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北洋政府，又稱北京政府[1]，正式名稱為中華民國政府，指中華民國建國初期，以京兆地方為首都的中央政府。因為大總統和國務總理主要由北洋軍閥出身，被南京國民政府貶抑為「北洋政府」[1]。
中華民國 中華民國政府 | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1913年—1928年 | |||||||||
| 國歌： 《五族共和歌》 （1912年－1913年） 《卿雲歌》 （1913年－1915年） 《中華雄立宇宙間》 （1915年－1921年） 《卿雲歌》 （修改版） （1921年－1928年） | |||||||||
 中華民國分省地圖（1922年） | |||||||||
 中華民國分省地圖（1926年） | |||||||||
| 首都 | 京兆地方 | ||||||||
| 常用語言 | 漢語 | ||||||||
| 政府 | 內閣制（1913－1914年） 總統制（1914－1916年） 內閣制（1916－1923年） 總統制（1923－1924年） 內閣制（1924年） 總統制（1924－1926年） 內閣制（1926－1927年） 軍政府（1927－1928年） | ||||||||
| 大總統/陸海軍大元帥 | |||||||||
• 1913年－1916年 | 袁世凱（首） | ||||||||
• 1916年－1917年 | 黎元洪 | ||||||||
• 1917年－1918年 | 馮國璋 | ||||||||
• 1918年－1922年 | 徐世昌 | ||||||||
• 1923年－1924年 | 曹錕 | ||||||||
• 1927年－1928年 | 張作霖（末) | ||||||||
| 副總統 | |||||||||
• 1913年－1916年 | 黎元洪 | ||||||||
• 1916年－1917年 | 馮國璋 | ||||||||
| 國務總理 | |||||||||
• 1912年 | 唐紹儀（首） | ||||||||
• 1927年－1928年 | 潘復（末） | ||||||||
| 立法機構 | 國會 | ||||||||
| 歷史 | |||||||||
• 大總統就職 | 1913年10月10日 | ||||||||
• 民元國會開議 | 1913年4月8日 | ||||||||
• 五四運動 | 1919年5月4日 | ||||||||
• 國民革命軍北伐 | 1926年7月29日 | ||||||||
• 皇姑屯事件 | 1928年6月4日 | ||||||||
• 東北易幟 | 1928年12月29日 | ||||||||
| 貨幣 | 圓 | ||||||||
| |||||||||
| 今屬於 |  中華民國 中華人民共和國 阿富汗 不丹 印度 哈薩克 吉爾吉斯 蒙古國 緬甸 尼泊爾 北韓 巴基斯坦 俄羅斯 塔吉克 | ||||||||
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民國2年（1913年）10月6日，北洋軍首領袁世凱當選為首任中華民國大總統，象徵著北京政府正式成立[2]，中華民國臨時政府結束[3]。
北京政府定五色旗為國旗，定《卿雲歌》為國歌。從民國元年（1912年）3月至17年（1928年）6月，北京政府體制多次於內閣制與總統制兩者之間徘徊不定。
在國務總理段祺瑞主導下，1917年，中國對德意志帝國及奧匈帝國宣戰，加入英法美協約國陣營，參與第一次世界大戰，並於1919年以「戰勝國」的身分出席巴黎和會，但因五四運動抗議山東問題而未在《凡爾賽條約》簽字[4]。
位居北洋軍首領的袁世凱未曾一統南方的革命黨勢力，袁死後，北洋系更是連內部都無法統一，分裂成大小派系軍閥混戰。1926年7月，廣州國民政府發起北伐，北洋軍戰敗後退據東北。北洋政府最後一任國家元首、陸海軍大元帥張作霖撤退途中遭日本軍隊炸死，其子張學良在繼承政權後於1928年12月29日宣布東北易幟，服從中華民國國民政府統治，北京政府正式宣告結束[5]。
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1912年2月12日，臨朝稱制的滿清隆裕太后詔授袁世凱，在北京全權組建臨時政府[6]。2月13日，孫文遵守南北議和時的承諾，向參議院辭職，並推舉袁世凱為大總統[7]。2月15日，袁世凱被選為第二任臨時大總統，並於3月10日在北京宣誓就職[8]。1912年12月初至1913年3月，北京臨時政府舉行第一屆國會大選，宋教仁領導的國民黨獲得參眾兩院的多數席位[9]。1913年3月22日，即將出任內閣總理的國民黨代理理事長宋教仁被暗殺身亡[10]。1913年4月8日，中華民國第一屆國會在北京召開。在這段時間裡，袁世凱吸納北洋系人士、社會菁英和少數革命黨人組成新政府，中華民國的中央政府體制逐漸確立，並於10月6日進行大總統選舉，袁世凱成為第一任正式大總統，並於10月10日就職。
1913年7月，孫中山以宋教仁被刺及袁世凱未經國會同意，即向西方各國進行「善後大借款」喪權辱國為由，發動二次革命反袁；8月即以失敗告終，隨後流亡日本[11][12]。日本以《二十一條》刁難袁世凱，民國成立後各種混亂的背景下，「共和不適於中國國情」之類的言論不斷在社會上傳播，各方建議袁世凱施行君主立憲來鞏固國基；袁世凱最終於1915年12月12日同意，開始籌備君主立憲制的中華帝國，定1916年登基改年號為「洪憲元年」。但在蔡鍔的護國軍、孫文的中華革命黨及前清遺老的宗社黨圍剿下[13]，1916年3月22日，袁世凱尚未登基即宣布撤銷帝制，中華帝國從未成為正式的國名，洪憲年號也從未被正式使用。1916年6月6日，袁世凱病逝[14]。
袁世凱死後，無人有聲望和能力統御整個北洋軍，北洋軍遂分裂為直系、皖系、奉系等三大割據勢力，統稱北洋軍閥。而在護國戰爭後，各地軍閥亦成形，如桂系、滇系、粵系、川軍……等。各地軍閥在名義上仍受北京的中央政府支配，但實際上各自為政，有如獨立政權。從1916年6月至1919年，五四運動爆發，中央政府實際為皖系軍閥所控制，後來分別為直系、皖系、奉系軍閥輪流掌握。1917年8月，《對德宣戰案》通過，中華民國開始參與第一次世界大戰。
北京政府時期，軍人干政成為中國政治常態。1919年，胡適的老師杜威在訪華期間即觀察到：「任何軍閥擁有政權之時，北京政府必為其傀儡，受其玩弄。」並用其親身經歷加以說明：「余曾一次親見總統與總理對於某將領大發雷霆，下令討伐，責其賣國之罪，且懸重金購其頭顱。曾幾何時，而又收回成命，將同樣處分反加諸原來擁有政權之軍閥。」[15]
之後，北京政府的國會在各系操控下，形式上選舉北洋系人物擔任中華民國大總統與國務總理，1924年，馮玉祥發動甲子兵變推翻大總統曹錕後，形式上的總統選舉也取消。1925年7月1日，蔣中正將原廣州陸海軍大元帥大本營改組成立國民政府。1926年，蔣中正領導國民革命軍北伐。1928年6月3日，張作霖的安國軍政府瓦解。6月8日，國民革命軍佔領北京。同年12月29日，張學良改懸青天白日滿地紅旗，並通電南京的國民政府，表示服從管轄，史稱東北易幟。至此，北洋政府退出歷史舞台。
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北洋政府雖然曾為國際認可的合法政府，但由於混戰經年，中央財政窳敗，國民革命軍北伐以前，北洋政府尚能借債發債度日，如在1921年前「政府威信未墮，各省尚有解款，國內既得募集債券，列邦復假以巨款。」但隨着地方軍閥坐大，截留稅收，乃「政局愈紛，財源漸枯」，中央經費長期短缺。[16]
1921年下半年，外交部告知駐外使領，政府已無款可發，要求他們自籌經費、減少開支。[17]到1923年上半年，駐外使館經費積欠達十數月，駐外各使兩次聯名致電外交部，威脅如不發俸，將集體下旗回國。代理部務的外交次長沈瑞徵因使費事，數度提出辭職。[18]北洋政府因為仰賴外債，常常優先補償使領經費，如1923年6月到9月間，總稅務司陸續墊借給北洋政府157萬兩關平銀，其中三分之二用作支付出使經費。[19]再如1923年8月，北洋政府以蘇俄退回庚子賠款為抵押，發行500萬元使領庫券[20]；1925年3月，北洋政府又以停付德國庚子賠款為擔保，發行公債1,500萬元，用作中央緊急政費及出使經費。[21]但隨着1926年下半年開始的國民革命軍北伐，北洋政府不僅東南關稅盡失，而且國際信譽大受打擊。1926年4月，馮玉祥與直系和解，發動兵變推翻段祺瑞，張作霖和吳佩孚聯合組建北京政府，但因吳佩孚否認段祺瑞執政締結的一切條約，外國使團不承認顏惠慶攝政內閣。同年，英國在使團會議發表「聖誕宣言」（Declaration of Christmas），暗示不再以北京政府為中國唯一合法政府。[22]
1926年下半年開始，外交部開除部內冗員、裁撤駐外使館，藉此來節省支出，將每月預算從7萬減到5.5萬，出使經費從28萬減到10萬，然而杯水車薪。[23]北洋政府還另闢新稅，從開徵的二五附稅中撥出200萬，用於發放出使經費，但在1927年初開始實行後，「各處之二五附稅悉為地方截留，前項計畫又未果行。」[24]
1927、1928年，北洋政府對內未能成功發行公債債券，對外借款則「近日已絲毫不能通融，於是使館真有告貸無門、羅掘俱窮之勢。」[25]1927年初，英國在外國使團提出對南北政府之七點建議，此舉象徵英國終止對北京的法理承認，也結束北京政府與外交團的儀式性關係。[22]此外，1927年底，比利時同意從退還庚子賠款中撥出30萬，用於支付北洋政府駐外使館經費。有鑑於此，外交部於是年年底及1928年初，多次致函駐美、英、日、俄、意等館，請求各國從庚款退款中撥用部分支付使領經費，但終未果。[26]
從1926年下半年開始，隨着革命軍節節北進，英、日、美等國相繼調整對華策略，外交重心有南移的趨勢。[27]列強對北洋政府重視程度下降，即如《大公報》所論：「各國外交當局以中國局面變遷，早持觀望態度，對於使領各館已在不論不議之列也。」[28]北洋政府自顧不暇，更無力把持外交，故對外交程序日漸省略，如1927年中法間的商約談判，「皆由外交部在北京與法使直接談判，駐法使館多不與聞。」[28]又如1927年4月，張作霖下令查抄蘇俄大使館，事前事後均不知會國務院和外交部。[29]比利時公使王景岐在1927年3月時，對記者描述：「駐外使館幾成無事可辦之機關……駐外公使，儼同虛設。」[30]
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不僅列國對北洋政府失去信心，國內外交人員亦離心離德，紛紛南下投奔國民政府。最具代表性的是王正廷、王寵惠先後南下，成為國民政府的重要官員；施肇基時任駐美公使，在北伐期間一直與中國國民黨暗中聯繫；顏惠慶在1926年7月後，只為北洋政府擔任一些顧問性質的職務，並在私下場合表達過對國民政府的好感[31]；顧維鈞雖為北洋政府的總理，但實際上也對在北京為官態度消極，在顧維鈞任總理的1926年10月到1927年6月間，顧氏至少有四次通電請辭，按他本人的說法：「我之所以繼續參與政治，只不過是為了中國的國際聲譽而維持一個政府而已。」[32]
大量層級較低的外交部官員，也先後南下，如在北洋政府外交部工作的陶履謙（浙江紹興人）、徐謨（江蘇吳縣人）、金問泗（浙江嘉興人）、何杰才（江蘇上海人）均「因不甚得意、先後南下」，成為南京國民政府外交部的參事、司長。[33]駐新加坡、仰光、爪哇等地領事「已事實上服從國民政府命令，執行各項華僑內之宣傳及聯絡事務，惟因限於局勢，尚未與北京斷絕關係，而明白表示其態度。」[34]以致1928年後，南京外交部幾乎全是舊外交官。
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北洋政府先後制定五部憲法，包括1912年3月《中華民國臨時約法》；1913年10月《中華民國憲法案》（又稱《天壇憲草》）；1914年5月《中華民國約法》；1923年10月《中華民國憲法》；1925年12月《中華民國憲法草案》。
《中華民國臨時約法》規定，政府採用責任內閣：即由大總統、議會、內閣、法院所構成的政權體制。大總統並非實際的政府首腦，僅是代表國家的虛位元首。
民國2年（1913年），中華民國第一屆國會提出《中華民國憲法草案》（又稱天壇草案）。這部草案的基礎是臨時約法，其中的規定使當時執政的袁世凱非常不滿，因此他不讓國會討論這部草案。[35]
袁世凱於民國3年（1914年）解散國會，成立「約法會議」，並於同年5月1日公布自己的《中華民國約法》（袁記約法），同時廢除《中華民國臨時約法》。《中華民國約法》規定取消內閣制，實行總統制，將行政、司法權力集於總統一身。[35]
袁世凱死後，民國5年（1916年）6月7日，副總統黎元洪繼任大總統，宣布恢復《中華民國臨時約法》，實施內閣制。
民國8年（1919年），段祺瑞執政期間提出過一部《中華民國憲法草案》（安福憲法）；民國12年（1923年），曹錕任中華民國大總統期間公布一部《中華民國憲法》（曹錕憲法）；民國14年（1925年），段祺瑞再次執政又提出一部《中華民國憲法草案》（十四年草案）。
1924年，馮玉祥發動「北京政變」，推翻曹錕的統治。張作霖、馮玉祥及直系軍人齊燮元等人聯名，推戴段祺瑞出任中華民國臨時執政。段遂於10月24日公布《中華民國臨時政府制》，任命各部總長，組織中華民國臨時執政府。執政府不設國務院，國務員由執政任命。凡執政府的命令及關於國務的文書，須由國務員副署。但國務員由執政任命並對其負責，故副署不過是例行公事。[36]
1927年6月18日，張作霖在北京就任陸海軍大元帥，20日成立中華民國軍政府（又稱安國軍政府）。依據《中華民國軍政府組織令》，大元帥總攬海陸軍，軍政府不設立法機關及代議機關，大元帥不受任何約束，不對任何機關負責，以軍事首領的名義，兼有軍政兩權，實際是軍事獨裁者。[37]
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《臨時約法》基於三權分立制度，以此為基本原則，限制大總統權力，防止個人獨裁，使人民的權利和自由得到尊重和保障，然而，在軍人干政的環境下難以實現。
就立法而言，軍人憑藉武力，總能挾持國會。1917年5月，在第一次世界大戰對德意志帝國宣戰問題上，國務總理段祺瑞提參戰案，而國會拒絕合作。段不斷對國會施壓，國會則改組內閣，暫緩討論參戰問題，最終大總統黎元洪在國會要求下解除段祺瑞的職務。段祺瑞憤然離京去津，並且指根據《中華民國臨時約法》，總統無權撤銷總理職務，史稱府院之爭。在段祺瑞的策動下，安徽、奉天等八省先後宣布獨立。黎元洪請督軍團團長張勳入京調解，卻釀成張勳復辟，導致國會被解散。復辟失敗後，段祺瑞又拒絕恢復舊國會，自組安福國會，西南五省議員被排除在外。[38]
就司法而言，憲法應保障司法獨立，然而在1913年國民黨理事長宋教仁被殺案中，地方檢察廳公開傳訊國務總理趙秉鈞，趙卻受袁世凱指使，在滬租界稱病拒不出庭。[39]又如1925年10月，京師地方監察廳派檢察官翁敬棠調查「金佛朗案」事件，檢舉外交總長沈瑞麟、財政總長李思浩、前司法總長章士釗「圖利自己或他人或外國而故意議定」，使中國蒙受的損失超過8000萬元。段祺瑞得知此事後，搜捕翁敬棠，但未拿獲。1924年10月下旬，司法部令總檢察廳會同京師高等檢察廳偵查此案。因段祺瑞政府袒護，數月時間過去，僅李思浩提交一份辯訴書。1926年3月6日，京師高等檢察廳下達處分書，宣布對李思浩、沈瑞麟、章士釗3人不予起訴，翁敬棠不同意該處分，依法申請再議，但京師高等檢察廳以翁敬棠並非原告為由駁回。翁敬棠在報紙上揭露全案內幕，指京師高等檢察廳「上下其手」，對政府官員加以包庇。[40]
就行政而言，總統、內閣皆需順從武人旨意，不能違背。1922年7月，浙江軍閥盧永祥也不禁感慨，謂：「今日中國，內閣之組織，最困難之問題也，軍閥橫行，武夫當道。行政機關行使職權不惟動輒受其牽掣，而且非仰武人之鼻息，不足以保其位置。脫有不如武人之意者，則肆意攻訐，政客從而利用之。倒閣之聲一起，即不能不下台而去矣。」「國務總理之任命，雖由大總統提出於國會，由國會通過而實行之，載在約法，不可或背。實際上則總統任命官吏，何嘗敢獨行己意？國會通過所提出者，未必敢忤武人。職是之故，政治之實權，乃懸於武人之手焉。」[41]
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| # | 姓名 | 時間 | 肖像 | 說明 |
|---|---|---|---|---|
| 第一任 | 袁世凱 (1859–1916) |
1913.10.10－1916.1.1 |  |
袁世凱定都北京，公布《中華民國約法》，改責任內閣制為總統制。 |
| 洪憲帝制 | 袁世凱 | 1916.1.1－1916.3.22 |  |
袁世凱稱帝，護國運動爆發。 |
| 復任 | 袁世凱 (1859–1916) |
1916.03.22－1916.6.6 | |
1916年6月6日袁世凱病逝。 |
| 第二任 | 黎元洪 (1864–1928) |
1916.6.6－1917.7.14 | _(9to12).jpg) |
與段祺瑞爆發府院之爭，並發生張勳復辟。 |
| 第三任 (代理) |
馮國璋 (1859–1919) |
1917.7.6－1918.10.10 |  |
期間發生護法戰爭。 |
| 第四任 | 徐世昌 (1855–1939) |
1918.10.10－1922.6.2 |  |
|
| 復任 | 黎元洪 | 1922.6.11 - 1923.6.13 |
| |
| 第五任 | 曹錕 (1862–1938) |
1923.10.10－1924.10.30 |  |
通過賄選當選。日軍占領天津後拒絕與日本合作。[43] |
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| 第六任 (臨時執政) |
段祺瑞 (1865–1936) |
1924.11.24－1926.4.20 |  |
皖系軍閥首領，段祺瑞曾三次出任國務總理。 |
| 第七任 (大元帥) |
張作霖 (1875–1928) |
1927.6.18－1928.6.3 |  |
中華民國安國陸海軍大元帥；張作霖議員於1927年6月16日入主北京建立北洋安國軍政府。 1928年6月4日在皇姑屯事件中 張作霖被炸身亡。
|
袁世凱政府初期實施內閣制，首屆內閣於1912年4月21日成立，由國務總理和各部總長組成。內閣（即國務院或議事堂）行使國家一切行政權力。《臨時約法》規定，凡總統公布一切重要法律、命令，都要經過內閣成員副署，否則在法律上不發生任何效力，卻忽視了總統具有任命國務員的權力。[47]因此，自1912年3月到1914年5月，袁世凱執政二年多，便更替唐紹儀、陸征祥、趙秉鈞、段祺瑞、熊希齡、孫寶琦六屆（不包括代理總理在內）內閣。[35]
1916-1928年期間，北洋政府的內閣變更37次，改組24次，有26人擔任過總理，此外還有4個攝政內閣在短時間內行使過執政權，任期最長的17個月，最短的僅兩天。[48]由於軍閥用武力控制政府，內閣成為軍閥的附庸。軍閥混戰時期的內閣也就呈現出混亂不堪和不穩定的狀況。著名報人楊蔭杭曾經評價：「近數年，北京之內閣，姑不論其閣中之人物，其重要各部皆帶有營混之氣息。雖更迭改組之省不絕，然譬之藥水，傾來倒去，不脫此數味藥料。故內閣之變更，在他國為重要之事，在今日北京則所謂內閣者，不過一種軍用品，雖千變萬化，仍在武人股掌之上。總理登台必向曹張疏通，總理下台又必向曹張告退。此其登台下台當然不為國人所重視，亦當然不為外人所重視。」[49]
| 內閣 | 時間 | 說明 |
|---|---|---|
| 第一次唐紹儀內閣 | 1912年3月13日－1912年6月27日 | 1912年3月8日，《中華民國臨時約法》由中華民國參議院通過，3月11日公布實施。 |
| 第一次陸徵祥內閣 | 1912年6月29日－1912年9月22日 | |
| 趙秉鈞內閣 | 1912年9月25日－1913年7月16日 | |
| 段祺瑞臨時內閣 | 1913年7月19日－1913年7月31日 | |
| 熊希齡內閣 | 1913年7月31日－1914年2月12日 | |
| 孫寶琦臨時內閣 | 1914年2月12日-1914年5月1日 | |
| 徐世昌內閣 | 1914年5月1日-1915年12月21日 | |
| 第二次陸徵祥內閣 | 1915年12月21日-1916年3月22日 | |
| 第二次徐世昌內閣 | 1916年3月22日-1916年4月22日 | |
| 第一次段祺瑞內閣 | 1916年4月22日-1916年6月29日 | |
| 第一次段祺瑞內閣改組內閣 | 1916年6月29日-1917年5月23日 | |
| 伍廷芳臨時內閣 | 1917年5月23日-1917年6月12日 | |
| 江朝宗臨時內閣 | 1917年6月12日-1917年6月24日 | |
| 李經羲內閣 | 1917年6月25日-1917年7月2日 | |
| 第二次段祺瑞內閣 | 1917年7月14日-1917年11月22日 | |
| 王士珍內閣 | 1917年11月30日-1918年3月23日 | 錢能訓1918年2月20日，內務總長代理國務總理 |
| 第三次段祺瑞內閣 | 1918年3月23日 | |
| 錢能訓臨時內閣 | 1918年10月10日 |
內務總長代理國務總理 |
| 錢能訓內閣 | 1918年12月20日 | |
| 龔心湛臨時內閣 | 1919年6月13日 |
財政總長代理國務總理 |
| 靳雲鵬 | 1919年9月24日 |
陸軍總長代理國務總理 |
| 第一次靳雲鵬內閣 | 1919年11月5日 |
5月14日請辭，7月2日奉准免職 |
| 薩鎮冰臨時內閣 | 1920年5月14日 | 海軍總長代理總理 |
| 第二次靳雲鵬內閣 | 1920年8月9日 | |
| 第三次靳雲鵬內閣 | 1921年5月10日 | |
| 顏惠慶 | 1921年12月18日 |
外交總長代理國務總理 |
| 梁士詒內閣 | 1921年12月24日 |
1月25日請假出京，5月5日被免職 |
| 顏惠慶臨時內閣 | 1922年1月25日 |
外交總長代理國務總理 |
| 周自齊臨時內閣 | 1922年4月8日 |
教育總長代理國務總理 |
| 第一次顏惠慶內閣 | 1922年6月11日 |
7月31日請假出京，8月5日辭職 |
| 王寵惠 | 1922年7月31日 |
司法總長代理國務總理 |
| 第二次唐紹儀內閣 | 1922年8月5日 | |
| 王寵惠內閣 | 1922年9月19日 | |
| 汪大燮內閣 | 1922年11月29日 | |
| 王正廷臨時內閣 | 1922年12月11日 |
外交總長代理國務總理 |
| 張紹曾內閣 | 1923年1月4日 | |
| 高凌蔚攝政內閣 | 1923年6月14日 |
攝政內閣總理 |
| 高凌蔚臨時內閣 | 1923年10月12日 | |
| 孫寶琦內閣 | 1924年1月10日 | |
| 顧維鈞臨時內閣 | 1924年7月2日 |
外交總長代理國務總理 |
| 第二次顏惠慶內閣 | 1924年9月14日 | 外交總長代理國務總理 |
| 黃郛攝政內閣 | 1924年10月30日 |
攝政內閣總理，教育總長代理國務總理 |
| 段祺瑞臨時執政內閣 | 1924年11月24日 | 臨時執政 |
| 許世英內閣 | 1925年12月26日 | |
| 賈德耀 | 1926年2月15日 |
陸軍總長代理國務總理 |
| 賈德耀內閣 | 1926年3月4日 | |
| 胡惟德臨時攝政內閣 | 1926年4月20日 |
內閣攝行臨時執政職，外交總長代理國務總理 |
| 第三次顏惠慶內閣 | 1926年5月13日 | |
| 杜錫珪臨時內閣 | 1926年6月23日 | 海軍總長代理國務總理 |
| 顧維鈞臨時攝政內閣 | 1926年10月5日 |
財政總長代理國務總理 |
| 顧維鈞攝政內閣 | 1927年1月11日 | |
| 胡惟德 | 1927年6月16日 |
內務總長代理國務總理 |
| 潘復內閣 | 1927年6月20日～1928年6月3日 |
中華民國議會，最初為一院制（臨時參議院→參議院），後改為兩院制（國會）。1912年4月29日，臨時參議院遷至北京，取名參議院。
中華民國國會（1913年－1925年）依據《中華民國臨時約法》於民國二年（1913年）4月8日正式於北京成立，由參議院與眾議院共同構成，兩院設正副議長，下設秘書廳及全院、常任、特別3個委員會。國會主要依據《臨時約法》執行議會權力。第一屆國會成立後，根據《中華民國臨時約法》和《國會組織法》規定，1913年7月12日，在天壇祈年殿成立由60人組成的憲法起草委員會，進行憲法起草工作。
1914年1月10日，袁世凱當選為正式大總統後，正式下令解散國會。中華民國國會此後經歷多次解散和重新召集。最終於直皖戰爭後，因段祺瑞聲明廢棄法統，而宣告終止。
安福國會是中華民國第二屆國會（1918年8月12日－1920年8月），在選舉過程被「安福俱樂部」所控制。1920年8月，大總統徐世昌宣布解散安福國會，並進行第三屆國會的選舉。
袁世凱執政時期推行「軍民分治」，地方官員由中央政府任命，用以收攏地方軍政權力。袁世凱死後，中央再度勢微。1920年11月，北洋政府宣布籌備地方自治，之後頒布一批地方自治條文[註 1]，規定由本地公民直接選舉產生，並劃分中央與地方的財權與事權。然而，北洋集團為控制南方各省，遷入客軍常駐，又以外省人參預政事。王占元為鞏固其湖北政權，以山東籍私人關係為紐帶，製造了「魯人治鄂」的局面：「全鄂……凡重要位置，皆其左右親私，互相包辦，輾轉盤踞，不稍放鬆，專制達於極點。」王占元聲稱：「予待魯人不薄，湖北六十九個縣，吾魯人已占四十九。」以致湖北名流孔庚等視鄂省「竟遭亡省之慘痛」。[50]河南縣知事總數中，大約半數以上為外省籍人士，其中許多為吳佩孚在豫期間強行安插到各縣的營長、連長、書記官。[51]
1920年至1925年，南方各省士紳反對北洋客軍干政，掀起聯省自治運動。例如湖南爆發驅張運動，要求驅逐張敬堯。省公民投票通過的《湖南省憲法》，是中國歷史上第一部付諸實行的省級憲法，期間，大量知識分子在報刊上鼓吹聯邦制，例如1922年，中國共產黨在中共二大決議案中宣布，中共的目標之一是聯合蒙、藏、疆等地建立「中華聯邦共和國」。1923年10月頒布的《中華民國憲法》就是一部聯邦制憲法，但因曹錕賄選爭議，這一憲法遭到反對而流產。1926年國民革命軍北伐，隨後國民黨統一全國，各省憲法和省議會隨之告終。[52]
袁世凱鎮壓二次革命後，下令停辦地方自治，解散各地省議會。[53]袁世凱死後，《臨時約法》、國會、議會恢復，卻從未擺脫軍人干政的陰影。
各省第一屆議會被袁世凱解散，直到袁世凱死後始恢復。在山東，皖系張樹元在第二屆議會選舉期間，指使濟南道尹張仁濤作弊，採取「磕匭(匣子，指票箱)換票」的辦法，把得票最多的王寀廷的票偷換成寫錯名字的廢票，讓王寀廷落選。而後又利用武定府同鄉的關係，把該府所屬的12個議員拉出來，每人都掛上一個督軍署諮議的名義，按月支領津貼。進步黨和國民黨則各出一位副議長，由張介禮和王朝俊發布電文，彈劾張樹元侵吞軍餉300餘萬元，要求北京政府查處。時靳雲鵬剛當上國務總理月余，為了樹立威信，並且出於控制山東地盤的考慮，遂免去張樹元督軍職務，由田中玉繼任。
第三屆議會選舉時，田中玉先是在省議員複選時，重演「磕匭換票」，以作弊手段保證內定的競選人當選。後在省議會議長選舉階段，一面收買議員，一面以便衣大鬧會場。1921年冬，議會舉行議長選舉，由於軍警穿着便衣包圍議會，票未投成。1922年1月17日，議會再開選舉議長大會，「督軍田中玉調集軍警三四千人，包圍議會，荷槍實彈，如臨大敵。」所有持旁聽券的人均不准進入會場。票匭遭人搗毀，投票無法進行。[54]6月8日，投票議員們入場後，剛進行投票，萬光煒受命率人毆傷議員十餘人，選舉被迫中斷。直到1923年1月，北京政府指派熊炳琦擔任山東省長，田中玉無權過問，才結束拖延持久的議長選舉。
1926年張宗昌任山東督辦，即告訴省議員「只可領薪，不准開會」。[55]
河南第一屆省議會解散以後，反袁議員們大半逃往上海。1916年秋冬之間，議員們返回省內恢復活動，曾向議會咨請豁免附加稅，認為「年來豫省天災匪患，居民無不▢面▢行，奄奄待斃，當時救死不▢之時，又責以數倍他省之重負，直接增加人民痛苦。」省議會議決應豁免附加稅，並咨請省長執行。[56]然而，河南財政廳長擬將附加稅改折銀元，辦法為「每丁銀1兩，改徵銀元2元2角。」而當時市價為白銀1兩僅合銀元1元4角2分。如若通過，意味着稅收增加三分之一，無疑增加人民負擔。12月13日，省長將此議案交議會議決，並謂「議會無議決之權，囑即認可見復。」儘管眾多議員質疑，但屈於督軍趙倜的壓力，議案最後竟然通過。
1918年春，進行第二屆省議會議員選舉，安福系派王印川到河南經營選舉，趙倜予以積極配合，加以金錢收買和武力威脅等手段，致使安福系在選舉中大獲全勝。
1921年9月開始第三屆省議會議員選舉。選舉之前，趙倜已內定同鄉胡鼎元為議長，並由胡提出名單，經趙核定後參選，全憑金錢開路：「至多以八千元為限，至少以千元為限……收款者則系托孝敬西屋太太（趙倜小老婆）名義。」未被指定的初選人姚某，在複選中拒絕按旨填寫選票，被衙役鎖在縣衙前的石獅子上示眾。更甚者，一些選區預先造好兩個相同的票箱，票箱隨時可以換去。議員選舉前還要在胡鼎元面前填寫願書，對神發誓，終身為趙氏的忠臣，甚至有「生我者父母，成我者督軍」和「若有背叛督軍行為，天誅雷殛，水溺火焚」的誓言，並有具書人、保證人署名畫押。[57]
袁世凱死後，由安福系當政的北京政府開始進行國會和省議會改選，原計劃仍按民國元年的《省議員選舉法》進行，在1917年完成省議員的換屆選舉，即第二屆換屆選舉。但因府院之爭、張勳復辟，實施緩慢。1918年3月，湖南督軍張敬堯攻占長沙，開始組織新國會議員選舉。張敬堯採用毀原票易以偽票的辦法，廢掉得票最多的楊度、汪賠書，使安福系所派周渤、羅正諱、王毅等十餘赴湘之人，無一漏選。研究系楊度用每張票500元的高價，收買了選票50張，不料開匭後，廢票占30張，楊度二字被改寫成「楊皮」、「楊之度」、「洋豆」、「羊豆」等，致有效票僅19張而未能當選，輿論譁然。且在新國會中，人數眾多的湘籍國民黨參眾議員幾被全部替換。
1918年11月12日，張敬堯下令改選省議會，時湘人聞張又將偽造民意、改選議會，無復容忍之餘地，旋由商會、教育會、農會、學生聯合會、報界聯合會、律師公會等推舉代表，組成「各界聯合會」，向督署請願收回改選省議會成命。張敬堯乃組織所謂「公民會」與之對抗，亦向督署請願改選議會，指斥對方「偽托民意」。為了爭取士紳同情，各界聯合會要求雙方在教育會舉行辯論會。張敬堯屬員在會場大發脾氣，幾欲逮捕聯合會員。翌日，長沙《大公報》、《湖南日報》著論抨擊公民會，同日被封。張敬堯亦知眾怒難犯，改選終於擱淺，但民間怨憤已深。
1920年5月，趁吳佩孚撤防北歸，湘軍發動攻勢，將張敬堯部擊潰。6月，張敬堯被迫撤出湖南，史稱驅張運動。[58]
1916年7月下旬，湖北第一屆省議員齊集武昌，準備復會，國民黨勢力重新進入湖北。督軍王占元害怕詹大悲、趙鵬飛與梁鍾漢等人國民黨議員控制議會，堅絕否認3人議員資格。1916年10月1日，省議會舉行復會後之第一次正式會議，2日討論詹、梁、趙3議員資格問題，表示同意承認。4日議長選舉，詹大悲已經當選，引起王占元的恐慌，再度聲明否認3人資格。國民黨議員張國恩等向參議院請願，黎元洪總統亦來電調停。然而王占元堅持己見，密電段祺瑞總理謂：「詹大悲之爭議長，乃國民黨競爭湖北政權，踞爲地盤之初步計劃……政潮翻覆將無已時。」獲得段褀瑞的支持，將詹等逐出省議會，杜瑞、戴孚夏及丁榮學3人遞補。此外還有十人沒有報到，亦一一以他人遞補。[59]
1920年8月30日，北京政府任命王占元親家孫振家為湖北省長，立即引起鄂人強烈反對。9月6日，省議會緊急開會，一致反對孫振家為省長，電請中央收回成命，並「致函各團體請一致反對」。9月9日，省議會再次開會，聲明孫振家如若接任，公文一概拒收。孫振家自恃有王占元姻婭庇護，仍於10日接省長印。省議會不得不「公舉代表議員數人入京會同請願」。隨着「倒孫運動」愈演愈烈，鄂人「聲言王如不從民意，將進而為倒督運動」，危及王占元督軍地位。
9月18日，北京政府免去孫振家省長職務，任命鄂人夏壽康為湖北省長，王占元則連請病假，明迎暗拒，稱：「夏省長到時，恕不接待。嗣後積欠軍餉、地方秩序，均由內閣與新省長擔任，占元概不過問。」致使夏壽康在京滯留65天之久。11月22日，夏壽康抵漢口，王占元竟派督署衛隊兩連前往「保護」，實為監視。23日，王占元指使魯籍軍官孫傳芳部下包圍夏壽康住處，逼其「暫緩接任」，再度激怒鄂人。旅京同鄉會召集大會，質問中央，風波及於全國。王占元不得不屈從民意，同意於27日在武昌省署迎接夏壽康，正式接任省長。然而夏壽康出於安全考慮，堅持不赴武昌辦公，只得派人將省長印信送至漢口。及夏壽康接印視事，省長就任問題才告結束。[60]
安徽第一屆省議會，於1913年被倪嗣沖配合袁世凱解散。1918年8月至9月，為皖省第二屆省議員選舉之期，正值皖系段祺瑞主持中央大權，倪嗣沖便通過「公益維持會」包辦選舉，肆無忌憚，被譏為「選舉公賣局」。[61]
1919年，省議會向財政部結算皖北工賑鹽捐餘款，獲准該款148萬元，作爲全省興辦實項，非經大會議決不得動用。次年11月，議長晉恆履挪用公款十餘萬元，經議員發現，提案糾正，晉氏利用議長職權，將提案擱置數月，復不經大會公決，挪用40餘萬元。1921年5月，安徽督軍張文生以新安武軍缺餉，強借工賑餘款32萬元。[61]
1921年初，倪嗣沖之侄倪道烺唆使財政廳長陶熔截留教育經費77萬餘元，充作第三屆省議員賄選活動經費。學聯聞訊後，於6月2日派出12名代表去省議會質問，遭到驅逐，學聯旋即組織千餘人，奔至議會門前抗議，要求省議會通過「教育增費案」。倪道烺則命馬聯甲調兵鎮壓，傷40餘人，死1人。社會輿論大嘩，要求懲辦兇手，倪道烺避往天津租界。[62]
1921年8、9月間，皖省第三屆省議會選舉，倪道烺出款50萬收買議員，結果雖然選岀第三屆議員，卻因全省60縣當中，有44縣發生選訟，幾經波折，只得宣布全省選舉無效。另行改選，又逢重重干預。終北洋政府時期，皖省第三屆省議會始終未能成立。[61]
1925年3月，時隔血案四年，北京政府司法總長章士釗以「教唆殺人案」將倪拘捕。倪重金賄賂公行，一個多月後以「不予起訴」被釋。[62]
1918年，經曹錕保薦，曹銳被任命為直隸省省長，直隸從此處於曹氏兄弟的卵翼之下。第二屆省議會議員的初選舉於1918年7月20日開始。曹銳力圖壟斷選舉，以控制省議會。另一方面，舊議員邊守靖、王秉喆等希圖當選，乃投靠曹銳，在選舉時盡力推行指派之法，「與各縣知事通函，令其見各初選人疏通。如大家不承認，則投票日之夜間開箱抵換。監視員、複選特派員共司其事。」在第12複選舉區，有姚壁者「自稱為組合員。聲言正定區內已指令二十四人，非此二十四人，即滿法定票數亦歸無效。伊等二十四人又分甲乙兩等，甲等者無票亦能當選。問其所以，則謂投票後，非指定將票盡行抵換各等語。」
1919年4月，曹銳以官商合辦為名，將天津直隸模範紡紗廠與擁有10萬元資本的恆源帆布公司合併，事後才咨行省議會要求追認。24日，該案一經提請討論，即遭到議員們的反對。議員潘自濬提出應行調查再定合併與否，副議長彭桂馨指出事後追認與法不合。因爭議太大，該案被推期解決。28日復會，經由特別委員會審查，認為合併事屬合理，惟合併手續不宜，且對保障公款殊欠方法，並擬定幾條意見，如省議會得隨時質問營業情形，由省議會選監察1名以監督營業。潘自濬、張子釗仍堅持調查有無混弊情形後再作表決，但大會強行通過委員會的報告。議員們不敢觸怒曹銳，只好口誅筆伐前模範紡紗廠經理王竹銘侵占公款。
1920年夏，直皖戰爭爆發。為解決軍費難題，曹銳徑直挪用紡紗廠款50萬元。同年10月，省議會召開常會，省署方送達議案，請省議會追認。27日討論該案時，議員們初步議定了《咨催省長速辦紗廠，戰費應由中央擔負，無借省款之必要案》。29日進一步審議《提議討段軍費不宜直省負擔案》，並通過《電請中央歸還直隸墊付軍費案》。11月1日，該議案經修改後正式定名為《電請中央撥還討安福墊款》，並致電中央。12月21日，省議會又咨催曹銳及早開辦石家莊紡紗廠，但終無音訊。
直皖戰爭後，第三屆省議會議員選舉完全由曹銳包辦。[63]
江西第一屆省議會在黨派的制衡下，地方軍閥還有所顧慮。但二、三屆以下，省議會一屆不如一屆，這種情形在第三屆的選舉尤爲明顯。
1920年12月18日，第二屆江西省議會投票通過《省長民選應規定選舉法案》，以及彈劾省長戚揚案。戚揚自二次革命後到贛，1916年7月由巡按使改稱省長，用人行政多門生故舊，喜濫借外債，結託軍閥以自固。時過境遷，南方人多不滿北人主政，自治聲浪瀰漫全國，江西自不例外。
戚揚得知後，指使警察改裝便衣，偽稱公民，赴議會旁聽，揚言搗毀議會。督軍陳光遠擔心彈劾通過，恐進一步惹出廢督問題，遂以軍警彈壓議會，議會不得不宣告休會。時京「各省區自治聯合會」力爲聲援，經江西省議會三次彈劾之後，迫於輿論壓力，戚揚於1921年2月黯然去職。國務院命冮西南豐人趙從蕃任省長，議會雖對趙表歡迎，但卻爲陳督軍暗中擋駕，使趙過九冮而不得入其門，最後只能稱病滬上。5月13日，北京政府令陳的親信、財政廳長楊慶鋆暫任，不久改爲署理，最後實任。「贛人治贛」就此失敗。
1921年11月，江西選舉第三屆省議會，陳光遠、楊慶鋆動用軍警操控票匭，「非經核可者，無論何人，票再多亦不能入彀。有特別關係者，雖無一票亦會榜上有名。」例如張勳之弟張嘉猷識字無多，竟以17票當選；又如臨川縣知事陳光迪，系陳督軍胞弟，當選後還大詈不慚的說∶「我不過得幾個錢，卻為地方省多少事。」建昌區8月2日複選開票，本無一票之包應昌、傅紹庭居然以18票當選；而原有20票之嚴啟仁、何昌榮等，或變為11票，或變爲5票，一同落選。袁州區、贛州區的情形也都一樣，投票時軍警林立，開票時如非指定人選，再高票數亦不能獲選。當選議員因此為人所輕，被謔稱為「陳楊之私生子」、「直隸式附屬官廳之議會」。
1922年6月，陳光遠被北伐軍打敗後辭職，北京政府命贛人謝遠涵任省長，省議會立即發表宣言應和：「贛人主張驅客軍制省憲」 。不料北軍援贛，11月5日，蔡成勳來，恃武力壓抑民意，視議會如黻屣，不惟常年會不能召開，即談話會亦悉被阻止，遇議會有頂撞之事，即令財廳扣發公費。11月閭蔡拒贛人謝遠涵長贛，年底宣布自兼省長，把持軍民兩政，以致贛人痛呼要「光復已亡之江西」。[64]
北洋政府建立的地方機關大致有立法機關、行政機關、軍政機關和特別行政區機構。
地方立法機關分為省議會和縣議事會。
地方行政機關分為省行政機關、道行政機關、縣行政機關和基層政權。
地方軍政機關分為省軍政機關、地區性軍政機關、臨時性軍政機關。
特別行政區機關包括京兆特別行政區政府，熱、察、綏特別行政區政府，川邊特別區政府。
| 名稱 | 派系背景 | 活躍時期 | 根據地 | 代表人物 | 海外支持國 |
|---|---|---|---|---|---|
| 皖系 | 北洋派 | 1916-1925 | 安徽、浙江、上海 | 段祺瑞、倪嗣沖、徐樹錚、段芝貴、盧永祥 | 日本 |
| 直系 | 1917-1926 | 北京、直隸、山東、江蘇、江西、湖北、福建[65] | 馮國璋、曹錕、吳佩孚、齊燮元、孫傳芳 | 英國 | |
| 奉系 | 1916-1928 | 奉天、黑龍江、吉林、熱河 | 張作霖、張學良、張作相、郭松齡、張宗昌 | 日本 | |
| 新疆省 | 1911-1944 | 新疆 | 楊增新、金樹仁、盛世才 | 蘇聯 | |
| 西北軍 | 北洋派 國民黨 |
1921-1930 | 陝西、察哈爾 | 馮玉祥、韓復榘、宋哲元、楊虎城 | |
| 川軍 | 1919-1949 | 四川、西康 | 劉湘、劉文輝、鄧錫侯、楊森 | ||
| 黔軍 | 1920-1926 | 貴州 | 袁祖銘、王家烈、王天培、周西成、劉顯世、彭漢章 | ||
| 晉系 | 1911-1949 | 山西、綏遠 | 閻錫山、傅作義 | 日本 | |
| 舊桂系 | 無 | 1916-1925 | 廣西 | 陸榮廷、沈鴻英 | 英國 |
| 滇系 | 國民黨 | 1916-1949 | 雲南 | 蔡鍔、唐繼堯、龍雲、盧漢 | 法國 |
| 湘系 | 1916-1937 | 湖南 | 趙恆惕、唐生智、何鍵 | ||
| 粵系 | 1920-1949 | 廣東、海南 | 陳炯明、龍濟光、陳銘樞、張發奎、陳濟棠、余漢謀 | 蘇聯 | |
| 馬家軍 | 無[66][67] | 1872-1949 | 甘肅、寧夏、青海 | 馬鴻逵、馬步青、馬步芳、馬鴻賓、馬繼援、馬仲英 | |
| 新桂系 | 國民黨 | 1922-1953 | 廣西 | 李濟深、李宗仁、白崇禧、黃紹竑 |
王鐵群認為北洋政府是中國民主社會的開端，辦報自由如歐美，各省文化大放異彩[52]。除此之外，北洋政府在經濟和外交領域的成就也相當引人注目。此後，南京國民政府所創造的一系列經濟奇蹟，也是有賴於北洋政府所作出的努力。[52]
1922年5月29日，《申報》發表楊蔭杭（署名老圃）的時評《北洋正統》，表達了時人對於軍閥政治的普遍反感：[68]
| “ | 北洋正統云云，乃醜語也。清朝有北洋正統，未救於清之亡，北洋正統之首領，且以帝制失敗。曰直皖戰爭，曰直奉戰爭，皆北洋正統爭城以戰，殺人盈城之歷史，今日果能覺悟，自當絕口不談北洋二字，一洗北洋之餘臭，乃可與民更始。乃組內閣，猶推重北洋老前輩為總理，一若非北洋正統不能控制全局者。談國是猶曰恢復舊會，北洋正統可以鞏固，一若以後選舉，北洋正統必可操勝算者。不知北洋團體當聽其星散，既無鞏固之必要，亦無人可以控制。藉曰可以控制也，即直皖、直奉之戰，亦可以免，而終不能免者，知其團體早已渙散，固不必燃已死之灰而為之謀中興也。故今日北方果有人焉，能力矯北洋之舊非，固國人所願聞。若猶以北洋二字為號召，國人將掩耳而走矣。 | ” |
1921年，孫中山在梧州對黨員發表演說，說明中華民國徒有其名，為官僚把持：「辛亥革命成功之後，而革命黨名義取消，中華民國即為官僚武人所摧殘。十年來名雖民國，實為官僚國，革命主義未行，革命目的未達，僅有民國之名，而無民國之實，及後卒至釀成袁世凱帝制自為、宣統復辟、武人專政種種惡現象。」[69]
1923年10月15日，孫中山在廣州發表演說，認為辛亥革命雖然推翻滿清，但民國未能真正建立：「辛亥年革命推翻滿清、創造民國，一直到今日，徒有民國之名，毫無民國之實。關於民國的幸福，人民絲毫都沒有享到。今年是民國十二年。在這十二年之中，人民不但是沒有享民國的幸福，並且各省發生戰事，到處都有兵變，年年都是受痛苦。這是什麼原故呢？就是由於革命沒有成功。因為革命沒有成功，所以真正的民國，無從建設。我們從此要建設民國，所以還要來革命。」[70]
1924年11月19日，孫中山在上海新聞記者招待會上再次指出：「現在中國號稱民國，要名符其實，必要這個國家真是以人民為主，要人民都能夠講話，的確是有發言權。像這個情形，才是真民國；如果不然，就是假民國。我們中國以前十三年，徒有民國之名，毫無民國之實，實在是一個假民國。」[71]
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