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三国时期的官制大多与东汉制度类似。历史上留存比较完备的是曹魏的制度,因为曹魏的继承者西晋统一了当时的中国,所以曹魏的制度作为正统得以很好的保存。而由于蜀汉、孙吴为废国,故其制度逐渐散逸了。
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曹魏的国家体制脱胎于曹操所建魏国体制。曹丕称帝后,将魏国官署与东汉的既有官署合并,期间产生了曹魏的国家体制。由于曹魏的建立为汉献帝禅让的结果,所以东汉的旧体制基本得以保留。曹魏官制的特点是将曹操秉政时期的“外重内轻”结构改变为“外轻内重”结构。由此,尚书台的权力由最高峰开始下滑,逐渐成为最高执行机关。侍中得以成为政治权力的中心。同时,中书省也建立起来,历经两晋、南北朝,在隋唐时期正式发展成为著名的三省六部制。
曹操取得东汉执政权力之后,任丞相职以表明自身地位的崇高,但是他没有简单的恢复西汉时期的丞相制度,而是直接将原属少府体系的尚书划转到丞相府官职序列。由于东汉制度里,尚书是实际的政治权力中心,所以这样的措施保证了曹操对朝政的控制,同时也无需对既有制度做很大的修订。这样,尚书由原来的内朝官转为了外朝官。这种变革,是中国古代中央官制的一次重要的变化。也可以说,是尚书省的正式建立。
据《魏书》记载,曹操的尚书初分为东曹、西曹、法曹,后来逐渐增置各曹,成为后世各部的发端。建安十六年〈二一一年〉,魏国初建,始置尚书、侍中以及六卿。尚书从东汉的中央官署变为藩国官署,仍然掌握中枢权力,体现曹操逐步建国以废汉的策略。
曹丕代汉之前,控制中央军队的是中领军和中护军,都是丞相的属官。受命出征的时候,任命征东将军、征西将军、征南将军、征北将军统军,号四征,品秩相当与六卿。此时大将军官职保留,但是没有实际权力。
曹丕称帝后,任命御史大夫华歆为相国,旋改司徒。曹魏以宗室辅政为制度,尊亲辅政时,称大丞相,第一品;其他或设丞相,或设司徒,第二品,废置不定。官职以品论高下,是从这里开始的,一直延续到民国建立。
曹魏以太尉、司徒、司空为三公,但都不担任实际职务,在每月初一、十五奉诏入殿讲议朝政。也由于三公不再负责政务,所以汉朝策免三公以应天变的制度也在曹魏时期废除。三公均开府置官属,这些官员虽然没有实际职务,但是都是一时清选,可以参予朝廷事务的讨论,是官员升迁的很好的基础。
曹丕称帝后,尚书不再是丞相属官,成为独立的政务机关。尚书省设尚书令一人,第三品,尚书左、右仆射各一人,第三品。由于中书省的设立,尚书省不再决定政策,改为负责具体国务的处置。下设五曹:吏曹(掌官员迁调)、左民(掌人民户籍、税赋)、客曹(掌属国事务以及与东吴蜀汉的外交事务)、五兵(掌军官选任与军队训练)、度支(掌国库)治事,每曹设尚书1人,第三品。尚书之下设侍郎、郎中等官,有殿中、吏部、驾部、金部、虞曹、比部、南主客、祠部、度支、库部、农部、水部、仪曹、三公、仓部、民曹、二千石、都官、中兵、外兵、都兵、别兵、骑兵、考工、定科共二十五郎,协助尚书分领诸务。
中书监、中书令,俱为第三品,但是中书监地位较中书令为高。曹操封魏王,于魏国置秘书令、秘书丞,管理机要档案并起草文书。曹丕称帝后,改秘书令为中书令,另置中书监,置官署称中书省。中书省掌机密与草拟诏令,遇有机密事宜或紧急事务,中书省直接发出诏令交有关官员执行。属官有通事郎,第五品,后改为中书侍郎(或作中书郎),掌起草诏命。
侍中寺,汉灵帝熹平六年(177年)置,以侍中与给事黄门侍郎为长官,掌门下诸大夫、郎。曹魏以侍中为主官,第三品,置4人,以其中资历深的一人为祭酒。侍中同时也是加官的一种,作为加官授予的侍中没有人数的限制。侍中的主要职务就是陪侍皇帝左右,随时规谏得失,同时作为门下主官节制其他各类皇帝侍从。
散骑常侍,第三品。此官的前身是西汉的散骑、常侍和东汉的中常侍三种官职,曹魏合并为散骑常侍,置四员,年资深的为祭酒。散骑常侍也用为加官。
给事中,第五品。西汉为加官,掌顾问应对,位在常侍下;东汉废此官,曹魏复置,或为正员,或为加官,无定员。
奉车都尉,掌乘舆车驾。驸马都尉,掌副马。骑都尉,掌羽林从骑,皆第六品。这三都尉在汉时均属光禄勋,曹魏却是加官。太中大夫、中散大夫、谏议大夫、议郎皆第七品。曹魏时均脱离光禄勋,改隶侍中,掌顾问应对。
曹操建魏国之初,因为不能与天子匹敌,所以只设立六卿。曹丕称帝后,沿东汉制度置九卿。曹魏九卿与汉朝相比,除了职权大大缩小之外,最主要的变化是将光禄勋所属的文职侍从官全部改隶侍中,光禄勋仅仅管理武职侍从官。此外,曹魏非常重视屯田,在光禄勋诸中郎将之外特设屯田中郎将,下隶典农校尉、典农都尉分驻各地负责屯田事务。
三国时代,由于战争的需要,地方官员往往兼领军队,指挥作战,所以他们的权力较前代膨胀了很多。相对于地方官员的强势,中央政府对地方的约束力并不总是可以保持,尤其是在三国边境和反复争夺的地区。
曹操以司隶校尉所辖地区置司州,这是十三州中最后正式命名的州。司州辖三辅、三河、以及弘农等七郡。司隶校尉的属官有参军、都官从事、功曹从事、诸曹从事、部郡从事、武猛从事、督军从事、主簿、录事、门下书佐、省事、记室书佐、诸曹书佐等。司州的设置在曹丕称帝之后延续了下来。
司州之外,沿汉制将所控制的幽凉兖冀并徐青豫八州析置为十一州,合司州为十二州。设刺史(间改州牧),作为州的最高行政长官。内地诸州刺史不加将军号、无节,第三品,俗称单车刺史(带假节、持节、使持节衔的刺史出巡另备一车以载皇帝赐予的节)。边地诸州刺史根据本地区军事重要性和刺史本人的身份,分别授予假节、持节、使持节、督×州诸军事、都督×州诸军事的头衔,节与督、都督可以分别组合。节衔的不同表示权力的轻重、督、都督的不同表示官阶的高下。假节者,战时可以不经上请直接处人死刑;持节者,不论战时平时都可以不经上请直接将没有官位的人处死;使持节者,不论战时平时都可以不经上请直接将二千石以下官民处死。加督者,官位进一品;加都督者,进二品。至于加将军号者,权势尤重,往往为方面统帅,统领边地诸州。例如司马懿出御东吴时,以骠骑将军领荆州刺史、督荆、豫二州诸军事,击败孙权进攻后,转镇长安,备御诸葛亮,此时的官阶为骠骑将军领雍州刺史、都督雍、凉二州诸军事,说明因功升迁了一级。至于景初三年(239年),受魏明帝遗诏辅政,加侍中、都督中外诸军事、录尚书事,这里的都督中外诸军事就是统领全国军队的总司令了。
曹魏对于蜀汉控制的益州、梁州(自益州析置)与东吴控制的扬州、荆州、交州也分别任命刺史,史称遥领。遥领的制度蜀汉、东吴也存在。
刺史的属官有治中从事、别驾从事、功曹从事、簿曹从事、兵曹从事、郡国从事、文学从事、武猛从事、督邮、主簿、帐下督、门亭长、书佐、计吏等。另置大中正一人,掌品评人物,以定其高下。
州以下为郡。郡置太守一人为行政长官,第五品。边郡太守往往加将军号以领军。郡以郡丞为副长官(边郡称长史),第八品,兼本郡中正。郡都尉为本郡军事主官,第五品,内郡置一人,边郡、大郡置二人并增置司马一人第八品。
太守属官有功曹掾,五官掾、上计掾、门下掾、文学掾、文学祭酒、督邮、主簿、主记、门下书佐、纲纪、循行等。都尉属官与太守同。
郡以下为县。县按所辖人口多寡分三等。高者置县令一人,第六品,丞一人,第八品,尉二人,第九品;次者置县令一人,第七品,丞、尉各一人,第九品,低者置县长一人,第八品,丞、尉各一人,第九品。县的属吏有各类掾史祭酒。
曹魏唯宗室、前代宾(指逊位后的汉献帝及其后代)所封亲王、公爵、侯爵有封地。王国置相一人,第五品,相当于郡太守。王国其余属官有都尉(掌王国捕盗、驻军)、傅(职比朝廷太傅、保(职比朝廷太保)、友(掌规谏),以上均为第六品;长史(掌王府事务)、郎中令(掌王宫内务)、中尉(掌亲王卫队)、大农(掌财物),以上均为第七品;常侍(亲王随从)、侍郎(职比朝廷门下诸郎)、家令(掌奴婢)、诸杂署令,以上均为第八品;谒者(职比朝廷谒者)、大夫(职比朝廷门下诸大夫)、诸杂署丞,以上均为第九品。公国体制比王国,但是诸官的品级均有贬损。侯国相相当于县令。
黄初三年(222年)制定爵位等次,分王、公、侯、伯、子、男、县侯、乡侯与都乡侯、亭侯与都亭侯、关内侯共十等爵。除了宗室封爵外,其余诸爵均无封地、也没有租税收入,史称虚封。虚封制度彻底结束了从周朝延续下来的分封制(封建制),除了西晋一度反其道行之外,此后历代均实行了虚封制度。
蜀汉官制与东汉相仿。由于昭烈帝刘备和后主刘禅对诸葛亮及其后继者的信任和依赖,蜀汉形成了以丞相、大将军等政府首脑执掌大权的体制(诸葛亮的后继者蒋琬、费袆等均以大将军职行丞相事);
蜀汉辖境有汉益州、凉州,三国之中得地最少。蜀汉置司隶校尉,负责京城地方以及监察事务,与东汉制度不同。益州初置牧,由诸葛亮兼任。诸葛亮死后,废牧置刺史。后主建兴七年(229年),东吴蜀汉相约预分天下,曹魏之兖、冀、并、凉四州分属于蜀汉,也置刺史遥领。荆州、雍州刺史时置时废。主要的地方官也就是益州刺史,其属官最多,有治中从事、别驾从事、功曹从事、议曹从事、劝学从事、典学从事、部郡从事、督军从事,前、后、左、右部司马、主簿、书佐等。
州以下置郡、郡置太守、都尉。犍为郡置属国都尉,牂柯郡置五部都尉,阴平郡有关都尉,巴东郡置江关都尉。郡吏可考者有功曹掾、史、五官掾、师友祭酒、督军从事、门下书佐、主簿等。县乡建制等与东汉无异。
东吴的中央官制与曹魏、蜀汉相仿。东吴置丞相,名义上也是百官之长,但实际效能是仅仅管理例行政务,往往不参与重大政务的决策。东吴丞相设置于宝鼎元年(266年),一度分置为左丞相和右丞相。丞相属官有军师、长史、掾等。
东吴的三公废置不常,除授因人而异。建衡三年(271年)置太尉。宝鼎三年(268年)以丁固为司徒,以孟仁为司空。孙休废司空改置左右御史大夫,至孙皓登位,复置司空。东吴三公的特点是太尉不领军、司徒与丞相并置而不治民、司空不视土木事。这个特点可以说是后世以三公为虚衔的开端。
东吴政治中起到重要作用的是大司马、上大将军、大将军等内朝将军,这些将军外则领军,内则领政,是事实上的宰相。黄武七年(228年)置大司马。赤乌九年(246年)分置左、右司马,并置上大将军、大将军。黄龙元年(229年)以陆逊为上大将军,诸葛瑾为大将军。《通典·职官》载:“至吴景帝(孙休)为大将军,亦受非常之任,”
《三国会要·职官》云:“吴初亦六卿,孙休永安二年(259年),始备九卿”。可知东吴前期无九卿。
孙权初置奉常,黄武四年(225年)改太常,太常置博士。东吴初置郎中令,后改光禄勋,有三署中郎将、领三署郎,还有羽林督,绕帐督、帐下右部督,皆领卫兵。卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、少府诸卿建置均与曹魏、蜀汉同。东吴在屯田各郡置典农都尉,统辖属县,职如太守。典农都尉掌管军粮,不属于大司农。这不同于曹魏制度。孙权初年设左节度,专掌军粮会计。
宫官有大长秋,设置略如曹魏制。又有太子太傅、少傅。黄龙元年(229年)置左辅、右弼、辅正、翼正等都尉,为太子四友。又有太子宾客及率更令、中庶子、庶子、辅义都尉、右部督等。
门下官散骑常侍,给事黄门侍郎、散骑侍郎等设置略与曹魏同,但地位不甚重要。
尚书分选曹、户曹、左曹、贼曹等四曹,可见东吴尚书职任较曹魏为轻。
御史台设御史中丞,督军粮御史及监农御史,又置中执法,左右执法各一人。在殿中察举违法行为,也称侍御史。
武职官有领军将军;左领军、右领军;中护军、左护军、右护军;中典军、左典军、右典军。又中垒将军掌宿卫兵。有抚军将军、征南将军、征西将军、征北将军,无征东将军;有平南将军、平西将军、平北将军,无平东将军。
东吴有扬、荆、交、广四州。黄龙元年(229年)与蜀汉约分天下,以曹魏境豫、青、徐、幽四州分与东吴,置刺史遥领之。州属官见于文献记载的,仅有部郡从事、师友从事、大中正。
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