难民法草案是中华民国内政部在2005年提出，历经多年朝野协商，修改多个版本，2016年在立法院联席委员会一读初审通过，但至今仍未完成立法程序的一项法案。规范包括难民认定的要件、程序及审查机制，提供难民资格申请人在台湾停留期间法律谘询、医疗照顾、安置、收容等基本权利及支援[1]。
政治背景
难民对避难国而言，通常是外国人或无国籍者[a]。中华民国非联合国会员国，亦非《难民地位公约》缔约国。外国人或无国籍者如果寻求以“政治难民”身份定居台湾，申请程序适用《入出国及移民法》，主管机关为内政部移民署[2]。
在两岸分治、两岸政府皆宣称拥有全中国主权的背景下，因难民身份涉及国家主权，使《难民法》立法与两岸政治关系更为密切[2]。1950年代起，退守台湾的中华民国政府基于己方的一个中国主张，将中国大陆、香港和澳门的中国籍居民视为中华民国国民（参见：无户籍国民）。中华人民共和国同样基于己方的一个中国，将港澳台居民视为中华人民共和国国民、中国大陆境外居民。1990年代，香港、澳门主权移交中华人民共和国，中国籍港、澳居民转化为完全的中华人民共和国国民身份。
在两岸长期分治的背景下，目前，依中华民国宪法增修条文，中国大陆居民“既非外国人、又非本国人（不具中华民国国籍）、亦非无国籍人[b]”。港、澳居民相类[a]。中国大陆居民适用《台湾地区与大陆地区人民关系条例》（简称《两岸人民关系条例》），港澳居民适用《香港澳门关系条例》（简称《港澳条例》），主管机关皆是中华民国大陆委员会[2]。
2014年，由于《难民法》迟迟未通过立法，马英九政府以专案许可发给九名滞留台湾多年的中国大陆民运人士及法轮功学员长期居留许可，并将在两年后获得中华民国身分证[5]。证实此事的行政院大陆委员会强调这是专案，在没有相关法令现况下，其他案例将不会比照办理。其后，中华民国政府对非法入境、滞留，同时寻求政治庇护的大陆人士以遣返处理。2015年10月，在金门大胆岛登岸的大陆异议人士曹连生、柴英芝依“移民罪”判刑2个月，服刑后遣返。2017年，大陆异议人士张向忠在台湾旅游时脱队，寻求政治庇护，被遣返[6]。
2018年9月27日，持中华人民共和国护照和联合国难民证的大陆异议人士颜克芬、刘兴联从泰国过境台湾，寻求政治庇护。因无法可依，两人滞留在机场近四个月。在台湾亲绿社团协助下，两人于2019年1月30日先出境到第三国，再透过“永久和平发展协会”以专业交流名义邀请访台，在31日重新入境，等待转送愿意提供政治庇护的第三国。4月1日则是两人入境期限。其后两人获得加拿大的政治庇护，于5月、7月离开台湾前往加拿大。内政部移民署参与处理。中华民国大陆委员会发言人邱垂正表示，他不评论个案。在台湾难民法草案尚未通过的情况下，政府会整体考虑国际惯例、台湾的相关法律规范、人权保障和国际视听等，处理这类事件。此外，香港居民因为政治因素导致安全和自由受到紧急危害，台湾也会提供必要的协助[7]。2019年，在嘉南药理大学交换学习的山东籍学生李家宝因3月11日在推特上直播反对习近平的言论，由此成为首位希望申请政治庇护的大陆赴台学生[8]。
2019年6月，香港爆发反对逃犯条例修订草案运动。中华民国朝野各方对参与运动的香港人持正面态度（参见：对反对逃犯条例修订草案运动的国际反应# 中华民国）。是否通过制定《难民法》给予香港人人道援助，成为台湾政治讨论话题[9][10]。
立法历程
2000年[c]，陈水扁政府首次执政，亦是民主进步党首次执政。行政院研究发展考核委员会为落实“人权治国”理念，开始研究“难民庇护制度”[2]。2005年，中华民国内政部提出《难民法草案》送交立法院审议，并未通过。
2006年，内政部与行政院大陆委员会提出更进一步的草案，拟将政治庇护对象扩大纳入中华民国大陆地区民众；原拟订名《政治庇护法》，后更名《难民法》[11]，是优先推动立法项目[12]。2007年1月31日，行政院会议通过《难民法草案》，行政院副院长蔡英文说，请内政部会同中华民国外交部、大陆委员会等相关机关，务必向各党派立法委员详实说明《难民法草案》精神与制度内涵，早日完成立法程序[1]。
2009年，立法院三读通过《公民与政治权利国际公约及经济社会文化权利国际公约施行法》。内政部随即请内政部移民署重新评估，从而有了“国民党行政院版”草案，便撤回“民进党行政院版”草案[2]。行政院重新将《难民法草案》送入立法院，并排除陆籍寻求庇护者适用，陆籍寻求庇护者需回到《两岸人民关系条例》第十七条做修法。
2013年2月，第一次的国家人权报告国际审查，国际审查委员根据两公约发表第59号结论意见，指台湾现行法律并无明定“不遣返原则”（non-refoulement），不符合两公约规范；建议台湾尽速完成《难民法》立法[13]。
2015年9月8日，台湾关怀中国人权联盟等团体在立法院召开“崩溃中的中共加紧迫害在中国的宗教及维权人士”听证会，包括民主进步党及中国国民党立法委员、中国大陆维权人士、政府及民间代表，于会中呼吁中华民国政府庇护中国大陆政治难民[14]。
2016年7月14日，立法院第9届第1会期内政委员会、外交及国防委员会第2次联席会议 （页面存档备份，存于互联网档案馆），由国民党籍召集委员黄昭顺排程审查《难民法草案》，并于当天出委员会 （页面存档备份，存于互联网档案馆），无保留任何条文，无需进行政党协商。这个草案是黄昭顺将“国民党行政院版”草案版本、国民党籍立委陈学圣提出的人权支持团体的版本、民进党籍立委尤美女和蔡易馀提出的台湾人权促进会支持的版本、民进党籍立委萧美琴提出的版本并案审查而成[2]。草案第2条规定主管机关为内政部。第3条规定适用对象为外国人、无国籍者，将中国大陆、港澳居民排除在外[d]。同时，该草案至今，无人再将之排程进行二读、三读。
2019年6月，香港爆发反对逃犯条例修订草案运动。如何给予香港人人道援助，是否制定已延宕多年的《难民法》给予香港人政治避难资格，成为台湾朝野政治讨论话题[9][10]。蔡英文政府曾表示，若香港人遭政治压迫、有政治庇护需求，政府会“个案处理”；但并未对细节进行说明[9]。
9月3日，香港政治领袖黄之锋、香港民主派立法会议员朱凯迪等赴台。黄之锋与民主进步党主席卓荣泰、民主进步党秘书长罗文嘉及民主进步党副秘书长林飞帆会面时，促请蔡英文政府强化《港澳条例》等相关措施，以协助赴台港人。黄之锋亦曾投书媒体，呼吁台湾完成《难民法》。9月4日，中华民国总统蔡英文出席“国际警察合作论坛”时，接受采访表示“对于香港人民追求自由民主，是支持、而且非常支持”。针对黄之锋呼吁台湾订立《难民法》，蔡英文表示，现行法律已经足够，可以在必要时提供香港人民协助。中华民国内政部指出，“接受难民是严肃的议题，需要考量人权、经济、社会、文化及国家安全等因素，就如同世界上其他接受难民的国家一样，必须凝聚全民共识。”新加坡《联合早报》报道指，“多次高喊‘撑香港’的台湾执政党民进党的回应，却不如外界预期般积极，凸显了蔡英文政府对香港问题的拿捏和顾忌”，引用分析指主因是避免主动挑衅中华人民共和国政府[15][9]。
10月18日，台湾人权促进会会长周宇修于第十届总统文化奖颁奖典礼高喊“尽速通过《难民法》，拒绝晶片身分证，修改《集会游行法》”[16]。
11月6日，国立台北艺术大学名誉教授兼一边一国行动党召集人杨其文批评，中央研究院院士陈定信发起的支持蔡英文连任总统之学术界连署声明宣称肯定蔡英文政府“坚持民主自由平等，与保障人权的成效”，事实上“除了夸大其词，根本看不见成效”，《难民法》未立法就是一个例子[17]。
12月10日，香港自治运动主席陳云根表示，对于国际地位尚未被认证的中华民国而言，《难民法》恐怕会引发财政、司法等问题；如果台湾接受的难民母国并未承认中华民国主权，或是难民来自第三世界受到中共政权（中华人民共和国政府）一带一路影响的国家，这些问题会让台湾主权陷入双重冲突；因此他不认为台湾应该制定《难民法》，“如果台湾够勇敢也是可以做”，但必须好好评估风险[18]。12月13日，长期力挺蔡英文的政治评论家林保华在新唐人亚太电视台政论节目公开支持蔡英文所称“台湾不需要《难民法》”，称《难民法》恐怕被中共政权利用冲击国家安全[10]。
12月16日，前中华民国总统马英九在马英九基金会新书《哪来的芒果干？》发表会说，蔡英文将九二共识恶意扭曲为一国两制，又利用反对逃犯条例修订草案运动宣称“今日香港，明日台湾”，催化台湾民众的恐惧，借此获取政治利益；但香港民间团体要求台湾制定《难民法》保护香港抗争者，蔡英文又说“不需要”[19]。
2020年1月5日，资深媒体人杨宪宏接受《呷新闻》采访时爆料，在《难民法》一读通过之后他听到，中华民国总统府对此案有意见，才延宕至今；如今蔡英文改口称台湾不需要《难民法》，让他相当失望[20]。5月27日，网路政论节目《童温层》主持人童文薰抨击，蔡英文任职行政院副院长时支持制定《难民法》，如今却阻挡《难民法》立法[21]。
12月12日，佛光大学公共事务学系教授柳金财表示，民进党执政后，衡估种种内外情势变迁及国家安全需要，经由政治理性及政策可行性评估后，提出不制定《难民法》，反而有利于两岸关系及国家安全，展现出自我高度克制，也避免中共当局批判《难民法》立法为实践法理台独之挑衅行径[22]。
2021年8月26日，针对2021年塔利班攻势衍生的阿富汗难民问题，中华民国外交部副发言人崔静麟表示，“由于我国尚未完成制定《难民法》，因此政府将视实际状况，配合国际社会以及理念相近国家的相关倡议，在能力范围内提供可行的援助”[23]。国民党立委林思铭表示，民进党在野时高调倡议制定《难民法》，执政后以各种理由推托立法，是说一套、做一套的双标党；希望蔡英文政府立即提出行政院版《难民法》草案，与在野党共同推动、完成立法，给予所有外国人或无国籍人民必要的人道援助[24]。
2022年3月1日，针对2022年俄罗斯入侵乌克兰衍生的乌克兰难民危机，台湾人权促进会秘书长施逸翔呼吁，台湾除加入对俄罗斯的制裁外，也应尽速制定《难民法》，因应未来可能因战争而赴台湾寻求庇护的乌克兰难民[25]。
国际人权法系统
有民间团体列为“国际人权五法”之一，包括《防治反人类罪及酷刑罪条例》、《防治仇恨罪条例》、《难民法》的制订，及《残害人群治罪条例》和《入出国及移民法》的修订[26][27]。
中华民国处理难民的历史
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1938年水晶之夜后，纳粹对犹太人的迫害逐步升级，犹太人为避免被抓入集中营，只有离开欧洲，但要想逃离就必须获得外国签证，于是成千上万的犹太人奔走于各国使馆之间申请签证。但1938年7月6日在法国埃维昂莱班召开的国际难民会议上，与会的美国、加拿大、澳大利亚、爱尔兰和新西兰等32国均拒绝接受犹太难民。此时中华民国驻维也纳领事馆人员何凤山基于人道主义立场，不顾上司驻德大使陈介的反对，在中华民国驻维也纳领事馆向数以千计的犹太人发放了“生命签证”。从1938年到1940年5月何凤山奉调回国，2年间他共签发多少张“生命签证”其准确数字已无从统计，根据已找到的签证看，一份1938年6月的签证的号码为200号，另一份1938年10月27日的签证号码为1906号，也就是说半年间他共签发了近2000份签证。1939年4月，何凤山被外交部记过一次。另外据统计，到上海避难的3万犹太难民，超过了加拿大、澳大利亚、印度、南非、新西兰五国当时所接纳犹太难民的总和。
1954年，中华民国海军于菲律宾附近巴士海峡 (19°35′00″N 120°39′00″E) 国际公海上开火截获苏联民用油轮陶普斯号，诱使部分船员寻求政治庇护，羁扣达34年至解严后才释回，并造成二死一自杀的惨剧[28][29][30]。
1975年，中华民国政府曾接纳来自越南、高棉、寮国等国难民约三千人[31]。
1976年，中华民国侨务委员会推行仁德专案、海漂专案。仁德专案接纳越南难民约六千人，海漂专案接纳中南半岛难民潮约二千人，实质进行难民庇护措施，并提供其保护及协助。
1987年，金门防区发生拒绝庇护越南船民、屠杀并毁证灭迹的“东岗惨案”[32][33][34]。
2014年及2018年皆有来自叙利亚的库德族持假护照欲转机至欧洲寻求庇护，却遭内政部移民署强制遣返。台湾人权促进会于2014年 （页面存档备份，存于互联网档案馆）及2019年 （页面存档备份，存于互联网档案馆）皆发文抗议，移民署已经违反国际法的“不遣返原则”[35]。
参见
- 难民地位公约（1954年生效）
- 有关难民地位的议定书（1967年生效）
- 台湾人权促进会“难民寻求庇护者” （页面存档备份，存于互联网档案馆）
- 中国人权法草案
- 台湾关怀中国人权联盟
- 立法院跨党派国际人权促进会
- 总统府人权谘询委员会
- 印度支那难民危机
- 三七事件
- 澎湖越南华侨难民营
备注
参考文献
外部链接
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