאלה היו נפוצים במאה ה-18 ויכולים היו להוות עילה למלחמה. כל האיסורים האלו מבטאים את השאיפה של מנסחי החוקה לתת לממשל הפדרלי סמכות בלעדית בענייני חוץ רשמיים.[249] מדיסון טען שאיסורים אלה מובנים מאליהם ולא מצריכים הסבר.[250]
הקבוצה השנייה של האיסורים בסעיף זה קשורה בענייני כסף ופיננסים. היא כוללת איסור על הנפקת מטבעות ושטרות ועל הכרה בהילך חוקי כלשהו מלבד כסף וזהב. פעילויות אלה מותרות לממשל הפדרלי, כך שגם איסורים אלה יוצרים תחום של פעילות שנתון באופן בלעדי לממשל הפדרלי.[251] איסורים אלה נועדו ליצור אחידות ויציבות ולמנוע ניהול פיננסי לא אחראי, שמנסחי החוקה ראו כסיבה מרכזית לחוסר היציבות הכלכלית בשנים שלאחר המהפכה.
הקבוצה השלישית כוללת איסורים על פעילויות שאסורות גם על הממשל הפדרלי: איסור על הרשעה וענישה בחקיקה, איסור על חקיקה למפרע, ואיסור על הענקת תוארי אצולה (ראו סעיפים 3 ו-8 בחלק התשיעי לפרק זה).
- חוזים
האיסור שמשך את תשומת הלב הרבה ביותר הוא האיסור על חקיקה שפוגמת בהתחייבויות חוזיות, ועל שמו מכונה הסעיף "סעיף החוזה" (contract clause). כמו האיסורים האחרים בתחום הפיננסי, איסור זה נועד למנוע התערבות לא אחראית של המדינות בכלכלה. באופן ספציפי, מנסחי החוקה היו ביקורתיים כלפי הנכונות של מדינות להתערב בחוזים בין נושים לחייבים לטובת האחרונים.[252] בנוסף, הם חשבו שהסעיף הכרחי כדי לשמור על היכולת של הממשל הפדרלי לנהל יחסים כלכליים בינלאומיים.[253]
הסעיף נוסח לפי מודל שכבר היה קיים בטריטוריה הצפון-מערבית.[253] היות שאיסור זה הוא היחיד שנוגע ישירות ליחסים בין מדינות האיחוד לפעילות הכלכלית של אזרחיהן, הוא הפך, בעשורים הראשונים אחרי אשרור החוקה, לעילה מרכזית בעתירות משפטיות נגד המדינות. בית המשפט העליון פירש את הסעיף כתקף לא רק לגבי חוזים פרטיים, אלא גם לגבי חוזים שבהם המדינה היא אחד הצדדים. ב-1827 קבע בית המשפט שהאיסור תקף לגבי כל ניסיון של המחוקקים להתערב בחוזים שכבר נחתמו, אך הוא לא מונע מהמדינות לחוקק חוקים לגבי חוזים עתידיים במטרה להבטיח את הביטחון והיציבות של התחייבויות חוזיות. פסיקה זו ושינויים מאוחרים יותר במבנה הכלכלה הפכו את האיסור לבעל חשיבות משנית.[253]
סעיף 2: מיסים על יבוא ויצוא
לא תטיל מדינה, ללא הסכמת הקונגרס, כל היטל או מכס על יבוא או יצוא, מלבד מה שהכרחי בהחלט להוצאה לפועל של חוקי הפיקוח שלה; והרווח הנקי מכל מכס או היטל, שיוטלו על ידי מדינה על יבוא או יצוא, יעמוד לשימוש האוצר של ארצות הברית; וכל חוק שכזה יהיה נתון לשינוי ולבקרה של הקונגרס.
— חוקת ארצות הברית
סעיף זה נועד להבטיח את היכולת של הממשל הפדרלי להסדיר את המסחר עם מדינות זרות (חלק 8 סעיף 3). בוועידת החוקה, נראה שלפחות חלק מהצירים הבינו את הסעיף כחל לא רק על מסחר עם מדינות זרות, אלא גם לגבי מסחר בין מדינות שונות באיחוד. מדיסון תמך במפורש באיסור מס על יבוא ממדינה אחרת מהאיחוד.[254] בית המשפט העליון אישר בפסק דין בראון נגד מרילנד משנת 1827, שהסעיף תקף גם לגבי מסחר בינלאומי וגם לגבי מסחר בין-מדינתי.[255] עם זאת, בפסק דין וודרוף נגד פרהאם משנת 1869 קבע בית המשפט העליון שהמילים "יבוא" ו"יצוא" מתייחסות אך ורק למסחר בינלאומי, ולכן הסעיף אינו עוסק במסחר בין מדינות האיחוד, אלא במסחר בינלאומי בלבד. השופט קלארנס תומאס טען בדעת מיעוט משנת 1997, שההחלטה בתיק וודרוף נגד פרהאם הייתה שגויה ושפרשנות נכונה של הסעיף כוללת איסור על יבוא ויצוא בין-מדינתי.[256] עם זאת, מאז הפסיקה ב-1869 אף פסק דין של בית המשפט העליון לא ערער על הקביעה שהסעיף תקף אך ורק למסחר בינלאומי, ונושאים הקשורים להטיית מסחר בין-מדינתי לא נידונו תחת סעיף זה, אלא בהתייחס לסעיף המסחר הרדום (חלק 8 סעיף 3).
סעיף 3: מסי נמל, ענייני חוץ וביטחון
בהיעדר הסכמת הקונגרס, אף מדינה לא תגבה מסי נמל מכלי שיט, תחזיק חיילים או ספינות מלחמה בימי שלום, תיכנס להסכם או חוזה עם מדינה אחרת, או עם כוח זר, או תנהל מלחמה, אלא אם פלשו לשטחה באופן ממשי, או במקרה של סכנה מיידית שאינה סובלת דיחוי.
— חוקת ארצות הברית
האיסור הראשון בסעיף זה הוא על גביית דמי נמל מכלי שיט (duty of tonnage) על ידי המדינות. המילה "tonnage", כמו טון, מתייחסת למשקל, אך בית המשפט פירש את האיסור ככולל את "כל המיסים או המכסים, לא חשוב מה שמם או צורתם, וגם אם אינם נמדדים על פי המשקל של כלי השיט, שמוטלים על מנת לגבות תשלום בעבור הזכות להיכנס, לסחור או לשהות בנמל".[257] השופט סטיבן ברייר הסביר בפסק דין בשנת 2009, שמטרת האיסור היא למנוע מהמדינות לעקוף את האיסור על הטלת מיסי יבוא ויצוא בסעיף הקודם. אילו היו יכולות המדינות לגבות מס מכלי שיט שנכנסים לנמל או פועלים בשטחו, קל היה לעקוף את האיסור על הטלת מיסי יבוא ויצוא. בנוסף, האיסור מבטא שאיפה למנוע ממדינות להשיג באמצעות מיסוי יתרון המבוסס על מיקומן הגאוגרפי.[258] עם זאת, האיסור לא תקף לגבי שירותים שונים שמספק הנמל, כגון גרירה, אחסון, פריקה וטעינה.[259]
האיסורים האחרים בסעיף נוגעים לענייני חוץ, צבא וביטחון. מנסחי החוקה ביקשו לשמור על העליונות של הממשל הפדרלי בעניינים אלה, ולכן הטילו מגבלות על פעולות שונות של המדינות. באופן כללי למדינות מותר להעביר כל חוק, כל עוד הוא לא מתנגש עם החוק הפדרלי או עם החוקה עצמה, אך מנסחי החוקה חשבו שגישה זו לא מספקת ביטחון מספיק נגד פעילות עוינת של מדינה אחת כנגד שכנתה. מסיבה זו הם החליטו לקבוע בחוקה שפעילות כגון החזקת חיילים וספינות מלחמה בימי שלום דורשת אישור מפורש מהקונגרס. הדרישה לאישור מהקונגרס מבטיחה שכל המדינות יהיו מודעות לניסיון של שכנותיהן להקים כוח צבאי.[260]
על פי הסעיף יכולות מדינות להיכנס ל"הסכם או חוזה" (agreement or compact) אחת עם השנייה או עם כוח זר בהסכמת הקונגרס בלבד, בעוד שהאיסור בסעיף הראשון לחלק זה על "אמנה, קונפדרציה או ברית" (treaty confederation or alliance) הוא קטגורי, כך שגם הקונגרס לא יכול לאפשר את עקיפתו. בית המשפט העליון קבע בשנת 1840 שבהוספת המילה "הסכם" התכוונו מנסחי החוקה להתנות כל הסכמה שהיא, "כתובה או מילולית, רשמית או בלתי-רשמית, פוזיטיבית או משתמעת", באישור של הקונגרס.[261][262] על פי הסעיף נראה שמגבלה זו חלה על הסכמים עם כוח זר באותה מידה שהיא חלה על הסכמים בין המדינות עצמן, אך בסוף המאה ה-19 החל בית המשפט לקבוע כללים שמקלים על קביעת הסכמות בין המדינות. הכלל שנקבע הוא שמדינות יכולות להגיע להסכמה אחת עם השנייה, כל עוד ההסכמה לא נוטה להגדיל את כוחן הפוליטי של המדינות המסכימות על חשבון אחרות, או לפגוע בכוח של הממשל הפדרלי. כך למשל, בשנת 1978 אישר בית המשפט הסכם מס שנערך בין מספר מדינות ללא הסכמת הקונגרס.[263][261]
- Justice Joseph Story, Commentaries on the Constitution of the United States, Volumes II–III (Hiilliard Gray and Co; Brown Shattuck and Co.: 1833)
- Johnny H. Killian and George A. Costello (editors), The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation, Congressional Research Service (2006)
- Garrett Epps, American Epic: Reading the U.S. Constitution (Oxford University Press: 2013)
- Peter H. Irons, A people's history of the Supreme Court (Penguin Books: 2006)
- חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד (מאורכב)
- The Heritage Guide to the Constitution, Article I
- Interactive Constitution, Article I: The Legislative, National Constitution Center
- Our Constitution: Article I, Annenberg Classroom
- CRS Annotated Constitution: Article 1
- Congressional Research Service Reports
Wikiwand in your browser!
Seamless Wikipedia browsing. On steroids.
Every time you click a link to Wikipedia, Wiktionary or Wikiquote in your browser's search results, it will show the modern Wikiwand interface.
Wikiwand extension is a five stars, simple, with minimum permission required to keep your browsing private, safe and transparent.
Remove ads