פרק 2 לחוקת ארצות הברית

הפרק השני של חוקת ארצות הברית מכונן את הרשות המבצעת של הממשל הפדרלי של ארצות הברית, מעניק את סמכויות הרשות המבצעת לנשיא ארצות הברית ומשרדו ומגדיר את תחומי האחריות, גבולות הכוח ואופן הבחירה של הנשיא ושל סגן הנשיא.

ג'ורג' וושינגטון (במרכז הציור) כנשיא ועידת החוקה (1787), שבה נוסחו שבעת הפרקים של חוקת ארצות הברית. וושינגטון היה לנשיא הראשון של ארצות הברית, ורבות מפעולותיו כנשיא היוו תקדימים היסטוריים, שמשמשים עד היום להבהרת המשמעות של סעיפים שונים בחוקה.

החלק הראשון של הפרק קובע שהסמכות המבצעת בממשל הפדרלי תהיה בידי הנשיא, שיחד עם סגן הנשיא יכהן במשך ארבע שנים. חלק זה קובע גם את ההליכים לבחירת הנשיא, והוא המקור למוסד חבר האלקטורים. הוא קובע תנאים מקדימים, כגון גיל מינימלי ואזרחות מלידה, שמכשירים אדם לכהונה כנשיא ואת תפקיד הקונגרס בהליך בחירת הנשיא ובמקרים שבהם נבצר הנשיא מלכהן. בנוסף הוא קובע שהנשיא יקבל שכר קבוע ואת נוסח השבועה שנושא הנשיא בעת כניסתו לתפקיד. החלקים השני והשלישי של הפרק מפרטים לגבי מספר חובות וסמכויות של הנשיא, ביניהן היותו המפקד העליון של הצבא והצי של ארצות הברית, הסמכות לערוך אמנות ולמנות בעלי תפקידים ושופטים בעצת ובהסכמת הסנאט, הסמכות להעניק חנינה למואשמים בעבירות נגד ארצות הברית, החובה למסור מידע לקונגרס, הזכות לכנס ולפזר את בתי הקונגרס במקרים מסוימים, הסמכות לקבל את פניהם של שגרירים ודיפלומטים אחרים, והחובה לדאוג שהחוק יקוים. החלק הרביעי של הפרק קובע שאם הנשיא, סגן הנשיא או מי מנושאי המשרות ברשות המבצעת מואשם ומורשע על ידי הקונגרס בבגידה, שוחד או פשעים חמורים אחרים, הוא יודח מתפקידו.

כשהתכנסו הנציגים בוועידת החוקה בפילדלפיה בכדי לנסח את החוקה, הגדרת הרשות המבצעת הייתה אחת המשימות הבוערות שעמדו בפניהם. הם ידעו כי הם אינם מעוניינים במיסוד מלוכה בארצות הברית, אך לא היה להם ניסיון אישי או היסטורי עם רשות מבצעת בממשל רפובליקני בסדר גודל כשל ארצות הברית, והבחירה במוסד שבראשו עומד אדם יחיד לא הייתה מובנת מאליה. מוסד הנשיאות כפי שהוא מוגדר בחוקה היווה חידוש היסטורי. עם זאת, בהשוואה לפרק 1 של החוקה, אשר מאציל את הסמכות המחוקקת על הקונגרס, פרק 2 הוא קצר והפירוט בו לגבי סמכויות, חובות וזכויות הנשיא עמום ולא מפורט. יש שרואים בעמימות זו חלק מהותי ממוסד הנשיאות, שעוצב במהלך ההיסטוריה של ארצות הברית בהתאם לאישיות והסגנון של הנשיאים והתנאים המשתנים שבהם הם פעלו. מנגד, יש שרואים בעמימות זו בעיה שנובעת מחוסר הניסיון של מנסחי החוקה. שופט בית המשפט העליון רוברט ה. ג'קסון כתב ב-1952 שה"עוני" של החוקה באשר להגדרת סמכויות הנשיא הוא מפתיע, וש"בדיוק מה אבותינו ראו לנגד עיניהם, או היו צופים אם הם היו מסוגלים לחזות את התנאים המודרניים, ניתן רק לנחש על בסיס חומר שהוא אניגמטי כמעט כמו החלומות שיוסף נקרא לפרש עבור פרעה".^[1][2] הפרשנות של הסעיפים השונים בפרק זה נתונה תדיר במחלוקת והיא התעצבה על ידי תקדימים היסטוריים ומשפטיים.

רקע

ראו גם – המהפכה האמריקאית, תקנון הקונפדרציה, ועידת החוקה

עבור המהפכנים האמריקאים, מוסד המלוכה הבריטי ונציגיו, המושלים הקולוניאלים בשלוש עשרה המושבות, היוו דוגמה שלילית. השלטון בבריטניה עצמה התעצב תוך מאבק בין הפרלמנט למלוכה, ובקולוניות המושלים נתפסו לעיתים קרובות כעריצים שפועלים באופן שרירותי למען האינטרסים של עצמם ולמען שמירה על הפררוגטיבה של הכתר (אנ'). לאחר הכרזת העצמאות ניסו רוב המדינות לתקן מצב זה על ידי כינון רשות מבצעת חלשה ביחס לפרלמנט, בעלת סמכויות צרות, זמן כהונה קצר ותלות במועצות שרים, שנבחרו על ידי הפרלמנט ולכן היו תלויות בעצמן ברשות המחוקקת. חריגים לכלל זה היו המושלים של מסצ'וסטס ושל ניו יורק, שהיו חזקים יותר, ויש היסטוריונים שטוענים כי מושל ניו יורק שימש כמודל עבור מנסחי החוקה,^[3] אף כי אחרים חולקים על כך.^[4] תקנון הקונפדרציה, שאיחד את המדינות והגדיר את הממשל הפדרלי עד לאשרור החוקה, היה קיצוני עוד יותר בגישה זו ולא הוגדרה בו רשות מבצעת כלל. התפקידים שבאופן היסטורי היו נתונים לרשות המבצעת, בוצעו תחת תקנון זה על ידי קונגרס הקונפדרציה וועדות פרלמנטריות מיוחדות.^[5]

בעוד שהחולשה של הרשויות המבצעות בתקופה המהפכנית הייתה תוצאה של לקחי העבר, רבים הגיעו למסקנה שמצב זה אינו יעיל ומזיק, ושיש צורך בכינון רשות מבצעת פדרלית חזקה יותר. עם זאת, לא הייתה הסכמה כללית לגבי המבנה, הסמכויות והחובות של רשות עתידית כזו. לפי מייקל מק'קונל, הנציגים בוועידת החוקה שקלו שלושה מודלים אפשריים לתפקיד הרשות המבצעת. על פי המודל הראשון, הרשות המבצעת היא לא יותר מאשר מוסד שתפקידו להגשים את רצון המחוקק. לפי המודל השני, בעיה מרכזית בממשל רפובליקני היא שימוש לרעה של המחוקק בכוחו, ועל כן תפקיד הרשות המבצעת הוא לשמור על הרפובליקה מפני חריגה של המחוקקים מתפקידם ונטילת כוח-יתר בידיהם. לפי המודל השלישי, שאינו סותר בהכרח את השני, דרושה רשות מבצעת עוצמתית ואנרגטית, שתוכל ליישם ולהגשים את התוכניות של המחוקק, ליזום מהלכים בתחומים כמו יחסי חוץ וביטחון לאומי, ואשר לה תחום נרחב של שיקול דעת מעבר ליישום רצונו של המחוקק.^[6]

לפי פורסט מקדונלד, בוועידת החוקה היו שני מחנות באשר לאופי הרשות המבצעת. מחנה אחד שיקף את הפחד מרשות מבצעת פדרלית חזקה מידי, שתסכן את כוחן של המדינות, את הזכויות של האזרחים, ואת כוחם של נציגיהם בקונגרס. אנשי מחנה זה, כגון רוג'ר שרמן, אוליבר אלזוורת', אדמונד רנדולף, ג'ורג' מייסון וג'יימס בלייר, שוכנעו על ידי האירועים בתקופה המהפכנית שדרושה רשות מבצעת פדרלית, אך הם נותרו עוינים לגישה לפיה רשות זו צריכה להיות רבת עוצמה. אנשי המחנה השני היו בעיקרם נציגים ששירתו במלחמת העצמאות לצד ג'ורג' וושינגטון ואלה ששירתו בשלהי הקונגרס הקונטיננטלי השני. קבוצה זו כללה אישים כגון אלכסנדר המילטון, ג'יימס מדיסון, ג'ונתן דייטון, ג'יימס מקהנרי, צ'ארלס קוטוורת' פינקני, רוברט מוריס, ג'יימס וילסון, גוברנר מוריס וכן את ג'ון ראטלדג' וויליאם ליווינגסטון, שהיו מושלי קרוליינה הדרומית וניו ג'רזי בזמן המלחמה. הם שאפו לכונן רשות מבצעת חזקה, שתתמודד טוב יותר עם האתגרים הכלכליים והצבאיים של הפדרציה ותהיה אסרטיבית ונחושה יותר. אף על פי שידם של המצדדים ברשות מבצעת חזקה הייתה על העליונה מבחינת ייצוג מספרי בוועידה, הם התקשו לנסח תוכנית שתהיה מקובלת על מרבית הנציגים ושניתן יהיה לשער בביטחון שתאושרר על ידי המדינות.^[7]

במאי 1787 הציג אדמונד רנדולף בפני הוועידה את תוכנית וירג'יניה, שנוסחה בעיקר על ידי מדיסון והייתה הבסיס לדיונים בוועידה. סעיף 7 במסגרתה קבע שתכונן רשות מבצעת, אשר תיבחר על ידי המחוקקים לתקופה קצובה ללא אפשרות לבחירה חוזרת, מבלי לפרט הרבה מעבר לכך. לא נכתב בהצעה כמה אנשים יעמדו בראש הרשות המבצעת. רבים מהנציגים חשבו שעדיף שבראש הרשות יהיו מספר אישים; כך למשל בנג'מין פרנקלין העדיף שיעמדו בראשה שלושה אישים. בנוסף, ההצעה כללה כינון של "מועצה" המורכבת משופטים ואישים רמי מעלה (Council of Revision), שבדומה למועצה המלכותית בבריטניה תחלוק עם ראשי הרשות המבצעת את זכות הווטו.^[8]

במהלך הדיונים החליטו חברי הוועידה שבראש הרשות המבצעת יעמוד אדם יחיד, עמדה בה כרבע מהנציגים לא תמכו. בנוסף, הם הסכימו שלראש הרשות המבצעת יהיה כוח וטו בנוגע לחקיקה ושלא תוקם מועצה שתחלוק עימו את הכוח הזה. שאלה מרכזית עבורם הייתה כיצד ייבחר ראש הרשות המבצעת. מרבית הנציגים קיבלו את העמדה לפיה ראש הרשות המבצעת לא ייבחר ישירות על ידי העם, אך רבים גם התנגדו להצעה שהוא ייבחר על ידי המחוקקים, שכן הם ראו בכך פתח למשטר עריץ עם מחוקק כל יכול. גם בשאלת אורך הכהונה של ראש הרשות המבצעת לא הייתה הסכמה. כמשקל נגד לנציגים שרצו להפקיד את בחירת הרשות המבצעת בידי המחוקקים, אחרים טענו שעל ראש הרשות המבצעת להיבחר במינוי לכל החיים על מנת שתישמר עצמאותו. ב-31 באוגוסט, זמן קצר לפני נעילת הוועידה, הנציגים עדיין לא הגיעו להסכמה על מאפיינים בסיסיים אלה, ונראה היה שהוועידה תאלץ להמליץ על רשות מבצעת חלשה.^[9]

פריצת הדרך בדיוני הוועידה הגיעה לאחר שפירס באטלר מקרוליינה הדרומית הציע שהנשיא וסגן הנשיא יבחרו על ידי חבר אלקטורים. באטלר הציע גם שמספר סמכויות, שעד אז ניתנו לסנאט, כגון מינוי שגרירים, שופטים ובעלי משרות אחרות, יועברו לנשיא. לאחר מספר ימים של ויכוח סוער התקבלה הצעתו בשינויים מעטים. העיקריים שבהם היו שהנשיא יבחר לתקופה של ארבע במקום שבע שנים ושבית הנבחרים, לא הסנאט, יכריע במקרה של שוויון בקולות האלקטורים.^[10]

חלק ראשון: הנשיא וסגן הנשיא

סעיף 1: סמכות הרשות המבצעת בידי הנשיא הנבחר לתקופה של ארבע שנים

הכוח הביצועי יהיה נתון בידי נשיא ארצות הברית של אמריקה. הוא יכהן במשרה זו במשך ארבע שנים, ויחד עם סגן הנשיא, שייבחר לתקופה זהה, ייבחר כדלקמן...

המקור באנגלית

The executive Power shall be vested in a President of the United States of America. He shall hold his Office during the Term of four Years, and, together with the Vice President, chosen for the same Term, be elected, as follows

— חוקת ארצות הברית

אלכסנדר המילטון (מימין) וג'יימס מדיסון (משמאל), היו שניים מהצירים הבולטים בוועידת החוקה. שניהם השתתפו בכתיבת כתבי הפדרליסט במטרה לשכנע את הנציגים במדינות השונות לאשרר את החוקה. כתביהם משמשים עד היום לביאור הסעיפים השונים בחוקה, ובכלל זאת תפקיד וסמכויות הנשיא. כשפרצה המחלוקת סביב הצהרת הנייטרליות של וושינגטון, בנוגע למלחמות המהפכה הצרפתית, הם ייצגו עמדות מנוגדות בנוגע לרוחב הסמכויות של הנשיא. הדיון בנושא, שנודע כפולמוס פסיפיקוס–הלווידיוס (אנ'), על פי שמות העט שאימצו השניים בהתאמה, נחשב למסמך היסטורי חשוב המבהיר את המחלוקת ההיסטורית לגבי גבולות הסמכות של הנשיא. המחלוקת בנוגע להצהרת הנייטרליות האיצה גם את תהליך היווצרותה של המערכת הדו-מפלגתית, שאותה לא חזו מנסחי החוקה, ואשר לה השפעה רבה על עיצוב אופייה של הרשות המבצעת.

הסעיף הראשון מקנה לאדם יחיד, הנשיא של ארצות הברית, את מלוא הסמכות של הרשות המבצעת. סעיף זה מכונה "vesting clause" (סעיף ההסמכה או ההאצלה). יחד עם פסקאות דומות בפרק הראשון ובפרק השלישי של החוקה, אשר מעניקים את סמכויות הרשות המחוקקת לקונגרס ואת סמכויות הרשות השופטת לבית המשפט העליון, חלק זה מגדיר את הפרדת הרשויות בשיטת הממשל של ארצות הברית. על אף שסגן הנשיא מוזכר בסעיף זה, החוקה לא מעניקה לסגן הנשיא סמכויות כלשהן ברשות המבצעת, ורק קובעת שסגן הנשיא ייבחר יחד עם הנשיא לאותה תקופת זמן ועל ידי אותם אלקטורים ושסגן הנשיא יהיה הראשון בסדר הירושה של הנשיא.

הבחירה של מנסחי החוקה להעניק את מלוא הסמכויות של הרשות המבצעת לאדם יחיד לא הייתה מובנת מאליה.^[11] בוועידת החוקה טען ג'ורג' מייסון (אנ') שמתן סמכות ביצועית רחבה בידי אדם אחד בהכרח יוביל לממשל מונרכי.^[12] הוא ואחרים, כולל אלברידג' גרי, ג'יימס מדיסון ובנג'מין פרנקלין, חשבו שמוטב שתהיה מועצה של מספר אישים נבחרים, שיוכלו להגביל את כוחו של הנשיא, בדומה למועצה המלכותית בבריטניה. הצעה זו נדחתה. רוברט מוריס טען שמועצת שרים לא תשמש בסיכומו של דבר כדי להגביל את הנשיא, אלא כדי להסיר ממנו אחריות למעשיו והחלטותיו. מרבית הנציגים הסכימו עימו וסברו שעדיף שבעלי התפקידים ברשות המבצעת יהיו כפופים לנשיא.^[13] בנוסף, בניגוד לפרק הראשון בחוקה, שבו נכתב במפורש שהסמכויות הנתונות לקונגרס הן אלו שמוזכרות בהמשך הפרק (הסמכויות "המוענקות להלן"), בפרק השני אין ביטוי דומה. שני מאפיינים אלה – האצלת הסמכות על אדם יחיד והיעדרה של מגבלה מפורשת על סמכויות הנשיא – הם הבסיס לחילוקי דעות בין פרשנים ומשפטנים באשר להקף הסמכויות של הנשיא ולמידת שליטתו באישים אחרים וגופים ברשות המבצעת.

בנוגע להקף הסמכויות של הנשיא, התגבשו גישות שונות. לפי הגישה המינימליסטית, לנשיא נתונות רק הסמכויות שמוזכרות במפורש בפרק זה או בפרקים אחרים בחוקה. פרשנויות מקימסליסטיות יותר טוענות שהביטוי "הכוח הביצועי" ("executive Power") מבטא את ההבנה של מנסחי החוקה שקיים סט רחב של סמכויות שנתונות לרשות המבצעת ושכולן נמצאות בסמכות הנשיא, גם אם הן לא מוזכרות במפורש.^[11] לדיון בשאלה זו יש הדים בכתבים של מנסחי החוקה עצמה. כך למשל, בדיון שפרץ ב-1793 בעקבות הצהרת הנייטרליות (אנ') של הנשיא ג'ורג' וושינגטון, בנוגע למלחמות המהפכה הצרפתית, טען אלכסנדר המילטון, תחת הפסאודונים "פסיפיקוס", שהעובדה כי הביטוי "[הסמכויות] המוענקות להלן" קיים בפרק הראשון בנוגע לסמכויות הקונגרס ולא בפרק השני מובילה למסקנה שהחוקה נותנת לנשיא "מענק כוח כללי" שאינו מוגבל לסמכויות המוזכרות במפורש. ג'יימס מדיסון, שענה להמילטון תחת הפסאודונים "הלווידיוס", שלל את הגישה הזו והצביע על כך שמנסחי החוקה לא התכוונו להעביר לנשיא את כל הסמכויות שבאופן מסורתי היו שייכות לרשות המבצעת, ואפילו את הזכות להכריז על מלחמה הם העבירו לקונגרס.^[14] פרשנים שמתנגדים לפרשנות רחבה של סמכות הנשיא מצביעים על כך שגם המילטון כתב שיש לפרש את הסמכות הרחבה הזו "בהתאם לחלקים אחרים בחוקה ולעקרונות של ממשל חופשי",^[15] ושבכתבי הפדרליסט מספר 69 (1788),^[16] המילטון מנה את סמכויות הנשיא מבלי להזכיר מענק כוח כללי או סמכות רחבה יותר מזו שמוזכרת במפורש בחוקה.^[17]

תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת

הנשיא ג'ורג' וו. בוש חותם על חוק הפטריוט בשנת 2001. לאחר החתימה על חידוש החוק ב-2006, הוסיף בוש "הצהרת חתימה" שבה הוא מסביר כי ממשלו יפרש חלק מסעיפי החוק באופן שאינו פוגע ב"סמכותו לפקח על הרשות המבצעת המאוחדת" ויתייחס לחלק מהסעיפים כעצה ולא כהוראה. במהלך כהונתו, בוש הביע עמדות דומות בנוגע ליותר מ-700 סעיפים בחוקים שונים.^[18] להצהרות חתימה אין תוקף חוקי, אך הן מורות על האופן בו הממשל מתכוון לפרש את החוק. חלק מהנשיאים סברו שהחוקה, אשר מטילה עליהם את כל סמכויות הרשות המבצעת ואת החובות לקיים את חוקי ארצות הברית ולהגן על החוקה, מסמיכה אותם לפרש את החוקתיות של החוק ולהגן על הרשות המבצעת מפני התערבות של הרשות המחוקקת. חלק מהמשפטנים רואים בהצהרות אלה איום על שלטון החוק.^[19][20]

בנוגע למידת שליטת הנשיא ברשות המבצעת, פרשנים שמעדיפים הגדרה מגבילה יותר של סמכויותיו סבורים שהקונגרס רשאי, באמצעות חקיקה, להסדיר ולהגביל את פעולות הנשיא וכן להנחות רשויות ובעלי תפקידים ברשות המבצעת באופן שמצר את חופש הפעולה של הנשיא. משפטנים שמעדיפים פרשנות שמדגישה את איחוד כלל הסמכויות של הרשות המבצעת בידי הנשיא טוענים שסעיף זה מורה על כך שאין לקונגרס סמכות להתערב בניהול הרשות המבצעת ואסור לקונגרס לכונן רשויות ביצועיות נפרדות ומקבילות לאלה שתחת סמכות הנשיא. גישה מקסימליסטית זו היא גרסה חזקה של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת ("The Unitary Executive Theory").^[11] פרשנים שדוגלים בגרסה חזקה זו מצביעים על התבטאויות של מנסחי החוקה אשר מדגישות את חשיבות האצלת הסמכות בידי אדם יחיד. כך למשל, ג'יימס וילסון אמר ב-1787 ש"הסמכות המבצעת היא אחת" והדגיש את החשיבות של נשיא יחיד האחראי לכל הפעולות של הרשות המבצעת ויכול לקבל החלטות באופן נמרץ ונחוש יותר מראשי ראשות מבצעת המורכבת מיותר מאדם אחד.^[21]

שאלות לגבי תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת הן חשובות משום שבמהותן הן נוגעות ליכולת של המחוקקים להגביל את שיקול הדעת של הנשיא וליצור משרות וסוכנויות שמדיניותן מבודדת יחסית משיקול הדעת הפוליטי של הנשיא. כך למשל, בסוכנויות שהוקמו מתוקף חוק של הקונגרס, כגון הפדרל ריזרב, שקובע את המדיניות המוניטרית, רשות התקשורת הפדרלית, שאחראית על אסדרה בתחום התקשורת, הסוכנות להגנת הסביבה ונציבות הסחר הפדרלית (אנ'), ישנו חשש שאם אכן לנשיא יש סמכות בלתי מוגבלת לפטר בעלי משרות ולקבוע מדיניות, מדיניותן תיטה לשרת את האינטרסים הפוליטיים של הנשיא.^[22] מנגד, התומכים בגרסה חזקה של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת רואים בכפיפות של בעלי משרות שאינם נבחרים לנשיא הנבחר מרכיב דמוקרטי חשוב, שמונע מסוכנויות אלה לפעול באופן עצמאי בניגוד לדעתם של האזרחים ונציגיהם. החל משנות ה-80 של המאה ה-20, חוגים שמרניים ונאו-שמרניים היו הכוח המרכזי התומך בגרסה חזקה של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת, אותה הם תופסים כמרכיב חשוב בהגבלת כוחה של הבירוקרטיה הפדרלית. ב-1987 הכריז הנשיא רונלד רייגן, בעת חתימה על חוק הנוגע לחוב של ארצות הברית, שחוקים שמציבים מדיניות הנקבעת על ידי פקידים מעל לשיקול הדעת של הנשיא אינם חוקתיים.^[23] ג'ורג' וו. בוש נהג להוסיף הערות דומות להכרזותיו בעת חתימה על חוקים, והן התפרשו כעמידה עיקשת על תקפותה של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת.^[24] ממשלו של דונלד טראמפ הדגיש את התאוריה לפיה לנשיא יש "שליטה ישירה, היררכית ואקסקלוסיבית" על כל רשויות הממשל ופקידיו, ובמהלך כהונתו קודמה התאוריה ששליטה זו נחוצה כדי להילחם ב"מדינת הצללים", שכביכול מאיימת להשתלט על הממשל באמצעות הבירוקרטיה הפדרלית.^[25]

אנטונין סקאליה, שופט בית המשפט העליון שהיה אחראי, במידה רבה, לתחייה של גרסה חזקה של "תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת" בשלהי המאה העשרים, בעיקר בקרב משפטנים שמרנים.

הפסיקות של בית המשפט העליון לאורך ההיסטוריה הביעו עמדה מעורבת באשר לגבולות הסמכות של הנשיא ולאחדות של הרשות המבצעת. פסק דין חשוב בהקשר זה הוא "מאיירס נגד ארצות הברית" (Myers v. United States) משנת 1926, שבו כתב את דעת הרוב נשיא בית המשפט העליון ויליאם הווארד טאפט, שופט בית המשפט העליון היחיד שהיה גם נשיא ארצות הברית. טאפט קבע בפסיקתו שחוק מ-1876, אשר דרש כי הנשיא יתייעץ ויקבל את הסכמת הסנאט בכל החלטה להעביר את המנהל הכללי של דואר ארצות הברית מתפקידו, אינו חוקתי. לסנאט, לפי הפסיקה, יש סמכות להתערב בשיקולי הרשות המבצעת רק כאשר סמכות זו ניתנת לו במפורש על ידי החוקה, ואילו לנשיא יש סמכות לפעול על פי שיקול דעתו בכל תחום אחר. זו הייתה הפעם הראשונה שבית המשפט ביטל חוק של הקונגרס בטענה שהוא פוגע בסמכות הנשיא, ופרשנים שתומכים בתאוריית הרשות המבצעת המאוחדת רואים בפסק דין זה בסיס חשוב לטענותיהם.^[26][27] מנגד, בפסק דין "המפרי נגד ארצות הברית" (Humphrey's Executor v. United States) משנת 1935 דן בית המשפט בשאלה האם לנשיא פרנקלין דלאנו רוזוולט הייתה הסמכות לפטר את ראש נציבות הסחר הפדרלית (אנ') וקבע פה אחד שכאשר הקונגרס יוצר משרות ברשות המבצעת, שבמהותן הן קשורות לשיפוט או חקיקה, ולא לזרוע הביצועית של הממשל, הקונגרס יכול לפרט מהן הסיבות שבשלן ניתן לפטר את בעלי המשרה, ולנשיא אין סמכות חוקתית להעביר את בעלי המשרות מתפקידם מסיבות שאינן מפורטות. שנה לאחר מכן כתב השופט ג'ורג' סאת'רלנד ש"הנשיא הוא האיבר היחיד של האומה בהקשר של יחסי חוץ".^[11] בשנת 1952 הכריזו עובדים במפעלי הפלדה בארצות הברית על כוונתם לשבות והנשיא הארי טרומן הכריז על הלאמה של המפעלים על מנת למנוע שביתה בזמן מלחמת קוריאה. בפסק דין חברת יאנגסטאון פחים וצינורות נגד סוייר (אנ') קבעו רוב השופטים שהלאמת המפעלים לא הייתה חוקתית. בחוות דעתו של רוברט ה. ג'קסון (שלא הייתה דעת הרוב, אך הפכה בהמשך לרבת השפעה) נכתב שהטענה של הממשל שפסוקית ההסמכה "מעניקה לנשיא את כל הסמכויות של הרשות המבצעת שלהן מסוגל הממשל" היא מוגזמת, ואם הייתה נכונה לא ברור מדוע טרחו מנסחי החוקה לפרט לגבי סמכויות שונות של הנשיא.^[28][29] עם זאת, חלק מהפרשנים לא רואים בעמדת בית המשפט בפסק דין זה הכרעה ברורה נגד תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת.^[30]

במאה ה-21, עם העלייה בכוחם של משפטנים שמרנים בבית המשפט העליון, נטה בית המשפט לאמץ גישה חזקה יותר של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת. בשנת 1988 עדיין היה רוב בבית המשפט נגד גישה כזו. בפסק דין מוריסון נגד אולסון (Morrison v. Olson) אישר בית המשפט חוק מ-1978 שבאמצעותו, לאור פרשת ווטרגייט, כונן הקונגרס סוכנות עצמאית בתוך הרשות המבצעת שבכוחה לחקור ולהאשים בכירים ברשות המבצעת ואשר קובע כי רק לתובע הכללי, ולא לנשיא, יש סמכות לפטר את העומד בראש הסוכנות. שבעה שופטים תמכו בחוות הדעה של נשיא בית המשפט ויליאם רנקוויסט, לפיה החוק אינו פוגע בהפרדת הרשויות. רק אנטונין סקאליה התנגד לעמדה זו.^[31] אולם, דעת המיעוט של סקאליה, שטען שהכוח להאשים ולהעמיד לדין בעברות פליליות שייך לרשות המבצעת בלבד ושהחוק פסול משום שהוא פוגע ב"שליטה הבלעדית" של הנשיא בכוח זה, זכתה מאז להדים רבים בקרב תומכי תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת. החל מ-2010, בשורה של פסקי דין, קבע בית המשפט שמגבלות על הזכות של הנשיא לפטר בעלי משרות שונים בוועדה לניירות ערך ולבורסות,^[32] בלשכת ההגנה הפיננסית על הצרכן (אנ'),^[33] וכן שופטים במשרד הפטנטים וסימני המסחר^[34] אינן חוקתיות משום שהן פוגעות בשליטה הבלעדית של הנשיא ברשות המבצעת.^[35] פסק דין חשוב בהקשר זה הוא Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau משנת 2020,^[33] שבו צמצמו השופטים בדעת רוב את התחולה של פסק הדין "המפרי נגד ארצות הברית" מ-1935 וקבעו שלנשיא סמכות כללית לפטר בעלי תפקידים בסוכנויות של הרשות המבצעת, למעט סוכנויות שאופיין זהה לזה של לשכת הסחר הפדרלית ב-1935 ופקידים זוטרים שאינם אחראים על קביעת מדיניות.^[36]

תקופת כהונת הנשיא

פרנקלין דלאנו רוזוולט, הנשיא היחיד שכיהן יותר משתי קדנציות, חותם בשנת 1935 על חוק מנהל הביטוח הלאומי. הרחבת הבירוקרטיה הפדרלית בזמן הניו דיל – וגם לפני כן בעידן הפרוגרסיבי ומאוחר יותר בשנות ה-60 של המאה ה-20 – הגבירה באופן משמעותי את כוחה של הרשות המבצעת הפדרלית והעלתה שאלות לגבי השליטה היחידנית של הנשיא ברשות המבצעת והיכולת של הקונגרס להכתיב מדיניות ולשלוט בה.

הנשיא וסגן הנשיא נבחרים יחד לתקופה של ארבע שנים. על אף שהנשיא הראשון הושבע רק ב-30 באפריל 1789, לאחר אשרור החוקה קבע הקונגרס של הקונפדרציה (אנ') ב-1788, שהתאריך הרשמי להחלת החוקה הוא יום רביעי הראשון בחודש מרץ באותה שנה, שנפל על 4 במרץ 1789. בעקבות זאת, עד שנת 1933, תקופת כהונת הנשיא החלה כל ארבע שנים ב-4 במרץ. התיקון ה-20, שהתקבל בינואר 1933, שינה את תחילת הכהונה של הנשיא ל-20 בינואר.^[37]

המגבלה לפיה נשיאים לא יכהנו יותר מ-2 קדנציות הייתה נוהג מקובל מאז החלטתו של ג'ורג' וושינגטון ב-1796 לא להתמודד לתקופת כהונה נוספת ועד 1940, השנה בה נבחר פרנקלין דלאנו רוזוולט לכהונה שלישית. התיקון ה-22 לחוקה, שאושר על ידי הקונגרס ב-1947, ואושרר על ידי המספר הנדרש של המדינות ב-1951, קבע שאף אדם לא ייבחר לנשיאות יותר מפעמיים.

סעיפים 2–3: חבר האלקטורים

ראו גם – חבר האלקטורים

סעיף 2 של החלק הראשון קובע את האופן בו ייבחרו ה"אלקטורים" שתפקידם לבחור את הנשיא וסגן הנשיא של ארצות הברית:

כל מדינה תמנה, באופן שבו תורה הרשות המחוקקת שלה, מספר אלקטורים השווה למספר הסנאטורים והנציגים בבית הנבחרים שלה זכאית המדינה בקונגרס; אך אף סנאטור או נציג, או אדם שמחזיק במשרת אמון או משרה שבצידה רווח בממשל של ארצות הברית, לא ימונה כאלקטור.

המקור באנגלית

Each State shall appoint, in such Manner as the Legislature thereof may direct, a Number of Electors, equal to the whole Number of Senators and Representatives to which the State may be entitled in the Congress: but no Senator or Representative, or Person holding an Office of Trust or Profit under the United States, shall be appointed an Elector.

— חוקת ארצות הברית

לפי הסעיף, מספר האלקטורים של כל מדינה יהיה שווה למספר הנציגים של המדינה בקונגרס, ועל כן ככל שאוכלוסיית המדינה גדולה יותר, כך מספר האלקטורים שלה גדול יותר. אולם, גם המדינות הקטנות ביותר יכולות למנות לפחות שלושה אלקטורים, שניים כמספר נציגיהן בסנאט ועוד אחד לפחות כמספר נציגיהן בבית הנבחרים. הסעיף קובע גם שאופן בחירת האלקטורים נתון לשיקול דעתם של המחוקקים במדינות השונות. המגבלה היחידה היא שאסור למדינות למנות אישים בעלי משרה בממשל ארצות הברית או נציגים בקונגרס של ארצות הברית לאלקטורים.

התיקון ה-23 לחוקה, שאושרר ב-1961, קובע שגם מחוז קולומביה, שבו נמצאת וושינגטון הבירה, ימנה אלקטורים לבחירת הנשיא וסגן הנשיא. היות שהמחוז אינו שייך לאף מדינה, עד הבחירות לנשיאות ארצות הברית ב-1964 לא השתתפו תושבי הבירה בבחירות לנשיאות. מספר האלקטורים של המחוז זהה לזה שהיה לו היה מדינה, אך בכל מקרה לא גבוה מזה של המדינה בעלת מספר האלקטורים הנמוך ביותר (כלומר 3 כיום). בחבר האלקטורים הראשון (1788) היו 88 אלקטורים. מאז שהוואי הפכה למדינה ה-50 ב-1959 מספר הסנאטורים הוא 100, ומאז 1913 מספר חברי בית הנבחרים הוא 435,^[38] כך שבתוספת האלקטורים של מחוז קולומביה מספר האלקטורים הוא 538 וכדי לנצח במרוץ לנשיאות נדרשים קולותיהם של 270 אלקטורים.^[39]

הבחירה של מנסחי החוקה להעדיף בחירה על ידי אלקטורים נבעה מהתנגדות נציגים בוועידה לשיטות בחירה אחרות ומפשרה ביניהם. מחד, נציגים רבים התנגדו לבחירה ישירה של הנשיא על ידי העם והצעות ברוח זו נדחו פעמיים במהלך הוועידה. ההתנגדות לבחירה על ידי העם נסמכה על שלושה טיעונים. ראשית, האזרחים בעם לא יהיו מיודעים מספיק לגבי אופיים של המועמדים ויעדיפו לבחור בנציגים מהמדינות שלהם. כתוצאה מכך, יהיה יתרון מובנה למדינות הגדולות במינוי הנשיא. שנית, מנסחי החוקה לא צפו את התפתחותה של המערכת המפלגתית בארצות הברית ועל כן ציפו שלא יהיה מנגנון לניתוב רוב קולות המצביעים למועמד יחיד; הם חששו שהקולות יתפזרו על פני מועמדים רבים באופן שאינו מאפשר בחירה. הטיעון השלישי נגע לחוסר האמון של הנציגים בוועידה ביכולת של העם לשפוט בנושאים פוליטיים. בנושא זה הצירים בוועידה היו חלוקים ביניהם. חלקם השוו בחירה עממית בנשיא לבחירה בהגרלה או לבחירה בצבע על ידי אדם עיוור צבעים; אחרים חשבו שהאזרחים יעדיפו תמיד אדם מובחר ובעל כישורים.^[40]

כתוצאה מהטיעונים נגד בחירה עממית, ביולי 1787 הצביעו רוב הנציגים בוועידה בעד בחירת הנשיא על ידי הקונגרס. אולם, גם לאפשרות זו היו מתנגדים. שני הטיעונים המרכזיים נגד בחירת הנשיא על ידי הרשות המחוקקת היו הפגיעה בהפרדת הרשויות והפוטנציאל להפיכת הבחירות לנשיאות למאבק פלגני בין סיעות שונות. גוברנר מוריס, למשל, טען שבחירה על ידי הקונגרס תהיה "העבודה של תחבולות, קנוניות ופלגנות",^[40][41] ושקל יותר לעשות מניפולציות על חברי הקונגרס מאשר על העם כולו. הוא טען שאם ראש הרשות המבצעת ייבחר על ידי הקונגרס, אז "הוא לא יהיה עצמאי; ואם הוא לא יהיה עצמאי, תפיסת שלטון ועריצות מצד הרשות המחוקקת תהיה התוצאה".^[42][43]

פריצת הדרך בדיונים הגיעה לאחר שפירס באטלר הציע בחירה בידי אלקטורים שימונו על ידי המדינות. פשרה זו הייתה מקובלת גם על אלו שסלדו מרעיון הבחירה העממית של הנשיא וגם על אלו שפחדו מבחירה של הרשות המחוקקת, אף שהיה ברור מלכתחילה שמנגנון הבחירה עתיד לעורר מחלוקות. לקראת נעילת הוועידה אמר ג'יימס וילסון על ההחלטה שהיא "פילגה מאוד את הבית ועתידה לפלג גם את האנשים בחוץ. זה באמת הנושא הקשה ביותר שלגביו נאלצנו להחליט".^[44][45]

מינוי אלקטורים

סעיף 2 קובע שהאלקטורים ממונים על ידי המדינות ושלרשות המחוקקת של כל מדינה יש סמכות לקבוע כיצד הם נבחרים. בפסק דין "מקפירסון נגד בלאקר" (McPherson v. Blacker) נדרש בית המשפט העליון לראשונה לשאלה האם קיימות מגבלות על אופן מינוי האלקטורים. נושא העתירה היה חוק ממישיגן שקבע שאלקטורים ייבחרו לפי הצבעה במחוזות ולא במדינה כולה. בית המשפט, בפסק דין שנכתב על ידי מלוויל פולר והתקבל בתמימות דעים, אישר את החוק והסביר שהחוקה לא מגבילה את אופן בחירת האלקטורים ושיש לצפות כי המדינות יבחרו בדרכים מגוונות למינוי האלקטורים.^[46][47] לפסק דין זה הייתה משמעות מאוחר יותר בפסק דין בוש נגד גור (אנ') משנת 2000, שבו נכתב כי לאזרחים אין זכות חוקתית להשפיע על בחירת האלקטורים, ושהרשות המחוקקת יכולה, אך לא מחויבת, לתת לאזרחים להצביע בעניין.^[48] עם זאת, בית המשפט הכיר בכך שחלקים אחרים של החוקה מטילים מגבלות מסוימות על המדינות. בפסק דין "ויליאמס נגד רודס" משנת 1968 (Williams v. Rhodes) פסל בית המשפט ברוב קולות חוק ממדינת אוהיו, שמשמעותו המעשית הייתה הסרת פתקי הצבעה לאלקטורים המייצגים מועמדים של המפלגה העצמאית האמריקאית ושל מפלגת העבודה הסוציאליסטית של אמריקה מהקלפיות. שופטי הרוב קבעו שהחוק פוגע בזכות להגנה שווה שמובטחת בתיקון ה-14. בנוסף, נקבע שלקונגרס יש סמכות לקבוע כללים מסוימים בנוגע להצבעה בבחירות פדרליות, כולל בהצבעה לגבי מינוי אלקטורים.^[49]

מתן הסמכות למחוקקים במדינות השונות לקבוע כיצד ימונו האלקטורים הוא אחד משני המקורות המרכזיים (השני הוא סעיף 1 בחלק הרביעי של פרק 1) לתאוריית הרשות המחוקקת העצמאית של המדינות, לפיה בתוך המדינה החוקה מעניקה לרשויות המחוקקות של המדינות השונות סמכות בלעדית לאסדרה של ענייני הבחירות, ולכן לרשות המבצעת ולרשות השופטת במדינות אין כל סמכות להתערב בשיקולי המחוקקים.^[50] תאוריה זו הפכה לפופולרית יותר בקרב משפטנים ושופטים שמרנים.^[51] עם זאת, קיימת הסכמה שלקונגרס של ארצות הברית יש סמכות לקבוע כללים וחוקים לגבי הבטים מסוימים של בחירת חבר האלקטורים.

הליך הצבעת האלקטורים ותפקיד הקונגרס בהכרעה

ג'ון קווינסי אדמס הגיע למקום השני בבחירות לנשיאות ארצות הברית ב-1824, אך כיוון שאף מועמד לא זכה ברוב מוחלט של הקולות, ההכרעה עברה לבית הנבחרים, שהעדיף אותו על פני אנדרו ג'קסון ובחרו לכהונה כנשיא השישי.

סעיף 3 קובע את אופן בחירת הנשיא וסגן הנשיא על ידי האלקטורים, וההליכים המוגדרים בו שונו באופן מהותי על ידי התיקון ה-12 לחוקה שאושרר ב-1804. על פי ההליך המקורי, האלקטורים של כל מדינה יתכנסו במדינתם, וכל אחד מהם יצביע לשני אנשים, שלפחות אחד מהם אינו אזרח אותה מדינה. ההחלטה שהאלקטורים יתכנסו במדינתם ולא בבירה שיקפה את רצון מנסחי החוקה שהאלקטורים ידונו בנוחות לגבי בחירתם, ללא התערבות או לחצים חיצוניים, שעשויים להיות רבים יותר מחוץ למדינה.^[52] את הרשימה החתומה עם פרטי ההצבעה ישלחו האלקטורים של כל מדינה לנשיא הסנאט (שעל פי פרק 1 סעיף 4 הוא סגן נשיא ארצות הברית), שיפתח את הרשימות שהגיעו מהמדינות השונות בנוכחות חברי הקונגרס וידאג לכך שהקולות ייספרו. האדם שזכה במספר הקולות הגבוה ביותר יהיה לנשיא, בתנאי שהמספר הכולל של האלקטורים שבחרו בו מהווה רוב מוחלט מתוך כלל האלקטורים. האדם שיזכה למספר השני בגובהו של קולות האלקטורים יהיה לסגן הנשיא. אם לאחר ספירת הקולות מתברר שיש שוויון בין שני מועמדים שזכו לרוב מוחלט, חברי בית הנבחרים יחליטו בהצבעה מי מהם יהיה הנשיא; ואם אף מועמד לא זכה ברוב מוחלט מתוך כלל האלקטורים, אז בית הנבחרים יבחר בנשיא מתוך חמישה המועמדים שזכו למירב הקולות. אם קיים שוויון בין המועמדים שזכו במספר השני בגובהו, חברי הסנאט יבחרו מביניהם את סגן הנשיא. אם נדרשת הצבעה בבית הנבחרים, קולות הנציגים לא נספרים באופן אישי, אלא לנציגים מכל מדינה יש קול אחד, והם מחליטים ראשית ביניהם על מועמד שבו הם תומכים. כדי להחליט על מועמד מטעם חברי בית הנבחרים של המדינה, נדרש קוורום של לפחות שני שלישים מהנציגים של אותה מדינה, וכדי לקיים הצבעה בבית הנבחרים נדרשת הצבעה של נציגים מיותר מחצי מהמדינות.

אופן הפעולה של האלקטורים היה כמעט מלכתחילה שונה באופן מהותי מזה ששיוו הנציגים בוועידת לנגד עיניהם. הנציגים לא צפו את התפתחותה של מערכת מפלגתית, שבה מפלגות שונות תומכות במועמדים ספציפיים.^[53] תחת זאת, הם חשבו שהנשיא יהיה דמות מאחדת ומורמת מעם, שניצבת מעל הפלגים השונים באוכלוסייה וששיקולי האלקטורים יהיו בהתאם. הם צפו שאספות האלקטורים שיתקיימו בכל מדינה יהיו אספות דיוניות, שבהן אנשים מיודעים ומכובדים ינמקו באופן תבוני את העדפותיהם וינסו לשכנע זה את זה באשר למועמד המובחר ביותר. בפועל, כבר בתקופת הממשל של גורג' וושינגטון התפתחה מערכת דו-מפלגתית ולאחר נשיאותו כל מפלגה שאפה להביא לבחירה של נשיא המשתייך לה.

משבר הבחירות לנשיאות בשנת 1800 והתיקון ה-12

ערכים מורחבים – הבחירות לנשיאות ארצות הברית 1800, התיקון ה-12 לחוקת ארצות הברית

תומאס ג'פרסון (מימין) וארון בר. על אף שהשניים היו מאותה המפלגה, הכללים של החוקה המקורית לגבי אופן בחירת הנשיא וסגן הנשיא הביאו לכך שהשניים זכו למספר שווה של קולות מהאלקטורים. הבחירות המיוחדות (contingent election) בבית הנבחרים הסתיימו לאחר 36 סבבי הצבעה בבחירה של ג'פרסון לנשיא ה-3, ובר היה לסגנו. ג'פרסון האמין בממשלה מצומצמת ובנאומים שנשא הוא הדגיש את רצונו לצמצם את הבירוקרטיה הפדרלית, הצבא והמוסדות הכלכליים הלאומיים. עם זאת, הוא גם קבע תקדימים שהרחיבו את כוחו של הנשיא, כגון רכישת לואיזיאנה ומעורבות רבה בפוליטיקה של הקונגרס.

בבחירות לנשיאות ארצות הברית בשנת 1796 ניצח ג'ון אדמס הפדרליסט את תומאס ג'פרסון מההמפלגה הדמוקרטית-רפובליקנית, אך לפי ההליך שנקבע בחוקה, ג'פרסון, יריבו הפוליטי שהגיע למקום השני, כיהן כסגן הנשיא. הבחירות הבאות, בשנת 1800 הובילו למשבר שחשף את הבעיות בהליך ואת המרחק בין כוונות מנסחי החוקה לפוליטיקה שהתקיימה בפועל. אדמס וג'פרסון היו שוב מועמדי הפדרליסטים והדמוקרטים-רפובליקנים בהתאמה, אך כיוון שלפי החוקה האלקטורים בוחרים בשני מועמדים, כל מפלגה הציגה מועמד נוסף, צ'ארלס פינקני עבור הפדרליסטים וארון בר עבור הדמוקרטים-רפובליקנים. המועמדים עצמם אמנם לא ערכו קמפיין בחירות באופן ישיר, פרקטיקה שנחשבה לפסולה ונמוכה באותה תקופה, אך אנשים מטעמם השתתפו בקמפיינים ארוכים ששיקפו אווירה קשה של פילוג בין המפלגות, ואשר במהלכם הושמץ כל אחד מהמועמדים. הקמפיינים כוונו בראש ובראשונה לבחירת הנציגים ברשויות המחוקקות במדינות השונות, שב-11 מתוך 16 המדינות הכריעו לגבי בחירת האלקטורים. במצב זה, המפלגה ששלטה בבית המחוקקים של המדינה זכתה בכל האלקטורים של המדינה. שיטת הבחירה של האלקטורים הייתה בעצמה לנושא פוליטי. בווירג'יניה, שיטת הבחירות הכתיבה שהאלקטורים ייבחרו במחוזות הבחירה השונים, אך אחרי שהפדרליסטים זכו להצלחה ב-8 מתוך 19 מהמחוזות, שינו הדמוקרטים-רפובליקנים את השיטה לשיטת "המנצח לוקח הכל". בעקבות זאת, גם הפדרליסטים במסצ'וסטס שינו את שיטת הבחירה של האלקטורים. בסיכומו של דבר, ג'פרסון ניצח את אדמס 73–65,^[54] אך בין ג'פרסון ובר היה שוויון. במצב זה, על פי החוקה עברה ההכרעה לבית הנבחרים. על אף שבר נחשב למועמד לסגנות-הנשיא, הוא לא ביקש להסיר את מועמדותו לתפקיד הנשיא, ומרבית הנציגים הפדרליסטים החליטו לתמוך בו על מנת למנוע מג'פרסון את הנשיאות. בנוסף, אף על פי שמנסחי החוקה קיוו ליצור הליך שימנע מצב של אי-הכרעה, הקביעה בחוקה שדרוש רוב מוחלט של מדינות הובילה למבוי סתום, כאשר 8 מדינות הצביעו בבית הנבחרים לג'פרסון, 6 לאדמס ושתי מדינות, מרילנד וורמונט, לא הגיעו להכרעה. בין 11 ל-17 בפברואר 1801 הצביעו חברי בית הנבחרים 35 פעמים ללא הכרעה. אילו לא היו מגיעים להכרעה הייתה נשארת הרשות המבצעת בידי הפדרליסטים, ובקרב דמוקרטים-רפובליקנים החלו להישמע איומים במלחמת אזרחים ובפרישה של וירג'יניה מהאיחוד. בהצבעה ה-36 שינה ג'יימס בייארד (אנ') מדלאוור את הצבעתו וג'פרסון נבחר לנשיא, אך המשבר הוביל לתובנה ברורה שהליך בחירת הנשיא אינו תקין.^[55]

התיקון ה-12 לחוקה נועד למנוע את הישנות המשבר של 1800. הוא לא שינה את אופן הבחירה של האלקטורים או את החלוקה של האלקטורים בין המדינות, אך הוא קבע, בין השאר, שבמקום להצביע לשני מועמדים לנשיאות, האלקטורים יצביעו בשני פתקי הצבעה נפרדים עבור מועמד לנשיא ועבור מועמד לסגן הנשיא. שינוי זה מונע מצב זהה לשוויון שהיה ב-1800 בין ג'פרסון ובר. עם זאת, התיקון לא מונע מצב שבו אף אחד מהמועמדים לא קיבל רוב מוחלט של קולות האלקטורים, וכמו בסעיף המקורי, במצב כזה עוברת הבחירה בנשיא לבית הנבחרים, שצריך לבחור באחד משלושה המועמדים שזכו במירב הקולות במקום באחד מחמישה, והבחירה בסגן הנשיא עוברת לסנאט. בבחירות לנשיאות בשנת 1824 אפשרות זו התגשמה, כשאנדרו ג'קסון זכה במרב הקולות (99 מתוך 261), אך לא ברוב מוחלט של הקולות. ב-1825 התכנס בית הנבחרים ובחר בג'ון קווינסי אדמס שהגיע למקום השני מבחינת מספר האלקטורים, אך הפך לנשיא. בחירה של סגן הנשיא בסנאט נערכה בפעם הראשונה והיחידה בשנת 1837, זאת לאחר שבבחירות לנשיאות ארצות הברית בשנת 1836 זכה ריצ'רד ג'ונסון בקול אחד פחות מהנדרש לרוב מוחלט של קולות האלקטורים.

שיקול הדעת של האלקטורים ואלקטורים סוררים

תחריט שמראה את דייוויד דאדלי פילד, נציג מניו יורק, מביע התנגדות בבית הנבחרים להצבעה של האלקטורים מפלורידה בבחירות לנשיאות ארצות הברית 1876. לפי החוקה, נשיא הסנאט חושף את הצבעות האלקטורים בפני הקונגרס כולו, אשר סופר ומאשר את ההצבעה. ב-1877, אי-הסכמה לגבי ספירת קולות האלקטורים ממספר מדינות בדרום, שנחשדו בזיוף והפחדה של מצביעים, הביאה למשבר, שנפתר רק לאחר "הפשרה של 1877". במסגרת הפשרה הוקמה ועדה מיוחדת לספירת הקולות, שכללה נציגים מבית הנבחרים, סנאטורים ושופטים מבית המשפט העליון. קולות השופטים הכריעו והביאו לניצחונו של רתרפורד הייז. הפשרה הייתה חלק מהרקע לסיומה של תקופת השיקום.

כאמור, מנסחי החוקה שללו בחירה של הנשיא ישירות על ידי העם, וגם טיעוניהם של הצירים בוועידת החוקה שתמכו בבחירה עממית נבעו יותר מתוך שיקולים שנגעו להגבלת כוחה של הרשות המחוקקת ופחות מתוך תפיסת עולם לפיה בחירה עממית היא דמוקרטית יותר.^[56] הבחירה בחבר האלקטורים שיקפה את רצון המנסחים בהליך שיצור לגיטימציה עממית לנשיא הנבחר, וזאת מבלי להכפיף את שיקול דעתם של הנציגים הבוחרים בפועל לרצון העם, שעשוי להיות מוטה על ידי דמגוגים ושיקולים לא תבוניים.^[57] עם זאת, במהלך השנים השתרשה יותר התפיסה לפיה עקרונות הדמוקרטיה דורשים שהבחירה בנשיא תשקף באופן ישיר את רצון הבוחרים. מנקודת מבט זו חבר האלקטורים הוא בעייתי, שכן הוא מאפשר להחליף את רצון העם בשיקול דעתם הפרטי של האלקטורים.

ההשתרשות של התפיסה לפיה על בחירת האלקטורים להתאים להעדפה של האזרחים השתקפה בהליכי הבחירות במדינות ובמפלגות השונות. החוקה עצמה כלל אינה דורשת מהמדינות לערוך בחירות לנשיאות, אך כבר במחצית הראשונה של המאה ה-19 בחרו רוב המדינות לערוך בחירות. בבחירות של שנת 1832 רק בקרוליינה הדרומית מונו אלקטורים על ידי בית המחוקקים ללא בחירות (קרוליינה הדרומית המשיכה להיות חריגה בעניין זה במערכות הבחירות הבאות, ורק לאחר מלחמת האזרחים, ב-1868, ערכה בחירות לנשיאות).^[58] הבחירות של 1832 היו גם הראשונות שבהן קיימו המפלגות ועידות לבחירת מועמדים (אנ'). החל מתחילת המאה ה-20 החל תהליך שבמסגרתו עברו המפלגות הגדולות למינוי מועמדים באמצעות בחירות מקדימות, ומאז 1972 המועמדים של שתי המפלגות הגדולות נבחרים באופן זה.^[59] אם כן, במרוצת השנים המגמה הייתה הגברת ההשפעה של האזרחים על בחירת המועמדים ובחירת הנשיא.

מגמה זו חידדה את המחלוקת לגבי ההליך החוקתי שמאפשר את קיומם של אלקטורים סוררים (faithless electors) – אלקטורים שבוחרים לפי שיקול דעתם ובניגוד להבטחתם להצביע למועמד המוסכם על מפלגה מסוימת. נכון ל-2022, אלקטורים סוררים מעולם לא הצליחו להכריע את תוצאות הבחירות. עם זאת, ב-1836 ההחלטה של 23 אלקטורים מווירג'יניה לא להצביע לריצ'רד ג'ונסון כבחירתם לתפקיד סגן הנשיא (משום שהם סלדו מבחירתו של ג'ונסון לגור עם אישה שחורה) הובילה לכך שג'ונסון לא זכה ברוב מוחלט מקולות האלקטורים, וההכרעה עברה לסנאט שבחר בג'ונסון. האלקטור ה"סורר" הראשון היה סמואל מיילס מפנסילבניה, שהבטיח להצביע למועמד הפדרליסטים ג'ון אדמס, אך לבסוף הצביע למועמד הדמוקרטים-רפובליקנים תומאס ג'פרסון. הוא היה גם האלקטור היחיד בהיסטוריה של ארצות הברית שהצביע עבור מועמד המפלגה המתחרה לנשיאות. עם זאת, היו מאז הרבה מקרים אחרים שבהם אלקטורים הצביעו למועמד אחר מזה שהוסכם. כך למשל, ב-1872, 63 מתוך 66 האלקטורים שהבטיחו להצביע להוראס גרילי הצביעו למועמדים אחרים, משום שגרילי מת בין יום הבחירות ליום הצבעת האלקטורים; ובבחירות בשנת 2016 שמונה אלקטורים דמוקרטים ושני אלקטורים רפובליקנים לא הצביעו עבור המועמד של מפלגתם לנשיאות, אלא לאדם אחר מאותה המפלגה.^[60]

כדי להתמודד עם בעיית האלקטורים הסוררים, מרבית מדינות ארצות הברית חוקקו חוקים שמחייבים אלקטורים להבטיח (to pledge) שהם יצביעו למועמד מפלגתם. בחלק מהמדינות הצבעה בניגוד להבטחה יכולה להוביל לקנס או מאסר, ובחלקן ניתן הצבעה בניגוד להבטחה לא נספרת או מוחלפת בהצבעה של אלקטור אחר. בית המשפט העליון נדרש מספר פעמים להחליט לגבי חוקים מסוג זה, שלכאורה סותרים את כוונת מנסחי החוקה לאפשר לאלקטורים להצביע לפי שיקול דעתם. בפסק דין ריי נגד בלייר משנת 1952 דחתה דעת הרוב של בית המשפט עתירה נגד ההחלטה של המפלגה הדמוקרטית באלבמה לא למנות אלקטור שסירב להבטיח שיצביע למועמד המפלגה, בהתאם לחוק שהסמיך את הוועד המנהל של כל מפלגה להחליט כיצד ועל פי אלו כללים ימונו אלקטורים מטעמן. השופט סטנלי ריד כתב שלמדינה יש סמכות לחייב אלקטורים להישבע, שכן החוקה מעניקה למדינות את הזכות להחליט למנות את האלקטורים. פסק הדין לא קבע האם ניתן באופן חוקתי לאכוף את ההבטחה של האלקטורים, אך הוא הסביר ש"גם אם לא ניתן היה לאכוף את ההבטחות של המועמדים לחבר האלקטורים משום שאכיפה כזו מפרה כביכול את החופש שמעניקה לו החוקה, בחלק הראשון של פרק 2, להצביע כפי שהוא רואה לנכון, לא היה משתמע מכך שהדרישה לנשיאת הבטחה... היא לא חוקתית".^[61][62] על כך שהחלטה זו לא הייתה מובנת מאליה מעידה דעת המיעוט של רוברט ה. ג'קסון (שאליה הצטרף ויליאם אורוויל דאגלס). ג'קסון כתב, "אף אחד שנאמן להיסטוריה שלנו לא יכול להכחיש שהתוכנית [החוקתית] חישבה במקור, כפי שמשתמע מהטקסט שלה, שהאלקטורים יהיו סוכנים חופשיים, שמשתמשים בשיקול דעתם העצמאי והבלתי-מפלגתי, בנוגע לשאלה מי הם האנשים הכשירים ביותר למשרות הגבוהות ביותר באומה".^[63] עם זאת, בפסק דין צ'יאפאלו נגד וושינגטון משנת 2020 אישר בית המשפט, בפסק דין שכתבה השופטת אלנה קגן, את המסקנה של דעת הרוב ב"ריי נגד בלייר" ואף הבהיר שהחוקה מאפשרת לאכוף את ההבטחה על ידי הטלת קנסות או בכל דרך אחרת שאינה אסורה על פי סעיפים אחרים של החוקה.^[64] החלטה זו התקבלה פה אחד.^[65]

המנצח לוקח הכל וההצבעה הלאומית

נכון ל-2022, ב-48 מדינות ננקטת גישה של "המנצח לוקח הכל" (winner-take-all), שבה מצופה מכל האלקטורים במדינה להצביע עבור המועמד שזכה ברוב קולות הבוחרים במדינה. שתי המדינות הנותרות, מיין ונברסקה, מחלקות את קולות האלקטורים לפי מחוזות הבחירה ושומרות שני קולות אלקטורים למנצח במדינה כולה. הבחירה בשיטת המנצח לוקח הכל תלויה במדינה ולא מוכתבת על ידי החוקה. היא נועדה להגדיל את כוחה של בחירת הרוב במדינה, אך היא מאפסת את משקלם של מצביעי המיעוט בספירת האלקטורים.

כתוצאה מהבחירה בשיטת המנצח לוקח הכל, בנוסף לחלוקה הלא פרופורציונלית של האלקטורים בין המדינות,^[66] הבחירה של חבר האלקטורים בנשיא לא בהכרח משקפת את הבחירה הלאומית (באנגלית: popular vote). כלומר, ייתכן מצב שבו נשיא נבחר על ידי האלקטורים אף על פי שהוא זכה ברמה הלאומית בפחות קולות מיריבו. במאה ה-21 שני נשיאים נבחרו על אף שהם הפסידו ברמה הלאומית: ג'ורג' ווקר בוש, שנבחר בשנת 2000, אך קיבל כ-500,000 קולות פחות מאל גור, ודונלד טראמפ, שנבחר בשנת 2016, על אף שהוא קיבל כ-2.8 מיליון קולות פחות מהילרי קלינטון ברמה הלאומית. בחירות אלה הובילו להתגברות הביקורת על הליך הבחירה שמוגדר בחוקה ולהצעות שונות לשינויו.

קיימת מחלוקת לגבי השאלה האם ניתן להכפיף את הבחירה בנשיא להצבעה הלאומית ללא שינוי החוקה עצמה, הליך שקשה לבצעו בהתאם לתנאים שנקבעו בפרק החמישי של החוקה. היוזמה המרכזית לשינוי היא אמנת ההצבעה הבין-מדינתית הלאומית, לפיה המדינות יחתמו ביניהן על הסכם שיחייב אותן לבחור באלקטורים על פי ההצבעה הלאומית במקום על פי ההצבעה באותה המדינה בלבד. אם מדינות המייצגות יותר מ-270 אלקטורים יתחייבו להסכם כזה ויפעלו על פיו, הנשיא הנבחר יהיה תמיד זה שזכה לרוב קולות המצביעים באומה כולה. נכון ל-2022, 15 מדינות ומחוז קולומביה שותפות ליוזמה, והן מייצגות 195 אלקטורים, או 36% מחבר האלקטורים. ישנם משפטנים שסבורים שהסכם כזה, גם אם היה נחתם, דורש את אישור הקונגרס, בהתאם לסעיף 3 בחלק העשירי של פרק 1 לחוקה. ייתכן גם שהשינוי דורש את תיקון חוק זכות ההצבעה. משפטנים שתומכים ביוזמה טוענים שסעיף 2 בחלק הראשון של פרק זה נותן למדינות את הסמכות להחליט שאלקטורים ימונו על פי ההצבעה הלאומית ולא על פי ההצבעה במדינה.^[67] משפטנים אחרים טענו שהסמכות למנות אלקטורים אינה בלתי-מוגבלת ושהשינוי לא יכול להתבצע מבלי לתקן את החלק הזה של החוקה, בין אם משום שהוא נוגד את החלטת מנסחי החוקה ומאשרריה לא לתמוך בהצבעה עממית, או משום שהוא סותר חלקים אחרים בחוקה, כגון התיקון ה-14.^[68]

סעיף 4: יום הבחירות

תמונה מ-1938, מראה נשים עומדות ליד קלפי צבועה שחור בוושינגטון די. סי., שעליה כתוב "קלפי זו סגורה" ו"אזרחים בכל מקום מצביעים חוץ מבמחוז קולומביה". קלפיות כאלה פוזרו במקומות הומים בוושינגטון במחאה על כך שלתושבי העיר אין זכות בחירה. התיקון ה-23 לחוקה, שאושרר ב-1961, העניק למחוז קולומביה אלקטורים, כך שתושביו מצביעים בבחירות לנשיאות, אך למחוז אין נציגות בעלת זכות הצבעה בקונגרס.

סעיף 4 נותן לקונגרס של ארצות הברית את הסמכות להחליט לגבי זמני בחירת האלקטורים והיום בו הם יצביעו. בנוסף הוא קובע שיום זה יהיה זהה בכל רחבי ארצות הברית, ובכך הוא מהווה את הבסיס החוקתי לקיומו של יום הבחירות בארצות הברית:

הקונגרס רשאי לקבוע את מועד בחירת האלקטורים ואת היום שבו הם יצביעו; יום זה יהיה זהה בכל ארצות הברית.

המקור באנגלית

The Congress may determine the Time of chusing [sic] the Electors, and the Day on which they shall give their Votes; which Day shall be the same throughout the United States.

— חוקת ארצות הברית

בדיונים על אשרור החוקה הייתה מעט התנגדות לסעיף זה. בוועידה המאשררת בקרוליינה הצפונית, ג'ון טיילור טען שהסעיף יוביל להשפעה לא לגיטימית של הקונגרס, שישאף לצבור לעצמו כוח ולהשפיע על בחירת הנשיא. ג'יימס איירדל הסביר שיש חשיבות לכך שזמן בחירת האלקטורים וזמן הצבעתם יהיה אחיד, על מנת שאלקטורים ממדינה אחת לא יהיו מושפעים מבחירה של אלקטורים במדינה אחרת או יסתודדו עימם.^[69] ג'וזף סטורי כתב על הסעיף שהצורך בו נראה כמעט "מובן מאליו", ושהוא נובע מהרצון "לדכא קנוניות פוליטיות וספקולציות".^[70]

בהתאם לסעיף זה קבע הקונגרס חוקים שמגדירים את זמן מינוי האלקטורים וזמן הצבעתם. ב-1792 נקבע שעל המדינות למנות אלקטורים במהלך 34 הימים שקודמים ליום רביעי הראשון בחודש דצמבר.^[71] ב-1845 קבע הקונגרס יום אחיד לבחירת האלקטורים, בשנה שלפני המועד לסיום כהונתו של הנשיא, ביום שלישי הראשון לאחר יום שני הראשון בנובמבר. ב-1948 אישר שוב הקונגרס את הבחירה ביום זה.^[72] יום זה הוא יום הבחירות בארצות הברית. הקונגרס קבע שאם המדינה "כשלה" בבחירת אלקטורים ביום זה, הרשות המחוקקת במדינה יכולה להחליט באיזה יום ימונו האלקטורים,^[73] אך החוק לא מפרט מהם התנאים שבהם ניתן לומר כי המדינה "כשלה" בבחירת האלקטורים.^[74] החוק קובע גם את היום שבו האלקטורים של כל מדינה מתאספים ומצביעים: יום שני הראשון אחרי יום רביעי השני בדצמבר.^[75] התיקון ה-20 לחוקה שינה את מועד כניסתו לתפקיד של הנשיא, אך לא את מועד הבחירות.

סעיף 5: תנאים מקדימים לכהונה כנשיא

סעיף 5 קובע שלוש מגבלות על הזכות להיבחר לנשיא – אזרחות, גיל ותושבות:

אף אדם, מלבד אדם שהוא אזרח מלידה, או אזרח ארצות הברית בזמן אימוץ החוקה, לא יהיה זכאי לכהן כנשיא; ואף אדם לא יהיה זכאי לכהן במשרה זו, אם לא מלאו לו שלושים וחמש שנים, והוא היה תושב ארצות הברית במשך ארבע-עשרה שנים.

המקור באנגלית

No Person except a natural born Citizen, or a Citizen of the United States, at the time of the Adoption of this Constitution, shall be eligible to the Office of President; neither shall any person be eligible to that Office who shall not have attained to the Age of thirty five Years, and been fourteen Years a Resident within the United States.

— חוקת ארצות הברית

ויליאם הנרי הריסון, הנשיא התשיעי של ארצות הברית, היה הנשיא האחרון שלא נולד כאזרח ארצות הברית. כמו שבעה הנשיאים הראשונים, הוא היה זכאי לכהן מתוקף הפסוקית שמאפשרת למי שהיה אזרח בזמן אשרור החוקה להיבחר. הריסון היה גם הנשיא הראשון שנפטר במהלך כהונתו. ג'ון טיילר ירש את התפקיד בהתאם לאמור בסעיף 6 בחלק זה של הפרק.

מהסעיף ברור שעל מנת להיות זכאי להחזיק במשרת נשיא ארצות הברית, על אדם להיות בן 35 לפחות ותושב ארצות הברית במשך 14 שנים לפחות. בוועידת החוקה מדיסון העיר שמשמעות המילה "תושב" (resident) אינה ברורה לחלוטין, ושלא לגמרי ברור מה ההבדל בין מילה זו למילה "inhabitant" שבה משתמשת החוקה בהתייחס לחברי קונגרס (ראו פרק 1 חלק שני סעיף 2 וחלק שלישי סעיף 3). ייתכן, כפי שטען ג'וזף סטורי, שהמילה "resident" מציבה כלל נוקשה פחות, לפיו אדם צריך להיות תושב של ארצות הברית אבל לא חייב להיות נוכח פיזית במדינה לאורך כל התקופה.^[76] כמו כן, ברור שמי שהיה אזרח ארצות הברית בזמן אשרור החוקה (21 ביוני 1788) ועומד במגבלת הגיל והתושבות יכול להתמנות לנשיא. תנאי זה איפשר ל-7 הנשיאים הראשונים ולנשיא ה-9 (הריסון), שנולדו לפני הכרזת העצמאות של ארצות הברית, לכהן כנשיאים.

המחלוקת העיקרית הנוגעת לסעיף היא לגבי תנאי האזרחות מלידה, שכן החוקה נוקטת בביטוי "natural born Citizen" מבלי לפרט.^[77] ברור מהסעיף שמי שנולד כאזרח בארצות הברית יכול לכהן כנשיא, אך השאלה שנותרת לא פתורה היא האם אלו שנולדו להורים אזרחי ארצות הברית מחוץ לגבולות ארצות הברית נחשבים גם כן לאזרחים "טבעיים".^[78][79] בית המשפט העליון מעולם לא הבהיר את הביטוי, ועתירות שהוגשו בנושא נדחו תמיד על ידי ערכאות נמוכות, בדרך כלל מסיבות של זכות העמידה.

לביטוי "natural born citizen" ולביטוי הדומה "natural born subject" יש היסטוריה בבריטניה לפני ניסוח החוקה של ארצות הברית, החל מהמאה-14. מתחילת המאה ה-18 החוקים בבריטניה הבהירו שמי שנולד מחוץ למדינה לנתינים (subjects) של המלך הוא natural born subject.^[79] בוועידת החוקה, הטיוטה של ועדת הפרטים פירטה שאדם יכול להיות נשיא רק אם היה תושב במשך 21 שנים והוא "אזרח" ארצות הברית מבלי להשתמש בביטוי, שהוסף לאחר מכן. ייתכן שהשינוי מעיד על החשיבות שמנסחי החוקה הקנו לביטוי, אך לא קיימים דברי הסבר או תיעוד שמעיד על נסיבות השינוי. ככל הנראה, מנסחי החוקה רצו להבטיח שזרים לא ישתלטו על המדינה על ידי התאזרחותם ובחירתם כנשיאים, ולכן טרחו לפרט שרק אדם שהוא אזרח מלידה יכול להתמנות לתפקיד וכללו את תנאי התושבות.^[80] בזמן ועידת החוקה ג'ון ג'יי, שלא היה אחד מחברי הוועידה, שלח מכתב לג'ורג' וושינגטון שבו הוא המליץ ליצור "מחסום חזק" בפני זרים שירצו לכהן כנשיאים ולשם כך להבהיר שבתפקיד המפקד העליון של הצבא לא יכול לכהן אף אדם שאינו "natural born citizen".^[81]

בשפה האנגלית המילה naturalization מתייחסת להתאזרחות של אדם, כלומר לאקט של המדינה שהופך אדם שאינו אזרח לאזרח. התיקון ה-14 לחוקה משתמש בביטוי זה ויוצר הבחנה בין מי שנולד בארצות הברית כאזרח לבין אלו שהתאזרחו: "All persons born or naturalized in the United States". ניתן להסיק מכך, על אף שהתיקון לא משתמש בביטוי natural born, שהביטוי "natural born citizen" מתייחס למי שנולד בארצות הברית בלבד. עם זאת, לא כולם מסכימים לפרשנות זו, ויש שמצביעים על כך שבחוק ההתאזרחות של 1790 (Naturalization act of 1790), שנחקק על ידי קונגרס שבו ישבו רבים ממנסחי החוקה, נקבע שילדים של אזרחים שנולדו מעבר לים הם "natural born citizens".^[79]

מחלוקות לגבי הביטוי "natural born citizen" ולגבי התנאי עצמו נשמעות תדיר, וקיימות הצעות לשינוי הסעיף.^[82] דוגמה למחלוקת היא הטענה, במהלך הבחירות לנשיאות בשנת 2008, שג'ון מקיין לא זכאי להתמנות לתפקיד משום שהוא נולד בבסיס של חיל האוויר של ארצות הברית באזור תעלת פנמה, שלא היה טריטוריה של ארצות הברית בעת לידתו. חוק של הקונגרס העניק רטרואקטיבית אזרחות למי שנולד באזור לאחר 1904. במהלך הקמפיין עלה טיעון שמקיין אינו natural born citizen, אלא שמכוח אותו חוק הוא התאזרח (naturalized).^[83][84] אחרים ביקרו את הטענה הזו,^[85] ובאפריל 2008 הסנאט העביר החלטה לפיה מקיין הוא "natural born citizen".^[86] מחלוקת דומה התעוררה כשטד קרוז, שנולד בקנדה לאם אזרחית ארצות הברית ואב קובני, התמודד בבחירות המקדימות של המפלגה הרפובליקנית בשנת 2016.^[87]

מגבלות אחרות על הזכות לכהן כנשיא יכולות להגיע מחלקים אחרים של החוקה. סעיף 7 בחלק השלישי של פרק 1 לחוקה קובע שבמסגרת הליך ההדחה, אם שני שלישים מחברי הסנאט הצביעו בעד הרשעת נושא משרה, כגון הנשיא, הם יכולים, ברוב פשוט, גם לפסול אותו מלכהן בעתיד. החלק השלישי של התיקון ה-14 קובע שאדם שנשבע לארצות הברית ולאחר מכן התמרד נגד ארצות הברית לא יכול לכהן כנשיא. סעיף זה נועד במקור למנוע מצב שבו אנשים שנלחמו נגד האיחוד המהלך מלחמת האזרחים ייבחרו לכהן כנשיאים, אולם הוא מנוסח באופן כללי ועשוי להיות תקף גם במקרים אחרים. בנוסף, התיקון ה-22 אוסר על אדם לכהן יותר מפעמיים כנשיא.

סעיף 6: העברת התפקיד במקרים של הדחה, התפטרות, פטירה, או נבצרות

סעיף 6 קובע מה קורה אם הנשיא מודח מתפקידו או אם הוא נפטר או נמצא לא כשיר לתפקד כנשיא. חלק מההליכים המצוינים בסעיף זה תוקנו בתיקון ה-25 לחוקה, שנכנס לתוקף ב-1967. בחוקה המקורית כתוב:

במקרה של הדחת הנשיא ממשרתו, או מותו, התפטרותו, או אי-כשירותו להוציא לפועל את הסמכויות והחובות של משרה זו, אותן הסמכויות והחובות יעברו לסגן הנשיא; והקונגרס רשאי, באמצעות חוק, לקבוע הליכים למקרה של הדחה, מוות, התפטרות או אי-כשירות של הנשיא וסגן הנשיא יחד, ולהגדיר איזה נושא משרה יכהן במקרה זה כנשיא, ונושא משרה זה יפעל בהתאם, עד שתסתיים אי-הכשירות או עד שייבחר נשיא.

המקור באנגלית

In Case of the Removal of the President from Office, or of his Death, Resignation, or Inability to discharge the Powers and Duties of the said Office, the Same shall devolve on the Vice President, and the Congress may by Law provide for the Case of Removal, Death, Resignation or Inability, both of the President and Vice President, declaring what Officer shall then act as President, and such Officer shall act accordingly, until the Disability be removed, or a President shall be elected.

— חוקת ארצות הברית

מלבד הקביעה הברורה שסגן הנשיא הוא הראשון לרשת את הנשיא, הסעיף מותיר אי-בהירויות רבות. בנוסף, גם לגבי סגן הנשיא, לא ברור מסעיף זה האם הוא הופך לנשיא או שהוא מכהן כמחליף זמני עד לבחירות הבאות. כמו כן, לא ברור האם מחליפו של הנשיא מכהן לשארית התקופה שלה נבחר הנשיא המקורי, או שנדרשות בחירות מיוחדות כדי להחליפו בנשיא נבחר. ג'יימס מדיסון חשש שהסעיף יתפרש כמניעה לקיומן של בחירות מיוחדות, וביוזמתו הוכנס לסעיף הסיפא "עד שתסתיים אי-הכשירות או עד שייבחר הנשיא", אך גם פסוקית זו מותירה אי-בהירות, שכן לא ברור האם היא תקפה רק במקרה שבו גם הנשיא וגם סגן הנשיא לא יכולים להחזיק במשרה, או גם במקרה שבו סגן הנשיא יורש את הנשיא. לאחר מותו של ויליאם הריסון, ירש סגנו ג'ון טיילר את התפקיד וראה עצמו כנשיא למשך שארית תקופת הנשיאות שלה יועד הריסון. תקדים זה ספג ביקורת רבה, אך הפך לדרך הפעולה המקובלת בהמשך.^[88]

אי-בהירות נוספת בסעיף היא לגבי התנאים שבהם ניתן לומר שהנשיא אינו כשיר לכהן בתפקיד, וג'ון דיקינסון העיר על כך בדיוני ועידת החוקה. בהיסטוריה של ארצות הברית היו מספר מקרים שבהם הנשיא היה חולה ולא יכול היה למלא את התפקיד, ובהרבה מקרים חששו סגני הנשיא לקחת לעצמם את התפקיד באופן זמני. ג'יימס גרפילד נורה ב-2 ביולי 1881 וגסס עד מותו ב-19 בספטמבר באותה השנה, אך סגנו צ'סטר ארתור חשש לקחת על עצמו את התפקיד עד מותו של גרפילד. עוד אי-בהירות קיימת לגבי אלו "נושאי משרה" (officers) יכול הקונגרס לכלול בסדר הירושה של הנשיא. מאז הקונגרס הראשון היו דיונים רבים בשאלה האם ביטוי זה כולל גם מחוקקים או רק נושאי משרות ברשות המבצעת. אם הפרשנות לפיה הביטוי אינו כולל מחוקקים היא נכונה, הרי שמנהיגי הסנאט ובית הנבחרים, שלאורך רוב ההיסטוריה של ארצות הברית היו מיועדים לרשת את התפקיד במקרה שהנשיא וסגן הנשיא נבצרים, לא רשאים לכהן לפי סעיף זה.^[88]

בחוקה המקורית לא הוגדר מי יכהן בתפקיד במקרה שגם סגן הנשיא לא יכול לשאת בתפקיד, ובמקום זאת החליטו מנסחי החוקה שהקונגרס יקבע, באמצעות חוק, את סדר הירושה של נשיא ארצות הברית. בהתאם, בקונגרס הראשון הוצעה הצעת חוק בבית הנבחרים שתקבע את סדר הירושה, אך הצעה זו לא קיבלה את תמיכת הסנאט. בקונגרס השני, לאחר ויכוח סוער, התקבל "חוק סדר הירושה הנשיאותי" שנחתם על ידי וושינגטון והפך לחוק.^[89] החוק קבע שהנשיא הזמני של הסנאט ירש את התפקיד במקרה שסגן הנשיא לא יוכל לכהן ושיושב ראש בית הנבחרים יהיה הבא בסדר. עם זאת, החוק קבע שאם גם הנשיא וגם סגן הנשיא לא יוכלו לכהן, יורשם יהיה זמני, ועל מזכיר המדינה להודיע למושלי המדינות שעליהם לערוך בתוך חודשיים בחירות מיוחדות לנשיאות, שבהם ייבחרו נשיא וסגן נשיא חדשים לתקופה של ארבע שנים. בחירות מיוחדות כאלה מעולם לא יצאו לפועל. לאחר מותם של הנשיא גרפילד ב-1881 ושל סגן הנשיא תומאס הנדריקס ב-1885, התעורר מחדש העניין בסדר הירושה של הנשיא, והקונגרס העביר ב-1886 חוק חדש, שקבע שיורשי הנשיא וסגן הנשיא יהיו חברי הקבינט על פי הסדר ההיסטורי של הקמת מחלוקתיהם.^[90] לאחר מותו של פרנקלין דלנו רוזוולט המליץ הנשיא החדש הארי טרומן לקונגרס לשקול שינויים בחוק. בעקבות המלצתו שינה שוב הקונגרס את סדר הירושה, וקבע שאחרי סגן הנשיא, יושב ראש בית הנבחרים, הנשיא הזמני של הסנאט וחברי קבינט שונים יהיו הבאים בתור לירושת התפקיד בסדר זה.^[91] לאחר רצח קנדי ב-1963 התעורר שוב הדיון בנושא, שהפעם הוביל לתיקון ה-25 לחוקה. מאז שאושרר תיקון זה, הקונגרס לא יכול לשנות את סדר הירושה שנקבע בו.

התיקון ה-25 לחוקה הותיר על כנו את החלטת מנסחי החוקה המקורית שבמקרה שבו יחדל הנשיא לכהן, אם משום שהודח או התפטר ואם משום שהוא לא יכול למלא את תפקידו עקב מוות או אי-כשירות, יעבור התפקיד ראשית כל לסגן הנשיא. בנוסף הוא פתר הרבה מאי-הבהירויות בסעיף המקורי.

סעיף 7: שכר

סעיף 7 עוסק בשכר שמקבל הנשיא בעבור מילוי תפקידו ואוסר עליו לקבל תגמול נוסף מהממשל הפדרלי או ממדינות האיחוד בתקופת כהונתו:

הנשיא יקבל עבור שירותיו משכורת בזמנים נקובים, שלא תועלה או תופחת בתקופה שלה הוא נבחר; והוא לא יקבל באותה התקופה תגמול אחר מארצות הברית או ממדינה באיחוד.

המקור באנגלית

The President shall, at stated Times, receive for his Services, a Compensation, which shall neither be increased nor diminished during the Period for which he shall have been elected, and he shall not receive within that Period any other Emolument from the United States, or any of them.

— חוקת ארצות הברית

בוועידת החוקה בנג'מין פרנקלין הציע שהנשיא לא יקבל כל תגמול בעבור מילוי תפקידו, אך חברי הוועידה דחו את ההצעה הזו על הסף והעדיפו לקבוע שהנשיא יקבל משכורת קבועה. המילטון הסביר בכתבי הפדרליסט, שהדרישה ששכר הנשיא לא ישתנה במהלך התקופה שלה הוא נבחר נועדה להבטיח את עצמאות הרשות המבצעת.^[92] חששם של מנסחי החוקה היה שאם הקונגרס יוכל לשנות את המשכורת, חברי הרשות המחוקקת יוכלו לנסות לשלוט בנשיא על ידי איום בהורדת שכרו או הבטחה להעלאתו.^[93]

לנשיא אסור לקבל כל "תגמול" (emolument) אחר,^[94] מלבד משכורתו, מהממשל הפדרלי. קביעה זו נועדה להבטיח שהמחוקקים לא יעקפו את האיסור על שינוי משכורתו של הנשיא על ידי שינוי מיני תגמולים שיובטחו לנשיא ולא יוגדרו כמשכורתו הקבועה. בנוסף, לנשיא אסור לקבל תגמול ממדינות האיחוד. קביעה זו נועדה למנוע שחיתות, ניגוד עניינים וחוסר נייטרליות של הנשיא כלפי מדינה כלשהי. סעיף זה עורר שאלות בזמן כהונתו של רונלד רייגן, שהמשיך לקבל ממדינת קליפורניה תשלומי פנסיה, שהובטחו לו אחרי שסיים את כהונתו כמושל המדינה ב-1975. בית המשפט לא חיווה את דעתו בעניין, ובמזכר של מחלקת המשפטים של ארצות הברית מ-1981 נכתב שהתשלומים לא מהווים בעיה, משום שהם ניתנים לרייגן מכוח החוק בקליפורניה והמדינה לא יכולה למנוע אותם ממנו על מנת להשפיע עליו.^[93]

סעיף 8: שבועת הנשיא

סעיף 8 קובע שלפני כניסתו לתפקיד ישא הנשיא שבועה (oath) או התחייבות (affirmation), ואף קובע את נוסחהּ:

לפני שיחל להוציא לפועל את תפקידו, הוא [הנשיא] ישא את השבועה או ההתחייבות הבאה: "אני נשבע (או מתחייב) בכובד ראש שאוציא לפועל בנאמנות את משרת הנשיא של ארצות הברית ואעשה כמיטב יכולתי לשמר ולהגן על חוקת ארצות הברית".

המקור באנגלית

Before he enter on the Execution of his Office, he shall take the following Oath or Affirmation:—"I do solemnly swear (or affirm) that I will faithfully execute the Office of President of the United States, and will to the best of my Ability, preserve, protect and defend the Constitution of the United States."

— חוקת ארצות הברית

צ'סטר ארתור מושבע לנשיאות בביתו בניו יורק, לאחר מותו של ג'יימס גרפילד. ארתור היה הנשיא הראשון שידוע כי הוסיף לשבועה את המילים "כה יעזרני אלוהים". הוא סירב להיכנס באופן רשמי לתפקיד הנשיא בחודשים שבהם גסס גרפילד במיטתו לאחר ההתנקשות בו. הוא חשש שפעולה כזו תתפס כלא לגיטימית והיה מודע להיעדר הנחיות ברורות לגבי ירושת התפקיד. הפרשה הייתה אחד המניעים לשינוי החוק לגבי סדר הירושה ב-1886.

על פי הפרשנות המילולית והמקובלת של הסעיף, הנשיא מחויב לשאת את השבועה אחרי כניסתו לתפקיד ולפני שהוא מתחיל להוציא לפועל את סמכויותיו כנשיא. כך למשל, הקונגרס השני התייחס ל-4 במרץ 1789 כזמן שבו נכנס וושינגטון לתפקידו, אף על פי שוושינגטון נשא את השבועה רק ב-30 באפריל.^[95][96] הסעיף מאפשר לנשיא "להתחייב" במקום להישבע. הסיבה היא שלמונח "שבועה" יש משמעות דתית, ולפי אמונות מסוימות, כגון זו של הקווייקרים, קיים איסור על נשיאת שבועה.^[97] כל נשיאי ארצות הברית מלבד פרנקלין פירס בחרו להשתמש במילה "נשבע". לפי טענה רווחת, ג'ורג' וושינגטון היה הנשיא הראשון שהוסיף לשבועתו את המילים "כה יעזרני אלוהים" (so help me God), אך טענה זו הופיעה זמן רב (כ-65 שנים) אחרי שוושינגטון הושבע, ולא קיימות ראיות משכנעות שמאשרות אותה. הנשיא הראשון שידוע כי הוא הוסיף את המילים "כה יעזרני אלוהים" הוא צ'סטר ארתור ב-1881, וכל הנשיאים אחריו הוסיפו מילים אלה כסיומת.^[98][99] וושינגטון בחר להישבע כשידו מונחת על התנ"ך הנוצרי וקיימות עדויות שהוא נישק את התנ"ך לאחר מכן.^[99] ג'ון קווינסי אדמס בחר להישבע כשידו מונחת על ספר חוקים.

סעיף זה הוא אחד מכמה סעיפים בחוקה שמחייבים בעלי תפקידים לשאת שבועה, אך הוא היחיד שבו מפורט הנוסח המדויק של השבועה שעל בעל התפקיד לשאת. הרעיון שעל הנשיא ועל בעלי תפקידים אחרים לשאת שבועה עלה במהלך ועידת החוקה. הצירים בוועידה הכירו את הפרקטיקה של נשיאת שבועה מהממשל הבריטי ומהממשל בקולוניות באמריקה. במהלך מלחמת העצמאות, קצינים וחיילים היו בוגדים על פי הדין הבריטי, ולא היה בסיס חוקי לדרוש מהם נאמנות. הצבא וגופי הממשל שהוקמו במהלך המלחמה ראו בנשיאת שבועות נאמנות אמצעי ליצירת חובת נאמנות, וב-1778 כבר היו שבועות כאלה בכל המדינות. עם זאת, חלק מהצירים הטילו ספק ביעילות של שבועות שמוכתבות על ידי המדינה, והכירו היטב את העובדה שהשלטון הבריטי השתמש בשבועות כאמצעי להדרה של קתולים ומיעוטים דתיים פרוסטנטים.^[100] למרות חשש זה, הצירים החליטו שהנשיא ידרש לשאת שבועה, ונוסחהּ התעצב במהלך הדיונים. גם בדיונים על אשרור החוקה, מתדיינים רבים ראו בשבועת הנשיא אמצעי נגד שימוש לרעה במשרת הנשיא.^[101]

המשמעות החוקתית של נוסח שבועת הנשיא היא נושא מעורר מחלוקת בקרב פרשנים, משפטנים ופוליטיקאים. מחד, ניתן לראות בשבועה טקס פורמלי בלבד, שנועד להבטיח את נאמנות הנשיא ולהשפיע על מצפונו, אך ללא משמעות משפטית מעבר לכך. מאידך, על פי פרשנות מקובלת, נוסח החוקה גם מגביל את הנשיא ואת האופן שבו הוא יכול להשתמש בכוחה של הרשות המבצעת. חלק מהנשיאים הלכו מעבר לכך ופירשו את נוסח השבועה כטקסט חוקתי שמעניק להם סמכויות מסוימות. בפסק דין McCuloch v. Maryland‏ (1819), קבע בית המשפט העליון שהבנק המרכזי השני של ארצות הברית הוא חוקתי. הנשיא אנדרו ג'קסון, שהתנגד לבנק ורצה בפירוקו, הטיל ב-1832 וטו נשיאותי על חוק לחידוש כתב הרישוי (צ'רטר) של הבנק בטענה שהוא לא חוקתי. בנאום שהוא נשא בפני הקונגרס, טען ג'קסון ששבועתו מסמיכה אותו להגן על החוקה ולכן גם לפרשה ולהגן עליה כפי שהוא מבין אותה: "כל נושא משרה ציבורית שנושא שבועה לתמוך בחוקה, נשבע שהוא יתמוך בה כפי שהוא מבין אותה, ולא כפי שהיא מובנת על ידי אחרים... אם כן, אסור לאפשר לסמכות של בית המשפט העליון לשלוט בקונגרס או ברשות המבצעת".^[102] באופן דומה, במהלך העימות של הנשיא אברהם לינקולן עם נשיא בית המשפט העליון רוג'ר טוני סביב השעיית צו ההביאס קורפוס במלחמת האזרחים ופסק דין אקס פארטה מרימן, תהה לינקולן "האם השבועה הרשמית לא תישבר" אם הוא יפעל על פי קביעת בית המשפט העליון אף שהוא מאמין שפעולה כזו עשויה להביא להפלת הממשלה.^[103] עם זאת, מרבית הפרשנים לא רואים בנוסח השבועה מתן סמכויות מיוחדות לנשיא.^[95]

חלק שני: סמכויות הנשיא

החלק השני של פרק 2 מפרט לגבי מספר סמכויות של הנשיא ותפקידיו, כולל עמידתו בראש הצבא והצי של ארצות הברית, סמכותו לחתום על אמנות ולנהל את קשרי החוץ של ארצות הברית, סמכות החנינה וסמכותו בנוגע למינויים של נושאי משרות שונים ברשות המבצעת וברשות המחוקקת. קיימת מחלוקת בין פרשנים בשאלה האם רשימת סמכויות זו, בנוסף לסמכויות אחרות בחלקים אחרים של החוקה, היא ממצה, או שסעיף 1 בחלק הראשון של פרק זה מעניק לנשיא סמכות כללית בנוגע לכל הסמכויות שבאופן היסטורי שמורות לרשות המבצעת ואשר אינן שמורות באופן מפורש בחוקה לרשויות אחרות (ראו למעלה).

סעיף 1: פיקוד על הצבא, דרישת חוות דעת ממחלקות הרשות המבצעת וסמכות החנינה

סעיף זה מורכב משלוש פסוקיות שמעניקות לנשיא סמכויות רחבות בנוגע לפיקוד על הצבא והצי, סמכות הקשורות לקבינט של ארצות הברית וסמכות לחנון נאשמים במקרים של עבירות נגד ארצות הברית.

הנשיא כמפקד העליון

הנשיא ג'ורג' וושינגטון סוקר את כוחות המיליציה שנקראה לדכא את מרד הוויסקי ב-1794. על אף שהנשיא הוא תמיד המפקד העליון של צבא וצי ארצות הברית, זו הייתה הפעם היחידה שבה נשיא מכהן הוביל חיילים בשטח בפעולה צבאית. פעולותיו היו תקדים היסטורי לגבי סמכותו של הנשיא להשתמש במיליציות בתוך ארצות הברית כדי לדכא מהומות ואי-סדר שנתפסו כאיום על האיחוד. חלק מההיסטוריונים סבורים שדיכוי המרד סייע לקבע את הלגיטימיות של הממשל הפדרלי כריבון ושל החוקה כחוק העליון של ארצות הברית, אך פעולותיו של וושינגטון העלו גם שאלות לגבי שימוש בכוח של הצבא לדיכוי זכויות אזרח. לאחר המרד, האמניסטיה שהעניק וושינגטון לרוב המורדים היוותה גם כן תקדים, שמורה כי סמכות החנינה כוללת במובלע גם סמכות לחנינה קולקטיבית.

הנשיא יהיה המפקד העליון של הצבא והצי של ארצות הברית, ושל המיליציה של המדינות השונות כאשר היא נקראת לשירות ממשי של ארצות הברית...

המקור באנגלית

The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the United States, and of the Militia of the several States, when called into the actual Service of the United States...

— חוקת ארצות הברית

למעלה: ציור מ-1864 של הנשיא אברהם לינקולן ומתחתיו ציטוט של הערותיו מ-1859, לפיו "העם הוא האדון היחיד של שני בתי הקונגרס ושל בתי המשפט" ו"אין להפיל את החוקה, אלא את אלה שמנסים לחבל בה".^[104] לינקולן האמין שהחוקה מגבילה את הנשיא, אך שהיא גם מסמיכה אותו לפעול צבאית נגד הפרישה של מדינות הדרום. עם פרוץ מלחמת האזרחים נגלה מתח בין תפקידו כמפקד העליון וחובתו לשמור על החוקה לבין חובתו לפעול בגדר המגבלות החוקתיות.^[105] למטה: הציור "עושי השלום" (1868), מראה את הנשיא לינקולן (שני מימין) נפגש עם הגנרלים (משמאל) ויליאם שרמן ויוליסס ס. גרנט והאדמירל דייוויד פורטר (אנ') על ספינת קיטור בשנת 1865.

פסוקית זו מכונה "פסוקית המפקד העליון" (Commander in Chief Clause). היא קובעת שהנשיא הוא המפקד העליון של הצבא והצי של ארצות הברית. מנסחי החוקה סברו שראוי ויעיל שהפיקוד על הכוחות המזוינים של ארצות הברית יהיה בידיו של אדם אחד, שכן ניסיונם בתקופה המהפכנית הראה שהפקדת הצבא בידי קבוצה של אנשים אינה יעילה ומזיקה. החלטה זו הייתה מקובלת על רוב צירי ועידת החוקה, ולא היה סביבה דיון משמעותי בוועידה.^[106]

ההחלטה שהנשיא יהיה המפקד העליון השיגה שתי מטרות חשובות. ראשית, היא פטרה את הפיקוד העליון של הצבא משליטה ישירה של המחוקקים. תחת תקנון הקונפדרציה לקונגרס היה את הכוח למנות ולפטר את מפקד הצבא המהפכני, ובתחילת המהפכה וושינגטון ומקורביו ראו בכוח זה נטל כבד על הפיקוד. החוקה אמנם משאירה בידי הקונגרס סמכויות מסוימות, אך היא אינה מותירה מקום לספק שהפיקוד השוטף הוא בידי הנשיא ושלקונגרס אין כוח להעביר את הפיקוד לאדם אחר. שנית, על ידי הפקדת הצבא בידיו של הנשיא הנבחר, החוקה מגדירה את היחסים בין הצבא והשלטון האזרחי, ואת עיקרון הכפיפות של הצבא לנושא משרה אזרחית נבחר, שהוא מיסודות הממשל הדמוקרטי. גם לרעיון זה יש יסוד בהיסטוריה של התקופה המהפכנית – בהצהרת העצמאות של ארצות הברית אחת מ-27 הטענות שעלו כנגד מלך בריטניה הייתה שהוא "גרם לצבא להיות בלתי-תלוי בשלטון האזרחי ועליון עליו".^[107][108]

השאלה המרכזית שמעוררת מחלוקת בין פרשנים שונים של החוקה בהקשר לסעיף זה היא היחס בין הגדרת הנשיא כמפקד העליון לבין סעיפים 11–16 בחלק השמיני של פרק 1 לחוקה אשר מעניקים לקונגרס סמכויות מסוימות בהקשר של צבא וביטחון, ובפרט את הזכות "להכריז מלחמה". בחוקה, אין כלל התייחסות למצבי חירום, אך רוב הפרשנים מאמינים שלנשיא יש סמכות לפעול ללא אישור הקונגרס על מנת להדוף כוחות אויב ולהגן על ארצות הברית במקרה של פלישה או סיכון מיידי לכוחות של ארצות הברית. בהתייחס לפעולה יזומה של הכוחות של ארצות הברית, חלק מהפרשנים מאמינים שלנשיא כמפקד העליון יש סמכות להפעיל את הצבא והצי רק באישור הקונגרס, בעוד אחרים מפרשים שהכרזת מלחמה היא אקט רשמי בעל משמעות בחוק הבינלאומי, ואילו לנשיא שמורה הזכות להפעיל את הצבא גם מבלי שהקונגרס בחר לנקוט במהלך זה. הוויכוח בשאלה זו מתבטא בפועל בחקיקה של הקונגרס שמטרתה להגביל את הנשיא ובהתעלמות של רוב הנשיאים מחקיקה זו. ב-1973, בעקבות מלחמת וייטנאם, חוקק הקונגרס תוך עקיפת הווטו של ריצ'רד ניקסון את חוק סמכויות המלחמה (אנ') שמטרתו להגביל פעולה צבאית מתמשכת של הנשיא ללא אישור הקונגרס, אך אף נשיא מאז לא הסכים שמחובתו לציית לחוק זה וחלקם טענו שזהו חוק בלתי-חוקתי משום שהוא סותר את הסעיף הזה.^[108] בהיסטוריה של ארצות הברית, רק במלחמת 1812 הוכרזה מלחמה לפני שהחלו הפעולות הצבאיות, ובארבעה מקרים נוספים, האחרון שבהם הוא מלחמת העולם השנייה, הוכרזה מלחמה לאחר תחילת הפעילות הצבאית. בכל שאר המקרים יצאה ארצות הברית למלחמה ללא הכרזת מלחמה רשמית של הקונגרס.

שאלה חוקתית נוספת היא האם, ובאיזו מידה, רשאי הקונגרס להתערב בשיקולים של הנשיא בהפעלת הצבא. הפרק הראשון לחוקה מעניק לקונגרס סמכויות להקצאת תקציבים לפעולות צבאיות ולצורך אימון הצבאות והמיליציות, וכן שליטה בתוכנית האימון של המיליציה. בכך, קיוו מנסחי החוקה, שחששו מנטילת כוח יתר בידי הרשות המבצעת, לתת בידי הקונגרס את "כוח הארנק", שתפקידו לרסן את "כוח החרב" בו מחזיק הנשיא. עם זאת, פרשנים של החוקה לא מסכימים לגבי השאלה האם סעיף זה בחוקה מונע מהקונגרס להתערב מעבר לכך בפעילות הצבאית, למשל על ידי מתן הוראה לנשיא לנקוט בפעולות צבאיות מסוימות. חלק מהפרשנים מאמינים שלקונגרס אין כל סמכות להתערב בתפקוד של הנשיא כמפקד העליון, בעוד אחרים מאמינים שיש לקונגרס סמכות מלאה או חלקית להתערב.^[109][110]

שאלה נוספת שעולה מהסעיף היא גבולות השימוש בכוחו של הנשיא כמפקד העליון בתוך גבולות ארצות הברית ובפרט בהקשרים אזרחיים. הפעולות הראשונות שנקט ג'ורג' וושינגטון כמפקד העליון היו נגד שבטים אינדיאנים בתוך גבולות ארצות הברית, אך וושינגטון ראה עצמו מחויב לפעול בעניין זה על פי חקיקת הקונגרס.^[111] וושינגטון היה גם הנשיא הראשון שהפעיל מיליציות נגד מרידה של אזרחים, במסגרת מרד הוויסקי. גם במקרה זה, וושינגטון פעל בהתאם לחוק שקבע הקונגרס.^[112] עם זאת, במקרים מאוחרים יותר ראו עצמם נשיאים מוסמכים להפעיל את כוחם כמפקדים עליונים גם ללא סמכות החוק. בזמן מלחמת האזרחים ממשל לינקולן קבע שוועדות צבאיות יכולות לשפוט אזרחים שפועלים נגד האיחוד. בית המשפט העליון סירב להתערב בזמן המלחמה, אך לאחריה, בפסק דין אקס פרטה מיליגן (אנ') משנת 1866 קבע בית המשפט שפעולות הנשיא מנוגדות לחוקה, ושאין לבתי משפט צבאיים סמכות לשפוט אזרחים כאשר בתי המשפט האזרחיים עודם מתפקדים.^[113] נושאים דומים עלו בהמשך, לדוגמה בנוגע לממשל הצבאי בהוואי בזמן מלחמת העולם השנייה.^[114] בפסק דין חשוב אחר מ-1952, קבע בית המשפט העליון שלנשיא טרומן אין סמכות להלאים מפעלי פלדה שבהם איימו העובדים לשבות, גם אם לפי שיקול דעתו השביתה תפגע במאמצי המלחמה של ארצות הברית במסגרת מלחמת קוריאה. בהתייחס לסעיף זה בחוקה אמר השופט רוברט ה. ג'קסון ש"המילים העמומות האלה עוררו חלק מהמחלוקות העיקשות ביותר בהיסטוריה החוקתית שלנו" ושחלק מהפרשנים ראו בהן "הבעת תמיכה בכל פעולה נשיאותית, פנימית או חיצונית, שכוללת שימוש בכוח, מתוך הרעיון שהם מסמיכות [את הנשיא] לעשות כל דבר, בכל מקום, אשר ניתן לעשותו באמצעות הצבא או הצי".^[115] חוות דעתו של ג'קסון לא הייתה דעת הרוב, אך היא הפכה למשפיעה ביותר על הפסיקות הבאות בתחום. היא שללה את הרעיון שלמפקד העליון יש סמכות לעשות "כל דבר, בכל מקום" ופסלה את הפעולות של טרומן, אבל קבעה שבין תחום המקרים שבהם פועל הנשיא על פי חוקי הקונגרס לבין התחום שבו הוא פועל בניגוד לחוק קיים "אזור דמדומים" שכולל את המקרים אשר לגביהם הקונגרס עוד לא השמיע את קולו.^[116] פסיקות אלה פורשו כעיקרון לפיו סמכות הנשיא כמפקד העליון לא כוללת התערבות בזכויות ובחובות של אזרחי ארצות הברית מחוץ להקשר של שדה הקרב.^[108]

קבינט הנשיא

ערך מורחב – הקבינט של ארצות הברית

הנשיא... רשאי לדרוש חוות דעת בכתב מנושאי המשרה הבכירים ביותר בכל אחת ממחלקות הרשות המבצעת בנוגע לכל נושא שקשור לחובות של משרדם.

המקור באנגלית

The President... may require the Opinion, in writing, of the principal Officer in each of the executive Departments, upon any Subject relating to the Duties of their respective Offices

— חוקת ארצות הברית

פסוקית זו מכונה "פסוקית חוות הדעה" (Opinion Clause). היא מסמיכה את הנשיא לדרוש חוות דעה בכתב מהאישים הבכירים ביותר במחלקות השונות של הרשות המבצעת. סמכות זו נותרה בנוסח הסופי של החוקה המקורית כחלק מהניסיונות של הצירים בוועדה ליצור ברשות המחוקקת מעין מועצת שרים, בדומה למועצה המלכותית בבריטניה, שתגביל את פעולות הנשיא. ניסיון זה לא צלח, והחוקה לא מחייבת את הקמתם של קבינט, ממשלה, או מועצת שרים כלשהי. מכאן, שהבחירה לארגן את הרשות המבצעת על ידי חלוקתה למחלקות שראשיהן חברים בקבינט – קבינט כזה הוקם על ידי וושינגטון, ומאז על ידי כל הנשיאים – נתונה לחלוטין לשיקול הדעת של הנשיא; ועל פי הפרשנות הרווחת פסוקית זו מיותרת, שכן הנשיא לא מחויב לשמוע לראשי המחלקות שהוא עצמו הסמיך מרצונו ורשאי ממילא לעצב את המחלקות ולקבוע את הדרישות מראשיהן על פי שיקול דעתו. בהתאם, מספר המחלקות בקבינטים של הנשיאים השונים משתנה, והחשיבות שנשיאים שונים הקנו לדיוני הקבינט השתנתה ממשל לממשל. המילטון הביע עמדה זו בכתבי הפדרליסט בהגדירו את הפסוקית כ"שארית עודפת".^[117][118]

יש פרשנים שכן מייחסים לפסוקית זו משמעות ורואים בה עדות נגד גרסה חזקה של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת (ראו סעיף 1 בחלק הראשון של פרק זה), שכן לפי פרשנותם הפסוקית מעידה על כך שמנסחי החוקה שאפו לפרט את כל סמכויות הנשיא ולא להותיר בידיו סמכויות משתמעות שאינן מפורטות במפורש. פרשנים אחרים מסיקים שהפסוקית מחזקת דווקא את ההיררכיה והאחדות של הרשות המבצעת, שכן היא מבהירה שהמחלקות ברשות המבצעת אינן עצמאיות, אלא כפופות לנשיא, אשר בעצמו "ניצב תחת החוק אך מעל נושאי המשרה בקבינט".^[119][117]

סמכות החנינה

ערך מורחב – חנינה נשיאותית בארצות הברית

[ל]נשיא... תהא הסמכות להעניק חנינה או להפחית את העונש שניתן בגין עבירות נגד ארצות הברית, למעט במקרים של הדחה מתפקיד.

המקור באנגלית

The President... shall have Power to grant Reprieves and Pardons for Offenses against the United States, except in Cases of Impeachment.

— חוקת ארצות הברית

הנשיא ג'רלד פורד מכריז על מתן חנינה לנשיא ריצ'רד ניקסון שהתפטר. החנינה ניתנה לפני שהושלמה החקירה והוגשו אישומים. היא הייתה הפעם הראשונה שבה ניתנה חנינה כללית, מבלי לציין עבירה ספציפית, פעולה שחוקתיותה מעולם לא הובהרה על ידי בית המשפט. פורד היה הנשיא היחיד שמונה על אף שלא נבחר לתפקיד הנשיא או סגן הנשיא, שכן גם הנשיא וגם סגן הנשיא הנבחרים התפטרו.

פסוקית זו מכונה "פסוקית החנינה" (Pardon Clause). היא מעניקה לנשיא סמכות להעניק לאדם שעשה עבירה חנינה או להקל בעונשו. סמכות זו הייתה מוכרת למנסחי החוקה מההיסטוריה של המלוכה באנגליה, שם היא הייתה קיימת עוד לפני הכיבוש הנורמני ובלתי-מוגבלת עד 1701. מאז 1701 הסמכות הוגבלה באנגליה רק על ידי מניעת חנינה במקרים של הדחה מתפקיד על ידי בית הנבחרים.^[120] בהתאם, חוות דעת משפטיות ופסיקות של בית המשפט העליון לאורך השנים ראו סמכות זו כסמכות רחבה וכמעט בלתי מוגבלת, שיש להבינה על פי מקורותיה ההיסטוריים לפני ניסוח החוקה. היא כוללת, ראשית, את הסמכות לחון אדם בכל שלב אחרי ביצוע העבירה, גם לפני שעובר העבירה הואשם או נחקר. חנינה פירושה לא רק פטירת האדם מעונש, אלא גם מחיקת האשמה של האדם, כך שבעיני רשויות החוק האדם הוא חף מפשע ומושבות לו כל הזכויות האזרחיות שנשללו ממנו בעקבות העבירה. בנוסף, סמכות הנשיא כוללת את הסמכות לקצוב את עונשו של האדם (מבלי לפטור אותו מאשמה), לדחות את ביצוע גזר הדין, לבטל קנסות ועונשים כספיים אחרים כגון חילוט נכסים,^[121] להעניק חנינה קוקלטיבית לקבוצה של אנשים, או אמניסטיה, ואת הסמכות לחנינה מותנית. לקונגרס ולרשות השופטת אין סמכות להתערב בהחלטות חנינה של הנשיא, ולכן סמכות זו נחשבת לאחת מהסמכויות האבסולוטיות ביותר שקיימות לנשיא, ובניגוד לסמכויותיו האחרות, היא פטורה כמעט לחלוטין ממערכת האיזונים והבלמים החוקתית. ככל שהנשיא פועל במסגרת הסמכות החוקתית הזו, הדרך היחידה לבלום את החלטותיו היא על ידי האיום במשפט הדחה או אזהרה מפני תוצאותיהן המוסריות או הפוליטיות.^{[122][123][124]}

בחוקה מצוינות במפורש שתי מגבלות בלבד על סמכות זו. ראשית, היא קיימת רק בהקשר של עבירות נגד ארצות הברית. כלומר, הנשיא לא יכול לחון או לקצוב את עונשו של אדם בהקשר של עבירה על חוק מדינה או בהקשר של תביעה אזרחית, אלא רק כאשר הוא מואשם תחת החוק הפדרלי. שנית, לנשיא אין סמכות לחון במקרה של הדחה מתפקיד, מה שמונע ממנו מלהתערב במשפטי הדחה שעורך הקונגרס, כולל במקרה של הליך הדחה נגד הנשיא עצמו. מעבר למגבלות אלה, בית המשפט העליון הכיר בכך שהנשיא לא יכול לחון אדם בטרם בוצעה העבירה עצמה, סמכות שאם הייתה ניתנת לנשיא הייתה מאפשרת לו להשעות את החוק. גם מקורה של מגבלה זו הוא ההיסטוריה של אנגליה, שם ג'יימס השני הודח בין השאר בטענה שהוא השתמש בכוחו כדי להשעות חוקים של הפרלמנט.^[125]

ניסיונות לעתור לבית המשפט העליון כנגד סמכות הנשיא לחון לא צלחו בדרך כלל. ב-1855, אדם שקיבל חנינה מותנית מהנשיא לינקולן, לפיה הוא יקבל חנינה על פשע שבגינו הוא נידון למוות בתנאי שהוא יישאר כלוא לשארית חייו, עתר לבית המשפט בטענה שהחוקה לא מעניקה לנשיא סמכות להתנות חנינה. בפסק הדין (Ex Parte Wells), קבע בית המשפט שהסמכות להעניק חנינה מותנית כלולה בסמכות החנינה של הנשיא. בנוסף, הענקת חנינה מותנית אינה מחייבת קבלה של הסכמת הנאשם לתנאי החנינה.^[126] עם זאת, בתיקים אחרים קבע בית המשפט שאדם שהוענקה לו חנינה יכול לסרב לה.^[127]

גם ניסיונות לעתור נגד הסמכות של הנשיא להעניק חנינה קולקטיבית כשלו בבית המשפט. מנסחי החוקה הכירו את הפרקטיקה של חנינה קולקטיבית (או אמניסטיה, שבדרך כלל לא מוחקת את האשמה, אלא רק מביאה להתעלמות השלטון מהעבירה), והמילטון אף כתב בכתבי הפדרליסט מס' 74 שהצורך לחון קבוצות של מורדים, על מנת להשיב את הסדר הציבורי, היא השיקול המכריע ביותר לטובת מתן סמכות זו לנשיא, המסוגל לפעול במהירות, מבלי לדרוש את אישור הקונגרס.^[128] עד מלחמת האזרחים, נשיאים העניקו חנינות קולקטיביות ללא התנגדות משמעותית. וושינגטון העניק ב-1795 חנינה קולקטיבית למשתתפים במרד הוויסקי (למעט אלו שלא הסכימו להבטיח שיראו עצמם כפופים לחוקים של ארצות הברית),^[129] אדמס חנן ב-1800 את המשתתפים במרד של פרייז (אנ'),^[130] ומדיסון העניק ב-1815 חנינה קולקטיבית לפיראטים שסייעו לאמריקאים בהגנה על ניו אורלינס בזמן מלחמת 1812.^[131][132] במהלך מלחמת האזרחים, הנשיא לינקולן העניק מספר חנינות קולקטיביות לאנשים שהשתתפו במלחמה לצד צבא הקונפדרציה. אנדרו ג'ונסון המשיך במדיניות הזו והעניק חנינה למאות אלפי אזרחים וחיילים לשעבר.^[133] בתחילה, מרבית חברי הקונגרס תמכו במהלכים אלו, והקונגרס אף חוקק חוקים שהסמיכו כביכול את הנשיא להעניק חנינה. אולם, כשהיחסים של הקונגרס עם הנשיא התערערו, נעשו ניסיונות להגביל את כוח החקיקה של הנשיא באמצעות חקיקה ולערער על סמכותו להעניק חנינה קולקטיבית. בפסק דין אקס פרטה גרלנד (אנ') אישר בית המשפט את החוקתיות של פעולות הנשיא וביטל את חוקי הקונגרס. בכך, אישר בית המשפט את החוקתיות של חנינה קולקטיבית וגם את היעדר הסמכות של הרשות המחוקקת להתערב או להגביל את סמכותו.

דוגמה בולטת לסמכות הנשיא לחון אדם בכל שלב לאחר ביצוע העבירה היא החנינה שהעניק הנשיא ג'רלד פורד לנשיא לשעבר ריצ'רד ניקסון. פורד העניק לניקסון חנינה על אף שטרם הושלמה החקירה בעניינו. בנוסף, פורד העניק חנינה לניקסון מבלי לציין מהי מהות העבירה אלא בנוגע ל"כל העבירות נגד ארצות הברית שהוא... ביצע או שייתכן שביצע או לקח בהן חלק במהלך [תקופת נשיאותו]".^[134] באותה העת, זו הייתה הדוגמה היחידה בהיסטוריה של ארצות הברית לחנינה שחובקת כל עבירה נגד ארצות הברית באשר היא, והיות שאף גורם רשמי לא עתר נגד ההחלטה, היא מהווה תקדים שמעולם לא נבחן על ידי בית המשפט העליון.^[135] בדומה, הנשיא דונלד טראמפ חנן את מייקל פלין בנוגע ל"כל העבירות האפשריות" במסגרת חקירת מעורבות רוסיה בבחירות לנשיאות ארצות הברית בשנת 2016, מבלי לציין עבירה ספציפית.^[136] שאלה נוספת שמעולם לא נבחנה על ידי בית המשפט העליון היא האם הנשיא יכול לחון את עצמו.^[136]

סמכות חנינה דומה מוענקת אף לנשיא מדינת ישראל, כאמור בסעיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה.^[137]

סעיף 2: סמכויות הדורשות את הסכמת הסנאט

סעיף זה ממשיך בפירוט הסמכויות של הנשיא, ומפרט לגבי סמכויות אשר הוצאתן לפועל דורשת התייעצות והסכמה של הסנאט. הוא מכונה "סעיף העצה וההסכמה" (Advice and Consent Clause). הסעיף כולל שתי סמכויות מרכזיות: חתימה על אמנות, בהסכמת שני שלישים מחברי הסנאט הנוכחים, ומינוי של שופטים, שגרירים ובעלי משרות בכירים אחרים בהסכמת רוב פשוט מחברי הסנאט הנוכחים.

אמנות

החלק הראשון של הסעיף מכונה "פסוקית האמנה" (Treaty Clause). הוא קובע שלנשיא יש סמכות לערוך אמנות, אך שלשם אישורן הוא מחויב להתייעץ עם הסנאט ולקבל את תמיכתם של שני שלישים מחברי הסנאט הנוכחים:

תהיה [לנשיא] הסמכות, עם ובאמצעות העצה וההסכמה של הסנאט, לערוך אמנות, בתנאי ששני שלישים מחברי הסנאט הנוכחים מסכימים;

המקור באנגלית

He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two thirds of the Senators present concur;

— חוקת ארצות הברית

הסעיף מהווה דוגמה לכך שמנסחי החוקה לא הבינו את עיקרון הפרדת הרשויות כמחייב הפרדה מוחלטת בין סמכויות הרשויות, אלא כמערכת של איזונים ובלמים שבה נזקקות הרשויות לתמיכה ושיתוף פעולה של רשויות אחרות על מנת לפעול. החלק העשירי בפרק 1 לחוקה קובע שהסמכות של הממשל הפדרלי לערוך אמנות היא בלעדית; כלומר למדינות השונות באיחוד אין סמכות להיכנס לאמנות, ובכלל זה אמנות עם כל גוף ריבוני, כולל עם מדינות אחרות ועם שבטים אינדיאנים. עם זאת, אותו החלק בפרק 1 מאפשר למדינות באיחוד להיכנס ל"הסכמים" עם מדינות אחרות באיחוד באישור הקונגרס. ההבדל בין "הסכם" (agreement) ל"אמנה" (treaty) אינו מוגדר בחוקה ואינו תמיד ברור, אך ניתן לפרש כי מנסחי החוקה הבחינו בין "הסכמים" בעלי חשיבות מקומית או מינורית לבין "אמנות", שחשיבותן רבה יותר.^[138]

בוועידת החוקה, הנציגים העניקו תחילה לסנאט את הסמכות לערוך אמנות. כעשרה ימים לפני נעילת הוועידה שינו הנציגים את דעתם: הם העניקו את הסמכות לנשיא והוסיפו את התנאי לפיו דרושה הסכמת הסנאט ברוב מיוחס.^[139] מנסחי החוקה הכירו בנוהג של מדינות אחרות להפקיד את ניהול יחסי החוץ של המדינה בידי הרשות המבצעת. עם זאת, החשיבות הרבה של אמנות בינלאומיות והזהירות הרבה שיש לנקוט לגביהן – מנסחי החוקה האמינו שארצות הברית תהיה מחויבת לציית לאמנות באדיקות, וזאת על מנת שלא להיקלע למלחמות מיותרות ועל מנת לאפשר יחסי חוץ טובים עם מדינות אחרות – מהווה שיקול נגד להפקדת הסמכות בידי אדם יחיד. דרישת ההסכמה של הסנאט ברוב מיוחס מבטיחה שאמנות יאושרו רק אחרי דיון מעמיק. שנית, בעוד שהנשיא מופקד על ניהול יחסי החוץ, סעיף 2 בפרק 6 של החוקה קובע שאמנות בינלאומיות הופכות בעת חתימתן ל"חוק העליון" של ארצות הברית ועל כן מחייבות את האזרחים בתוך האיחוד.^[140] מכאן, כפי שהבהירו המילטון וג'ון ג'יי בכתבי הפדרליסט, שאמנות משלבות שיקולים הנוגעים ליחסי החוץ של ארצות הברית עם שיקולים הנוגעים לחקיקה פנימית, ובהתאם ראוי שהסמכות בעניינן תהיה משותפת לרשות המבצעת ולרשות המחוקקת.^[141] שיקול חשוב נוסף, שהוביל לשיתוף הסמכויות בעניין אמנות, הוא הפחד מפני ניצולן לרעה בשירות אינטרסים חלקיים שקיימים במדינות מסוימות באיחוד וסותרים את האינטרסים של מדינות אחרות. המדינות הקטנות יותר חששו במיוחד מפני אמנות שיבטאו את האינטרסים החלקיים של המדינות הגדולות. שיקול זה הוביל, עוד לפני ניסוח החוקה, לכך שבתקנון הקונפדרציה נדרשה הסכמה של רוב מיוחס של המדינות (9 מתוך 13) לצורך חתימה על אמנות. הפחד מפני ניצול הכוח הפדרלי לכפיית האינטרסים של מספר מדינות גדולות מתבטא בהסדר החוקתי גם בדרישה לרוב מיוחס וגם בדרישת ההסכמה של הסנאט בלבד, שבו יש ייצוג שווה לכל מדינה, ולא לבית הנבחרים, שבו הייצוג הוא יחסי לגודל האוכלוסייה.^[138]

למעלה: הנשיא דווייט אייזנהאואר מבקר בטאיפיי ביוני 1960, מספר שנים לאחר חתימת אמנת ההגנה עם טאיוואן (דצמבר 1954). למטה: הנשיא ג'ימי קרטר לוחץ ידיים עם דנג שיאופינג, בטקס חתימה על הסכמים לכינון יחסים דיפלומטיים עם הרפובליקה העממית של סין. האמנה עם טאיוואן אושרה על ידי הסנאט כנדרש בחוקה, אך החוקה דוממת לגבי ביטול אמנות, וקרטר עמד על סמכותו לבטלה באופן חד צדדי בשנת 1979. בית המשפט סירב לדון בעתירה שהגיש ברי גולדווטר נגד קרטר, ולאחר מכן התייחסו ערכאות נמוכות לשאלה כשאלה פוליטית שאינה שפיטה. נשיאים גם עמדו על כך שבסמכותם להכיר במדינות ולנהל באופן עצמאי את היחסים הדיפלומטיים של ארצות הברית עם מדינות אחרות, על בסיס פרשנותם לחלק השלישי של פרק זה.

החוקה אמנם מציינת שעל הנשיא להתייעץ עם הסנאט, אך הנשיאים ובית המשפט פירשו דרישה זו באופן צר, כך שלנשיא יש סמכות בלעדית לנהל את המשא ומתן בענייני אמנות, כחלק מסמכותו הכללית והבלעדית בניהול היחסים הדיפלומטיים של ארצות הברית.^[142] מנסחי החוקה האמינו, ככל הנראה, שהסנאט יהיה שותף מלא לתהליך יצירת האמנות מראשיתו. עמדה זו הייתה גם היא סיבה מרכזית להחלטתם לדרוש את עצתו והסכמתו של הסנאט, שמספר החברים בו קטן יותר ועל כן מאפשר ניהול יעיל יותר של משא ומתן ושמירה על סודיות, ולא של בית הנבחרים.^{[138][143][141]} בהתאם, וושינגטון ראה בתחילה את הסנאט כשותף מלא לתהליך, וב-1789 הוא הגיע לסנאט על מנת להתייעץ עם חבריו לגבי אמנה עם האינדיאנים בדרום ארצות הברית. הוא יצא מתוסכל מהתהליך, ומעולם לא הופיע שוב בסנאט כדי לדון באמנות. בסוף כהונתו, תפקיד הסנאט הצטמצם למתן הסכמה בלבד.^[143] בפסק דין תאגיד קרטיס-רייט נגד ארצות הברית (אנ') משנת 1936, קבע השופט ג'ורג' סאת'רלנד בדעת הרוב, שהנשיא "עורך אמנות עם העצה וההסכמה של הסנאט; אבל הוא לבדו מנהל משא ומתן. לשדה של המשא ומתן הקונגרס לא יכול להתפרץ; והקונגרס עצמו חסר כל כוח לפלוש אליו".^[144] עם זאת, כפי שקרה לא פעם, הסנאט יכול להציע לנשיא להיכנס למשא ומתן מבלי לחייבו לשמוע בקולו;^[145] ובנוסף למתן ההסכמה לאמנה או דחייתה, יכולים חברי הסנאט להוסיף תנאים או הסתייגויות לקבלת האמנה, ובמקרה הזה על הנשיא לחזור לשולחן המשא ומתן ולהשיג את הסכמת הצדדים האחרים.^[146][141] בנוסף, ב-1829 קבע בית המשפט העליון, בפסק דין של ג'ון מרשל,^[147] שעל אף שאמנות מוגדרות בחוקה כחוק של ארצות הברית, יש להבחין בין אמנות שיש ליישמן באופן ישיר על פי האמנה עצמה (כיום אמנות כאלה מכונות "self-executing") לבין אמנות שיישומן ואכיפתן באמצעות בתי המשפט מצריך חקיקה של הקונגרס ("non-self-executing").^[148] באמנות מהסוג השני, להערות פרשניות של הסנאט ולחקיקה של הקונגרס לאחר החתימה על האמנה יש משקל רב.^[149][150]

בניגוד לפירוט על תהליך האישור של אמנות, החוקה דוממת לגבי התהליך של ביטולן, מה שהוביל לחילוקי דעות בשאלה האם לנשיא יש סמכות לבטל אמנות או חלקים מהן באופן עצמאי והאם להחלטה של הקונגרס על ביטול אמנות יש משמעות. הנשיא הראשון שביטל אמנה של ארצות הברית הוא ג'ון אדמס, שב-1798 ביטל את האמנה עם צרפת. אדמס ביטל את האמנה לאחר שהקונגרס העביר החלטה לביטולה, ומאז יש פרשנים, בכללם תומאס ג'פרסון, שטענו כי הסמכות לבטל אמנה משותפת לקונגרס ולנשיא, כפי שהסמכות לערוך אמנות היא מחייבת את הסכמת שתי הרשויות. לאורך המאה ה-19 זו הייתה הפרשנות השלטת בנושא. עם זאת, במאה ה-20 נשיאים ראו עצמם לרוב כמוסמכים לבטל אמנות באופן עצמאי. ב-1899 ויליאם מקינלי ביטל באופן עצמאי אמנה עם שווייץ, ב-1927 קלווין קולידג' ביטל עצמאית אמנה עם מקסיקו ומאז ממשלו של פרנקלין דלנו רוזוולט, ביטול עצמאי של אמנות היה לנורמה הנהוגה. הנושא הגיע לבית המשפט העליון לראשונה ב-1978, כשבארי גולדווטר הגיש עתירה נגד ג'ימי קרטר בטענה שהנשיא פעל ללא סמכות כשהוא ביטל עצמאית אמנה עם טייוואן. רוב של שישה שופטים החליט לדחות את העתירה מבלי להחליט לגבי תוכנה. חוות הדעה של ויליאם רנקוויסט, שנתמכה על ידי שלושה שופטים נוספים, הפכה למשפיעה ביותר. היא קבעה שנושא כולו מהווה שאלה פוליטית (אנ') ולכן אינו שפיט.^[151][152] מאז, הנושא לא הוכרע ובתי המשפט יישמו את פרשנותו של רנקוויסט ודחו עתירות דומות. גם השאלה האם הקונגרס רשאי לבטל אמנה לא הוכרעה, אך בפועל, כאשר יישום האמנה מצריך חקיקה של הקונגרס (non-self-executing), הקונגרס יכול להביא לביטולה על ידי חקיקה שסותרת את תוכנה.^[153]

שאלה חוקתית נוספת שעולה מהסעיף היא האם תחום הנושאים שבנוגע אליהם מותר לנשיא ולסנאט לערוך אמנות הוא מוגבל. אמנות הופכות, עם אישורן וחתימתן, לחוק של ארצות הברית, אך הליך אישורן שונה מזה של חקיקה רגילה של הקונגרס, לא כולל כלל את הסכמת בית הנבחרים, ולא מצוינת בו במפורש המגבלות הקיימות על חקיקה פדרלית. בחוקה עצמה לא מפורטות מגבלות על השימוש באמנות, ובוועידת החוקה מדיסון הסביר שלא ניתן לפרט לגבי כל הצורות של שימוש בהן לרעה. עם זאת, יש משפטנים שמפרשים כי החוקה מגבילה, במובלע, את תחום הנושאים שלגביהן מותר לערוך אמנות לעניינים שקשורים ביחסים בינלאומיים בלבד. בשנת 2014, השופטים אנטונין סקאליה, קלארנס תומאס וסמואל אליטו כתבו בדעת מיעוט ששימוש בסמכות לערוך אמנות בעניינים שקשורים לנושאי פנים בלבד אינו חוקתי, ובפרט שאמנות אינן יכולות לשמש כפרצה שדרכה רשויות פדרליות מחוקקות בתחומים השמורים למדינות.^[154] עם זאת, בית המשפט מעולם לא הגדיר במפורש, בהחלטת רוב, מהו תחום הנושאים שלגביהם מותר לנשיא לערוך אמנות.^[155]

הדרישה לאשרור אמנות ברוב מיוחס של שני שלישים מחברי הסנאט מציבה קשיים בפני נשיאים שמעוניינים לאשר אמנות. בתחום המסחר, השתרש הנוהג לפיו אמנות מאושרות בהליך שונה מזה שהגדריה החוקה, ולרוב הנשיא חותם על האמנה והקונגרס מאשר אותה ברוב רגיל לפני או אחרי החתימה. כך למשל, הסכמים כגון אלה שייסדו את ארגון הסחר העולמי והסכם הסחר החופשי של צפון אמריקה לא אושרו על ידי שני שלישים מחברי הסנאט, אלא על ידי הקונגרס והסנאט בהליך החקיקה הרגיל. בעוד שבתחום המסחר תהליך זה הפך למקובל, בתחומים אחרים הוא מעורר מחלוקת רבה יותר.^[138]

מינויים

...[הנשיא] יציע מועמדים, ובאמצעות העצה וההסכמה של הסנאט ימנה שגרירים, צירים וקונסולים ציבוריים אחרים, שופטים של בית המשפט העליון, ואת כל נושאי המשרה האחרים של ארצות הברית, שלא צויין כאן שאופן מינויים אחר, ואשר משרתם מכוננת באמצעות החוק; אבל חברי הקונגרס רשאים, כפי שהם רואים לנכון, להעניק באמצעות החוק את הסמכות למנות נושאי משרה זוטרים לנשיא לבדו, לבתי המשפט, או לראשי המחלקות.

המקור באנגלית

and he [the President] shall nominate, and by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls, Judges of the supreme Court, and all other Officers of the United States, whose Appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by Law: but the Congress may by Law vest the Appointment of such inferior Officers, as they think proper, in the President alone, in the Courts of Law, or in the Heads of Departments.

— חוקת ארצות הברית

קריקטורה, שמציגה את הנשיא אנדרו ג'קסון בתור "המלך אנדרו הראשון". הקריקטורה פורסמה בעקבות השימוש של ג'קסון בכוח הווטו כדי למנוע את הארכת הצ'רטר של הבנק השני של ארצות הברית. על אף שהווטו עצמו הוא חוקתי, על פי פרק 1 לחוקה, החוקתיות של טענות ומעשים אחרים של ג'קסון הוטלה בספק. ג'קסון טען ששבועת הנשיא מטילה עליו במובלע את החובה לפעול על פי פרשנות החוקה שלו עצמו, ולא של בית המשפט או הקונגרס. הוא פיטר נושאי משרות רבים עם כניסתו לתפקיד, ובכך הנהיג את "שיטת השלל", והוא טען שיש לו סמכות עצמאית לפטר נושאי משרות מבלי לקבל את הסכמת הקונגרס.

שני החלקים האחרונים של הסעיף עוסקים בהליך המינוי של בעלי משרות ברשות המבצעת וברשות השופטת, ויחד הם נקראים "פסוקית המינויים" (Appointments Clause). פסוקית המינויים מכתיבה כי כאשר הנשיא רוצה למנות בעל משרה בכיר, ובכלל זאת דיפלומטים בכירים ושופטים בבית המשפט העליון, תהליך המינוי כולל שלושה שלבים: (א) הנשיא מציע את מועמדו למשרה (nomination); (ב) הסנאט מייעץ לנשיא ומאשר או דוחה את המינוי ברוב רגיל; (ג) אם הסנאט אישר את המינוי, הנשיא רשאי למנות את נושא המשרה (appointment). כפי שנקבע בפסק דין מרבורי נגד מדיסון, גם בשלב האחרון לנשיא יש שיקול דעת – החתימה של הנשיא על כתב המינוי היא הפעולה שמסיימת את התהליך, היא סופית, ובלעדיה לא מתקיים המינוי.^[156] לגבי מינויים זוטרים, הקונגרס רשאי לאפשר לנשיא או לראשי המחלקות הרלוונטיים את הסמכות למנותם באופן עצמאי ללא אישור הסנאט. ההבחנה בין נושאי משרה "בכירים" ל"זוטרים" אינה מוגדרת בחוקה. היא עוררה לאורך השנים מחלוקת בין פוליטיקאים, פרשנים ומשפטנים, ובתקופות שונות הגיע בית המשפט העליון למסקנות שונות בנושא.^[157]

הנציגים בוועידת החוקה בחנו את סמכות המינויים בקפידה. מחד, הם ראו בכוח של המלוכה בבריטניה למנות בעלי משרות באופן עצמאי פתח לשחיתות ולעריצות. מאידך, בתקופה המהפכנית חלק מהמדינות הפקידו את סמכות המינויים בידי הרשות המחוקקת, ורבים מהנציגים ראו בכך אופן פעולה לא יעיל, שמוביל להתערבות שיקולים פלגניים, דמגוגיה ופופוליזם. החוקה מציעה הליך מורכב כפתרון לדילמה. ראשית, ישנה חלוקת תפקידים בין הקונגרס, שתפקידו ליצור את המשרדים והמשרות, בהתאם לסמכות שניתנה לו בסעיף 18 של החלק השמיני בפרק 1, לבין הנשיא שמתפקידו למנות את נושאי המשרה. ג'יימס מדיסון אמר על חלוקה זו שהיא "מהאבטחות הטובות ביותר נגד היצירה של משרדים שאינם חיוניים או סמכויות טיראניות". שנית, בעוד שהחוקה מפקידה את כוח המינוי בידי הנשיא, המינוי עצמו דורש את הסכמת הסנאט. הסדר זה היווה פשרה בין נציגים שחשבו שחששו מפני הפקדת כוח-יתר בידי הנשיא, ולכן העדיפו מעורבות רבה יותר של המחוקקים בהליך המינוי, לבין אלו שחששו מפלגנות ואי-יעילות של המחוקקים.^[158] כמו במקרה של אמנות, אחת הסיבות המרכזיות לדרישת האישור של הסנאט בלבד, ולא של בית הנבחרים, היא החשש של המדינות הקטנות משליטה של המדינות הגדולות ברשות המבצעת; מתוך חשש זה, העדיפו נציגי המדינות הקטנות בוועידת החוקה את מתן הסמכות לבית המחוקקים שבו לכל מדינה ייצוג שווה.^[159]

סיבה נוספת להפקדת סמכות המינוי בידי הנשיא היא הרצון של מנסחי החוקה ביצירת מערכת שבה ברור מי אחראי וחייב בדין וחשבון לציבור ונציגיו.^[158][159] אלכסנדר המילטון הסביר בכתבי הפדרליסט מספר 76, שהדרישה כי הנשיא לבדו יציע מועמדים למינוי ולאחר אישור הסנאט ימנה את נושאי המשרה מבטיחה יעילות רבה יותר, וכן שהוא ישא באחריות על המינויים, שכן המוניטין שלו יהיה מונח על הכף: "האחריות הבלעדית והבלתי ניתנת לחלוקה של אדם אחד, באופן טבעי מולידה תחושת חובה מוסרית בעלת חיות רבה יותר והתייחסות קפדנית יותר למוניטין. הוא... ירגיש את עצמו נתון תחת התחייבות איתנות יותר, ויהיה מעוניין יותר לחקור ביסודיות את האיכויות הדרושות למשרה שיש למלא, ולהעדיף ללא משוא פנים את האנשים שיכולים בהגינות הרבה ביותר לטעון שהם בעלי איכויות אלה". מנגד, בחירת מינויים על ידי מועצה, ועדה, בית המחוקקים, או העם כולו תהיה לא יעילה, תיטה להוביל למעורבותם של אינטרים חלקיים, שחיתות ופלגנות, ותביא לכך שאף אחד לא ישא באחריות על המינוי. לגבי הצורך במעורבות הסנאט, לפי המילטון היא מהווה מחסום נגד משוא פנים, נפוטיזם ופופוליזם בשיקולי הנשיא. עם זאת, לאלו שטענו כי יהיה יעיל יותר שהנשיא לבד ימנה ללא אישור הסנאט, השיב המילטון שהתהליך בנוי כך שלרוב הסנאט יטה לאשר את מועמד הנשיא.^[160]

החוקה מציינת במפורש רק שתי קטגוריות של בעלי משרות בכירות, שמינויים מחייב את הסכמת הסנאט – דיפלומטים בכירים ושופטים בבית המשפט העליון. בנוגע לדיפלומטים, משרותיהם הן במידה מסוימת חריגות, שכן ברוב המקרים הן לא נוצרו על ידי הקונגרס. מאז ימיה הראשונים של ארצות הברית, הקונגרס הניח שמשרות שגרירים וקונסולים קיימות מבלי לכונן אותן בחוק, והנשיאים הניחו שלמרות זאת הם חייבים לקבל את הסכמת הסנאט. כשוושינגטון מינה את גברנור מוריס לשליח מיוחד של ארצות הברית באנגליה מבלי לקבל את הסכמת הסנאט, הוא קבע תקדים, שמאז השתרש, לפיו מינוי שליחים כאלה, שממונים למטרה מוגבלת ולזמן מוגבל, אינו מצריך את אישור הסנאט.^[161] לגבי שופטים, מנסחי החוקה ציפו שהפקדת המינוי בידי הנשיא ולא בידי הרשות המחוקקת תמנע את התערבותם של שיקולים פוליטיים. בפועל, הפקדת המינוי בידיו של נשיא נבחר והדרישה להסכמת הסנאט הביאו לכך ששיקולים פוליטיים מעורבים תדיר בהליך המינוי של שופטים. כך, כבר ב-1795, דחה הסנאט משיקולים פוליטיים את מינוי מועמדו של וושינגטון לנשיאות בית המשפט העליון, ג'ון ראטלדג'.^[162]

מעבר לדיפלומטים ושופטים, החוקה מחייבת שהליך המינוי יתבצע ככתוב בסעיף זה בכל המקרים שבהם מדובר בנושא משרה (officer) של ארצות הברית, למעט במקרה של נושאי משרה זוטרים. עם זאת, החוקה לא מספקת תשובה ברורה לשתי השאלות שעולות מניסוח זה: ראשית, אלו בעלי משרות מוגדרים כ-"officers" ואלו מוגדרים כעובדים שכירים שאינם officers; שנית, מבין אלו שמוגדרים כ-officers, אלו בעלי משרות נחשבים לבכירים ואלו נחשבים לזוטרים. בנוגע לשאלה הראשונה, במאה ה-19 נטה בית המשפט העליון להבחין בין משרות קבועות ומתמשכות לבין משרות שהן זמניות יותר. בחצי השני של המאה ה-20 נקבעה בשורה של פסקי דין ההלכה לפיה "officers" הם בעלי משרות שמתוקף החוק יש בידם "סמכות משמעותית", כגון נושאי משרות שרשאים לקבוע תקנות, כללים מחייבים וחוות דעה מייעצות, או אלו שמתפקידם ליישם את החוק על ידי קביעת הליכים אדמיניסטרטיביים, עריכת שימועים, הקצאת משאבים, קבלת החלטות משמעותית וניהול הליכים שיפוטיים שמובילים לקבלת החלטות מחייבות. דוגמה לעובדים שכירים שאינם "officers" הם אלו שתפקידם נוגע רק לאיסוף והפצה של מידע או מחקר, ואינם מקבלים את ההחלטות שנעשות לאור אותו המידע.^[163] בנוגע לשאלה השנייה, קבע בית המשפט ב-1997 שנושאי משרה זוטרים (inferior officers) הם אלו שנכללים בקטגוריה של officers על פי הקריטריונים הנ"ל, אך "עבודתם מוכוונת ומפוקחת במידה כלשהי על ידי אחרים שמונו על ידי הנשיא בעצתו והסכמתו של הסנאט".^[164][165]

שאלות לגבי הסמכות של הקונגרס להצר את סמכות הנשיא לפטר נושא משרה ואת השפעת הנשיא על החלטותיו הן נושא שמעורר מחלוקת בין התומכים בגרסה חזקה של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת לבין אלו שמבקרים אותה (ראו חלק ראשון סעיף 1). הקונגרס דן בשאלת הסמכות לפטר ב-1789 ובעקבות הדיונים הסיר את רוב הבעיפים שכביכול אישרו לנשיא להעביר נושא משרה ממשרתו וקבע במקומם שבמקרה שבו הנשיא מפטר בעל משרה, בעל משרה אחר שהיה כפוף לו ייקח את משרתו. עם זאת, לא כל הפרשנים מסכימים מהי המסקנה מפעולות אלה. בכל מקרה, שישה הנשיאים הראשונים הפעילו את סמכותם להעביר נושא משרה מתפקידו (אם קיימת) במשורה. עם כניסתו לתפקיד הנשיא, אנדרו ג'קסון חרג ממסורת זו, והוא פיטר יותר בעלי משרות מכל הנשיאים שקדמו לו יחד. בכך, ג'קסון כונן את שיטת השלל (אנ'), שבה הנשיא הנכנס מפטר בעלי תפקידים רבים בממשל הפדרלי וממנה במקומם את תומכיו. הנשיאים אחרי ג'קסון פעלו לרוב באותה השיטה, כאשר חלקם (כולל ג'קסון) טענו שהם פועלים מכוח חוק של הקונגרס וחלקם טענו שהם פועלים מכוח הסמכות שמעניקה להם החוקה. ב-1867, במהלך תקופת השיקום, שינה הקונגרס את החוק וקבע שבעלי משרות יישארו בתפקידם עד שימונה להם מחליף באישור הסנאט. הנשיא אנדרו ג'ונסון פעל בניגוד לחוק זה כשהוא פיטר מזכיר המלחמה אדווין סטנטון ללא אישור הסנאט. במשפט ההדחה של אנדרו ג'ונסון, בית הנבחרים האשים את הנשיא, בין השאר, בפעולה בניגוד לחוק שאסר עליו לפטר את סטנטון, אך הסנאט לא הרשיע את ג'ונסון ברוב הדרוש להדחה. בסוף המאה ה-19 ותחילת המאה ה-20 קבע בית המשפט העליון שלנשיא יש סמכות לפטר בעלי משרות ברשות המבצעת, ללא תלות בחוקים של הקונגרס. ב-1926, בפסק דין שכתב ויליאם טאפט ("מאיירס נגד ארצות הברית"), אישר בית המשפט שוב שלנשיא יש סמכות להעביר אדם מתפקידו. החל מתקופת הניו דיל, קיבל בית המשפט החלטות שסותרות את פסק הדין של טאפט, וקובעות שהקונגרס יכול להגביל את הסמכות של הנשיא להעביר נושאי משרה מתפקידם. לאחר מכן, בסוף המאה ה-20, קיבל בית המשפט עמדה מעורבת שמאשרת, באופן מוגבל, את סמכות הקונגרס להגביל את הסמכות של הנשיא לפטר בעלי משרות. לבסוף, בעשורים השני והשלישי של המאה ה-20, עם ההתחזקות של האגף השמרני בבית המשפט העליון, החל בית המשפט לאמץ שוב גישה המגבילה את סמכות הקונגרס ומאשרת, ברוב מוחלט של המקרים, את הסמכות של הנשיא לפטר.^[166]

סעיף 3: מינויי פגרה

ערך מורחב – מינוי פגרה

לנשיא תהיה הסמכות למלא את כל המשרות הפנויות שקרו בזמן הפגרה של הסנאט, על ידי מתן כתב מינוי שתוקפו יפקע בסוף המושב הבא של הסנאט.

המקור באנגלית

The President shall have Power to fill up all Vacancies that may happen during the Recess of the Senate, by granting Commissions which shall expire at the End of their next Session.

— חוקת ארצות הברית

סעיף זה מאפשר לנשיא למנות לזמן מוגבל בעלי משרה, ללא הסכמת ועצת הסנאט, כאשר הסנאט נמצא בפגרה ועל כן לא יכול למלא את חלקו בהליך המינוי הרגיל. מטרת הסעיף, שהתקבל בוועידת החוקה ללא דיון וללא מחלוקת, היא הבטחת היכולת של הממשל הפדרלי לפעול בזמן הפגרה של הסנאט, שעד המאה ה-20 נמשכה בממוצע יותר משישה חודשים בשנה.^[167] אולם, נשיאים השתמשו בסעיף זה גם כדי למנות באופן זמני בעלי משרה שהיו מתקשים לקבל את הסכמת הסנאט במינוי רגיל.

שתי המחלוקות העיקריות שהסעיף מעלה הם באשר לשאלה מתי הסנאט נמצא בפגרה ומהי המשמעות המדויקת של המילים "משרות פנויות שקרו בזמן הפגרה" (Vacancies that may happen during the recess). לפי גישה אחת, הכוונה היא למשרה שהייתה קיימת לפני הפגרה והתפנתה בזמן הפגרה. לפי פרשנות זו, אם משרה קיימת התפנתה בזמן מושב הסנאט ולאחר מכן יצא הסנאט לפגרה, הנשיא לא יכול למנות למלא את המשרה במינוי פגרה. פרשנות זו נתמכת על ידי ההסבר של המילטון על הסעיף בכתבי הפדרליסט מספר 67,^[168] ונשיאים פעלו על פיה בשנים 1792–1823. לפי הגישה השנייה, הנשיא יכול למנות משרות פנויות בזמן הפגרה, גם אם הן התפנו לפני שהחלה הפגרה. ויליאם וירט, התובע הכללי בממשלי מונרו וקווינסי אדמס, ניסח את הפרשנות הזו לראשונה ב-1823. הוא ביסס את פרשנותו על המילה "קרו" (happen), והסביר שמהטקסט של החוקה אמנם טבעי יותר להבין שהיא מתייחסת למשרות שהתפנו בזמן הפגרה עצמה, אך ניתן לפרשה גם, על פי ההיגיון והרוח של החוקה ובהתאם לתכלית של הסעיף, כמתייסת לכל משרה שנותרה פנויה בזמן הפגרה, מבלי להתחשב בזמן שבו היא התפנתה.^[169] למעט תקופות קצרות, נשיאי ארצות הברית מאז 1823 הסתמכו על גישה זו.^[170]

בנוגע למילה "פגרה" (Recess), התעוררה מחלוקת בין שתי פרשנויות. לפי הגישה הראשונה, הסעיף מתייחס אך ורק להפסקה הארוכה בין המושבים של הסנאט, שאורכה היה בשנים הראשונות של האיחוד חודשים רבים. לפי הגישה השנייה, המילה מתייחסת לכל הפסקה בפעולת הסנאט, כולל נעילה (adjournment), וגם אם מדובר בהפסקה קצרה בזמן המושב של הסנאט. כל הנשיאים עד 1921 פעלו לפי הגישה הראשונה, למעט אנדרו ג'ונסון, שמינה את סמואל בלאצ'פורד ומספר נושאי משרה אחרים במינוי פגרה, אף שזו הייתה פגרה קצרה בזמן מושב הסנאט.^[171] ב-1921, הארי דוהרטי, התובע הכללי בממשל וורן הרדינג, כתב חוות דעה לפיה השאלה הרלוונטית היא האם במובן המעשי הסנאט פעיל, כך שהוא יכול לספק את עצתו והסכמתו, ושהפרשנות לפיה מינויי פגרה מותרים רק בין מושבים של הסנאט מתעלמת מהתכלית הרחבה של הסעיף.^[172] בעקבות חוות דעה זו, החלו נשיאים להרבות במינויי פגרה בהפסקות קצרות שקרו בזמן מושב הסנאט.^[170] הנשיאים ג'ורג' ווקר בוש וברק אובמה ערכו מינויי פגרה בזמן הפסקות קצרות במיוחד, ובתי המשפט לערעורים הגיעו למסקנות שונות בנושא, כאשר מינוייו של בוש אושרו ואלה של אובמה נפסלו.

בניסיון לפתור את שתי המחלוקות, קבע בית המשפט העליון בפסק דין NLRB v. Noel Canning משנת 2014 ש"הסנאט נמצא במושב פעיל מתי שהוא אומר שהוא נמצא במושב פעיל, ובלבד שבהתאם לכללי הסנאט הוא שומר על יכולתו לנהל את ענייניו".^[173] על פי דעת הרוב, שכתב סטיבן ברייר, אין זה משנה אם הסנאט נמצא בהפסקה בין שני מושבים או אם הוא ננעל בזמן המושב, אבל מינויי פגרה יכולים להיעשות רק כשההפסקה ארוכה מידי בכדי להשיג את הסכמת הסנאט. בנוסף, נקבע שכאשר הסנאט נמצא במושב לרושם בלבד (pro forma; ראו פרק 1, חלק חמישי, סעיף 4), הסנאט נמצא במושב פעיל, וזאת כל עוד באופן מעשי הסנאט שומר על יכולתו לנהל את ענייניו.^[173] בהתאם להלכה זו פסל בית המשפט שלושה מינויי פגרה של הנשיא אובמה לוועד הלאומי ליחסי עבודה (אנ'). ההלכה מגבילה באופן מעשי את היכולת של הנשיאים לערוך מינויי פגרה בזמן הפסקות שאורכן קצר מ-10 ימים.^[174] בנוסף, דעת הרוב קבעה שהנשיא יכול להשתמש בסמכות שמקנה הסעיף בנוגע לכל המשרות הפנויות, בין אם הן התפנו בזמן הפגרה או בזמן מושב הסנאט.^[175] חלק זה של הפסיקה מאשר את הפרשנות שהתקבעה החל מ-1823. דעת המיעוט, שכתב אנטונין סקאליה ואשר לה הצטרפו שלושה שופטים נוספים, הסכימה עם המסקנה שהמינויים של אובמה היו לא חוקתיים, אך על בסיס הפרשנות המגבילה יותר, לפיה מינויי פגרה אפשריים רק בפגרה שבין מושבי הסנאט ולא במהלך ההפסקות הקצרות שבהן ננעל הסנאט,^[176] ושלנשיא מותר להשתמש בסמכות רק במקרים שבהם המשרה התפנתה בזמן הפגרה.^[177]

חלק שלישי: סמכויות נוספות וחובות

החלק השלישי כולל סעיף אחד, שמחד מרחיב את סמכויות הנשיא, בהעניקו לנשיא את הסמכויות לכנס את הקונגרס במקרים יוצאי דופן ולנעול את הקונגרס כאשר שני הבתים לא מסכימים ביניהם על זמן הנעילה, ומאידך מחייב (אנ') את הנשיא לנקוט בפעולות שונות, כגון מסירת מידע לקונגרס על מצב האומה מפעם לפעם, להמליץ לקונגרס בענייני חקיקה ולקבל את פניהם של שגרירים זרים. פסוקית נוספת בחלק זה מכונה "Take Care Clause", והיא קובעת שהנשיא ידאג לכך שחוקי הפדרציה יקויימו בנאמנות. על אף כלליותה של פסוקית זו, היא פורשה בדרכים שונות, שעוררו מחלוקות פוליטיות ומשפטיות.^[178]

מצב האומה

[הנשיא] ימסור מפעם לפעם לקונגרס מידע לגבי מצב האומה...

המקור באנגלית

He shall from time to time give to the Congress Information of the State of the Union...

— חוקת ארצות הברית

הנשיא פרנקלין דלאנו רוזוולט מציע לכונן "מגילת זכויות שנייה", כחלק מהמסר שלו לאומה ב-1944. רוזוולט חזר חולה ממסע לקהיר וטהרן, ובחר לא להופיע באופן אישי בקונגרס, אלא למסור את הדיווח השנתי בכתב. הוא הקליט לאחר מכן את הנאום לרדיו, כחלק מהשיחות ליד האח, וצילם קטעים ממנו ליומן קולנוע, שהוקרן בבתי קולנוע ברחבי המדינה (לצפייה באנגלית).^[179]

פסוקית זו מכונה "פסוקית מצב האומה" (State of the Union Clause). היא מחייבת את הנשיא למסור מידע לקונגרס לגבי מצב האומה, אך לא מציינת מתי הנשיא ימסור את המידע הזה, אלא רק שהוא יעשה זאת "מפעם לפעם" ולא קובעת איזה מידע בדיוק נחשב למידע על מצב האומה. מנסחי החוקה ראו בחובה זו אמצעי ליצירת שקיפות ואחריותיות בממשל.^[180] הם גם הכירו בכך שלנשיא יהיה בדרך כלל מידע רב שלא זמין למחוקקים, ובאמצעות פסוקית זו קבעו שלנשיא יש חובה לחלוק לפחות חלק מהמידע הזה.

מנסחי החוקה הכירו את הנוהג של נאום מן הכס בבריטניה, בו (באופן היסטורי) המלך, שהוא הריבון, נואם בפני הפרלמנט בטקס רב רושם, מציג בפני חברי הפרלמנט את סדר היום של הממלכה ומנסה להשפיע עליהם בתקווה לזכות בשיתוף פעולה מצידם. החוקה של ארצות הברית לא דורשת נאום מעין זה ומציגה את מסירת המידע כחובה של הנשיא כלפי הקונגרס, ולא כזכות הנתונה לו. כך, גם הנוהג המודרני לפיו הנשיא נושא באופן אישי את נאום מצב האומה אחת לשנה, אינו מתחייב מהחוקה.

ג'ורג' וושינגטון היה הנשיא הראשון שהתייצב בפני הפרלמנט כדי לשאת נאום שנתי בו נמסר מידע על מצב האומה, אך הנשיא השלישי, תומאס ג'פרסון, ראה אירוע זה כמלוכני מידי, והעדיף למסור את המידע בכתב. הפרקטיקה של ג'פרסון אומצה על ידי הנשיאים הבאים עד 1913, אז וודרו וילסון בחר למסור את המידע בנאום בפני הקונגרס. אחרי וילסון ועד 1933, נשיאים בחרו מדי פעם לשאת נאום ומדי פעם למסור מידע בכתב. מאז נאום מצב האומה של פרנקלין דלאנו רוזוולט ב-1934, מרבית הנשיאים בחרו לשאת נאומים אחת לשנה באופן אישי, אך גם בתקופה זו חלק מהנשיאים בחרו למסור מידע בכתב, ורוזוולט עצמו בחר ב-1944 ו-1945 להגיש לקונגרס מידע בכתב ולנאום בפני האומה ברדיו. הנשיא ג'ימי קרטר היה האחרון שמסר מידע בכתב, בשנת 1981, ימים לפני שהושבע מחליפו.^[181]

ייעוץ לקונגרס

[הנשיא]... יציע לשיקול דעתם [של המחוקקים] אמצעים שעל פי שיפוטו הם נחוצים ומועילים;

המקור באנגלית

[The President shall]... recommend to their [Congress'] Consideration such Measures as he shall judge necessary and expedient;

— חוקת ארצות הברית

באופן פורמלי, פסוקית זו, כמו הקודמת לה, לא מגדירה סמכות או זכות של הנשיא, אלא קובעת חובה לייעץ לקונגרס לגבי צעדי חקיקה שעל פי שיקול דעתו עם נחוצים ומועילים. בוועידת החוקה הניסוח הראשוני של הפסוקית השתמש במילה "רשאי" (may), והיא הוחלפה במילה shall, שמציינת חובה, כדי להבהיר שהנשיא לא יכול להתחמק מייעוץ לקונגרס. המילה "measures" בסעיף משקפת את כוונת מנסחי החוקה שהנשיא לא רק יתן את חוות דעתו לגבי רעיונות מופשטים, אלא שיא עצות קונקרטיות בנוגע לצעדי חקיקה מעשיים. בנוסף, הביטוי "יציע לשיקול דעתם" מבהיר שהעצה של הנשיא אינה מחייבת את חברי הקונגרס, כך שהפרדת הרשויות והאופי הרפובליקני של הליך החקיקה נשמר.^[182]

באופן מעשי, על אף שהפסוקית מכוננת חובה ולא סמכות, לקונגרס אין אמצעים לאכוף אותה או לחייב את הנשיא לחוות דעה בנושא מסוים, כך שביצוע החובה נתון לחלוטין לשיקול הדעת של הנשיא. הקונגרס ניסה מפעם לפעם לחוקק חוקים שמחייבים את הנשיא או סוכנויות מסוימות ברשות המבצעת לייעץ לקונגרס. כך למשל, "חוק המודרניזציה של מדיקייר" משנת 2003 קובע שכאשר קיימת "אזהרת מימון" של תוכנית המדיקייר, חייב הנשיא להגיש לקונגרס, בתוך 15 ימים, הצעות חקיקה לפתרון הבעיה. הנשיאים אובמה וטראמפ התעלמו מההוראה הזו, ונימקו שהיא מהווה המלצה בלבד. לפי הפרשנות הזו, שנוסחה לראשונה ב-1981 במשרד הייעוץ המשפטי (OLC) במחלקת המשפט של ארצות הברית, בעוד שהפסוקית משתמשת במילה shall, היא גם מבהירה במפורש שהנשיא מחויב למסור מידע "על פי שיפוטו", כך שהחוקה מעניקה לנשיא שיקול דעת בלעדי לגבי איזה מידע יש למסור לקונגרס. מכאן שעל פי פרשנות זו הפסוקית לא רק מקימה חובה, אלא גם "סמכות שלילית" להימנע ממסירת מידע שהמחוקק דורש.^[183]

יש שרואים בפסוקית זו בסיס חוקתי לשותפות של הנשיא בהליך החקיקה, מעבר לחתימה על חוקים והסמכות להטיל וטו על חקיקה. עד המאה ה-20, נשיאים ייעצו לקונגרס מפעם לפעם לגבי חוקים נחוצים, אך הם מיעטו לעשות זאת ולא ניסחו חוקים בעצמם. תאודור רוזוולט ווודרו וילסון החלו להשתתף באופן אקטיבי יותר בהליך החקיקה על ידי ניסוח טיוטות הצעות חוק שהוגשו לקונגרס. עם עלייתו של פרנקלין דלנו רוזוולט לשלטון, החל ממשלו לנסח עשרות חוקים שמטרתם התמודדות יעילה עם השפל הגדול. חלק ניכר מחוקים אלו עברו כמעט ללא דיון. מאז, הצעות חקיקה ביוזמת הבית הלבן ובניסוח אנשי הרשות המבצעת היו לדבר נפוץ ולחלק משמעותי בעבודת הקונגרס.^[182][184]

כינוס מושב מיוחד של הקונגרס ונעילתו

[הנשיא]... רשאי, בעיתות יוצאות מגדר הרגיל, לכנס את שני בתי הקונגרס, או כל אחד מהם, ובמקרה של אי-הסכמה ביניהם בנוגע לזמן נעילת הקונגרס, הוא רשאי לנעול אותם לפרק זמן שהוא יחשוב לראוי...

המקור באנגלית

[The President]... may, on extraordinary Occasions, convene both Houses, or either of them, and in Case of Disagreement between them, with Respect to the Time of Adjournment, he may adjourn them to such Time as he shall think proper...

— חוקת ארצות הברית

פסוקית זו מקנה שתי סמכויות לנשיא: לכנס את הקונגרס בעיתות חירום למושב מיוחד ולנעול את בתי הקונגרס, אם בית הנבחרים והסנאט לא מצליחים להגיע להסכמה לגבי זמני נעילתם. פרק 1 לחוקה מעניק לבתים עצמם את הסמכות הרגילה לקבוע מתי הם מתכנסים ומתי הם ננעלים. הבחירה של מנסחי החוקה להעניק למחוקקים את הסמכות הזו נבעה מסלידתם מהשימוש לרעה שעשו מלכי אנגליה בסמכותם לכנס ולפזר את הפרלמנט (ראו חלק רביעי, סעיף 2 בפרק 1). עם זאת, הם הכירו בייתכנותם של מצבי חירום שמחייבים את כינוס הקונגרס ובאפשרות שחברי אחד מבתי הקונגרס ישתמשו בסמכותם לרעה כדי להתנכל לחברי הבית האחר ולמנוע את נעילת הקונגרס. כדי למנוע זאת, הם הוסיפו את הפסוקית הזו, שמקנה לנשיא סמכויות בזמנים יוצאים מגדר הרגיל.

בסמכות השנייה אף נשיא מעולם לא השתמש, שכן שני הבתים תמיד הצליחו להגיע להסכמה.^[185][184] ג'ון אדמס היה הנשיא הראשון שכינס את שני בתי הקונגרס למושב מיוחד,^[186] בשנת 1797, בעקבות פרשת XYZ, שהובילה למלחמה הבלתי רשמית בין ארצות הברית לצרפת. מאז ועד שנת 1948 נקרא הקונגרס 26 פעמים נוספות למושב מיוחד, בדרך כלל בעת מצב חירום ביטחוני או כלכלי, ולעיתים לצורך אישור מינויים. בעקבות התיקון ה-20, ששינה את מועדי כינוס הקונגרס הרגילים, והתקצרות זמני הפגרה של הקונגרס, התבטל הצורך של נשיאים בכינוסים מיוחדים.^[187]

קבלת פניהם של דיפלומטים והכרה במדינות זרות

[הנשיא]... יקבל את פניהם של שגרירים וצירים אחרים

המקור באנגלית

[The President]... shall receive Ambassadors and other public Ministers

— חוקת ארצות הברית

לכאורה, פסוקית זו קובעת אך ורק שמחובתו של הנשיא, ולא של המחוקקים (כפי שהיה תחת תקנון הקונפדרציה), לקבל את פניהם של שגרירים וכל הצירים הדיפלומטיים האחרים שזקוקים לכתב הרשאה (Exequatur) על מנת לפעול. אולם, הפסוקית פורשה באופן רחב יותר ככוללת סמכות בלעדית של הנשיא לנהל את יחסי החוץ של ארצות הברית ולהכיר דיפלומטית במדינות וארגונים זרים, ללא צורך באישור הקונגרס. פרשנות רחבה זו הייתה נושא במחלוקת בקרב פוליטיקאים ומשפטנים.

החוקה מנוסחת בלשון ציווי ("shall") וכביכול יוצרת חובה לקבל את פניהם של דיפלומטים, אך מראשית ימי האיחוד פירשו נשיאים את החובה הזו כמתן סמכות בלעדית להכיר בנציגים דיפלומטיים ואף לדחות בקשות למתן כתב הרשאה ולסרב לקבל פני הנציגים. כך למשל, כשאדמון-שארל ז'נה (אנ') ביקש ב-1793 כתב הרשאה לשמש כשליח של הרפובליקה הצרפתית, במכתב שמוען לקונגרס, מזכיר המדינה תומאס ג'פרסון ענה שהנשיא הוא האדם היחיד שרשאי לנהל יחסים עם נציגים זרים וסירב לטפל בבקשה עד שימוען המכתב לנשיא כראוי. הקונגרס העביר ב-1799 את "חוק לוגן", שהפך ניהול משא ומתן עם ממשלות זרות ללא אישור הנשיא לעבירה פלילית. החוק מעולם לא בוטל.^[188]

השאלה האם הפסוקית מעניקה לנשיא את הסמכות להכיר במדינות זרות והאם היא כוללת סמכות רחבה יותר לקבוע את מדיניות החוץ של ארצות הברית התעוררה גם כן בראשית ימי האיחוד. המילטון כתב בכתבי הפדרליסט מספר 69, שהפסוקית נוספה לחוקה מטעמי נוחות בלבד, שכן לא סביר לצפות שהקונגרס יתכנס בכל פעם שיש צורך לקבל את פניהם של דיפלומטים. כשפרץ הוויכוח סביב הצהרת הנייטרליות של וושינגטון ביחס למלחמות המהפכה הצרפתית, ג'יימס מדיסון, שהתנגד להצהרה, תמך בפרשנות זו, לפיה הפסוקית כוללת חובה טקסית בלבד. הוא התנגד לפרשנות לפיה הפסוקית מעניקה לנשיא סמכות בלעדית בניהול מדיניות חוץ, וטען שהסמכות לקבוע מדיניות חוץ בעניינים משמעותיים נמצאת בידי הקונגרס, תחת הסעיף בפרק 1 שמסמיך את הקונגרס להכריז מלחמה. המילטון, שתמך בהצהרה, הביע הפעם עמדה הפוכה, לפיה "הזכות של ראש הרשות המבצעת לקבל שגרירים וצירים דילפומטיים אחרים... כוללת את הסמכות לשפוט, במקרה של מהפכה בממשל של מדינה זרה, האם השליטים החדשים הם איברים ראויים של הרצון הלאומי, והאם יש להכיר בהם או לא". הוא הסביר שמשום כך לנשיא יש גם את הסמכות להחליט האם לכבד את האמנה של ארצות הברית עם המשטר הישן בצרפת. בנוסף, הוא טען שסעיף זה הוא חלק ממאזן הכוחות במסגרת הפרדת הרשויות בארצות הברית. לקונגרס, לפי המילטון, יש עדיין את הסמכות להכריז מלחמה ולקיים את חובותיו בענייני חוץ, אך הוא לא שולט במהלכי הנשיא, שיכול לקבוע את התנאים בשטח, אשר בהכרח ישפיעו על החלטות הקונגרס. ג'פרסון התנגד להצהרת הנייטרליות, אך הוא הבין את הפסוקית בדומה יותר להמילטון מאשר למדיסון.^[188]

שאלות לגבי הסמכות של הנשיא ושל הקונגרס להכיר במדינות זרות המשיכו להוות נושא במחלוקת במאות הבאות. בסוף המאה התשע-עשרה, הקונגרס דרש מהרשות המבצעת להכיר בקובה, אך ועדת החוץ של הסנאט הגיעה למסקנה שסמכות זו נמצאת בידי הרשות המבצעת. עם זאת, כשפעל הקונגרס ב-1898 על פי בקשתו של הנשיא ויליאם מקינלי להכריז על מלחמה עם ספרד, הוכנס להכרזת המלחמה סעיף שמכיר בעצמאות של קובה.

בין אם הפסוקית מעניקה לנשיא זכות בלעדית להכיר במדינות זרות ובין אם לא, באופן מעשי להכרזות של נשיאים בעניין זה, שברוב המקרים נעשו ללא הסכמת הקונגרס, הייתה השפעה מכרעת. כך למשל, טאפט ווילסון סירבו להכיר בנשיאות של ויקטוריאנו ורטה במקסיקו ותרמו למפלתו; ולביקור של ניקסון בסין ב-1972, אשר היווה באופן מעשי הכרה במדינה בניגוד למדיניות הממשלים הקודמים, הייתה השפעה משמעותית על יחסי החוץ של ארצות הברית בזמן המלחמה הקרה.^[189]

עד המאה ה-21 סירב בית המשפט העליון, לרוב, לעסוק בשאלת היחסים בין הנשיא לקונגרס בעניינים הקשורים לפסוקית זו, וערכאות פדרליות נמוכות יותר דחו עתירות בנושא בטענה שהוא לא שפיט ומהווה שאלה פוליטית. בשנת 2002 עברה בקונגרס הצעת חוק שלפי אחד מסעיפיה אזרחים אמריקאים שנולדו בירושלים זכאים לדרוש שבדרכונם ירשם "ישראל" כמקום לידתם. הסעיף נועד לקבוע מסמרות בעניין הכרת ארצות הברית בירושלים כבירת ישראל. הנשיא ג'ורג' ווקר בוש חתם על הצעת החוק, אך הוא הוסיף לחתימתו הצהרה לפיה הפעולות של הקונגרס בנושא ירושלים "מתערבות באופן אסור בסמכות החוקתית של הנשיא לנהל את ענייני החוץ של המדינה ולפקח על הרשות המבצעת המאוחדת. מעבר לכך, אם ההוראה כביכול... הייתה מובנת כמחייבת ולא כמייעצת בלבד, היא הייתה מתערבת באופן אסור בסמכות החוקתית של הנשיא לקבוע את העמדה של ארצות הברית, לדבר בשם האומה בענייני חוץ ולקבוע את התנאים שבהם ארצות הברית מכירה במדינות זרות".^[190] מחלקת המדינה של ארצות הברית בממשלי בוש ואובמה, סרבה לפעול על פי הוראת הסעיף. עתירה שהוגשה בעניין על ידי אזרח ארצות הברית שנולד בירושלים נדחתה על ידי הערכאות הנמוכות בטענה שמדובר בשאלה פוליטית. אולם, דעת הרוב מ-2012 בבית המשפט העליון ("זיווטופסקי נגד קלינטון") קבעה שהנושא שפיט והחזירה את התיק לבחינה מחדש בערכאות הנמוכות.^[191] העתירה הגיעה שוב לבית המשפט העליון תחת השם "זיווטופסקי נגד קרי" ונדחתה. דעת הרוב, שנכתבה על ידי אנתוני קנדי, קבעה ש"הכרה דיפלומטית היא עניין שלגביו על האומה לדבר בקול אחד... הקול הזה הוא קולו של הנשיא".^[192] סטיבן ברייר תמך בדעת הרוב, אף שלדעתו הנושא הוא בגדר שאלה פוליטית לא שפיטה. השופטים סקאליה, רוברטס ואליטו התנגדו לדעת הרוב בטענה שהחוקה מעניקה גם לנשיא וגם לקונגרס את הסמכות להכיר במדינות זרות.

דאגה נאמנה לקיום חוקי ארצות הברית

[הנשיא] ידאג לכך שהחוקים יקוימו בנאמנות...

המקור באנגלית

[The President] shall take Care that the Laws be faithfully executed...

— חוקת ארצות הברית

הנשיא הארי טרומן חותם על הכרזה על מצב חירום לאומי בדצמבר 1950, בהקשר של מלחמת קוריאה. ב-1952, כשעובדי מפעלי פלדה פתחו בשביתה, הכריז צ'ארלס סוייר, מזכיר המסחר של ארצות הברית, על הלאמת מפעלי הפלדה, שהיו חיוניים למלחמה, בהתבסס על סמכותו הכללית של טרומן כראש הרשות המבצעת והמפקד העליון, ועל חובתו לדאוג לקיום החוקים בנאמנות. בית המשפט קבע שהחוקה לא מעניקה לטרומן את הסמכות להלאים. פסיקה זו סימנה נכונות גוברת של בית המשפט להתערב בשאלות שקשורות בגבולות הסמכות של הנשיא.^[193][194]

פסוקית זו מכונה "Take Care Clause" או "Faithful Execution Clause". הניסוח בחוקה הושפע מהחוקות של פנסילבניה וניו יורק, שכללו חובה לקיים את חוקי המדינה.

הפרשנות המינימלית היא שהפסוקית מגבילה את כוחו של הנשיא, כך שאסור לו לפעול בניגוד לחוקי ארצות הברית, להורות לאחרים הכפופים לו להפר את החוק, להשעות את החוק, או לאפשר לאחרים להפר את החוק.^[195] בכך מגנה הפסוקית על שלטון החוק. פרשנות נוספת שלפיה הפסוקית מגבילה את פעולות הנשיא מתמקדת במילה "בנאמנות" (faithfully) שמופיעה בחוקה רק בפסוקית זו ובשבועת הנשיא. לפי פרשנות זו, הפסוקית גם מכפיפה את הנשיא לחוק וגם מדגישה את האמון שניתן בו ומחייבת אותו לפעול בהגינות ובתום לב, להימנע מפעולות שמטרתן רווח אישי ולא טובת הכלל, ולאכוף את החוקים של ארצות הברית בקפדנות וללא משוא פנים או שיקולים זרים. בנוסף, היא מטילה עליו אחריות ומחייבת אותו לפקח על אחרים ברשות המבצעת, שמחויבים לפעול באותה הצורה.^[196]

בניגוד לפרשנות שמדגישה את האופי המגביל של הפסוקית, פרשנים אחרים רואים בה מקור לגרסה חזקה של תאוריית הרשות המבצעת המאוחדת (ראו למעלה), לשיקול הדעת העצמאי של הנשיא, לשליטתו הבלעדית ברשויות השונות ובנושאי המשרה בתוך הרשות המבצעת ולסמכותו לפרש את החוק. המילטון, למשל, טען שהפסוקית לא רק מגבילה את הנשיא, אלא גם מעניקה לו את הסמכות והכוח הנדרשים כדי לאכוף את החוקים. הנשיאים ובתי המשפט השתמשו בפסוקית כדי להצדיק את סמכות הנשיא לפטר בעלי משרה שלא פעלו לפי הוראותיו, גם אם הם פעלו לפי חוקי הקונגרס; להגביל את זכות העמידה בבתי המשפט באופן שמחזק את שיקול הדעת של הנשיאים באשר לחוקיות של החלטותיהם; להדגיש את שיקול הדעת של הנשיא, באופן שמאפשר לרשות המבצעת לבחור מתי ובאלו מקרים להשתמש בסמכות של התביעה הכללית; ולאפשר לנשיא לנקוט באמצעים הנחוצים לשמירה על פעולתה השוטפת של הרשות המבצעת, גם במקרים שבהם לא קיים חוק שמקנה לו במפורש את הסמכות להשתמש באמצעים אלו.^[197] כיוון שהפסוקית הקצרה שימשה להצדקה של שלל הפעולות האלה, ובמקרים רבים הביאה לפרשנויות שונות וסותרות, היא עמדה במרכזן של מחלוקות רבות,^[178] ואף כונתה "פיל בחור של עכבר".^[198]

הנשיא אנדרו ג'קסון השתמש בפסוקית כדי להצדיק את השליטה המלאה של הנשיא בבעלי משרות ברשות המבצעת, גם כאשר הם הוסמכו על ידי הקונגרס לפעול על פי כללים שקבע הקונגרס, ואפילו בעניינים שבהם פרק 1 של החוקה במפורש מעניק לקונגרס את הסמכות להחליט. ג'קסון השתמש בפסוקית גם כדי להצדיק סמכותו לפטר בעלי משרה שמינויים דורש את הסכמת הסנאט. בשנת 1833 הוא פיטר את מזכיר האוצר ויליאם ג'ון דואן, שסירב לפעול על פי הוראתו למשוך את הפיקדונות של הממשל הפדרלי מהבנק השני של ארצות הברית (אנ'). דואן טען שהוא פועל על פי החוק שקבע הקונגרס, לפיו הסמכות לטפל בפיקדונות נתונה למזכיר האוצר ולקונגרס. בעקבות פיטוריו, עברה בסנאט החלטת גינוי (Censure). ג'קסון ענה ב-1834 ב"הצהרת מחאה" ארוכה,^[199] בה הוא הצדיק את פעולותיו, בין השאר בטענה שחוקי הקונגרס לא יכולים לפטור את הנשיא מחובתו "לקיים את החוקים בנאמנות" על פי פרשנותו העצמאית של החוק.^[200] במקרה אחר, בית המשפט העליון התערב כדי לשלול את הפרשנות של ג'קסון, בציינו שלא ייתכן כי הקונגרס יהיה מחויב תמיד להפקיד את פרשנות חוקיו בידי הנשיא.^[201] שאלת סמכות הנשיא לפטר נושאי משרה באופן עצמאי, בהתאם לפסוקית זו, התעוררה שוב מספר פעמים, ובית המשפט העליון הגיע למסקנות סותרות.^[202]

בנוגע לזכות העמידה, בית המשפט הסתמך בעיקר על פרק 3 של החוקה שדורש כי בתי המשפט יתערבו רק במקרים שבהם מוצגים בפניו "מקרים" או "מחלוקות" קונקרטיים, שבהם העותר יכול להראות שהוא נפגע באופן ממשי מפעולה מסוימת. עם זאת, במספר תיקים השתמש בית המשפט גם בפסוקית זו. בפסק דין אלן נגד רייט מ-1984 קבע בית המשפט שלהורים אין זכות לתבוע את שירות הכנסות הפנים בנוגע לאכיפה לא מספקת של חוקים נגד אפליה של ילדים שחורים בבתי ספר פרטיים, בין השאר משום ש"החוקה מחייבת את הרשות המבצעת, ולא את הרשות השופטת, לדאוג שהחוקים יקוימו בנאמנות".^[203][204] בפסק דין Lujan v. Defenders of Wildlife משנת 1992 קבע בית המשפט שלפעילים למען שימור חיות בר אין זכות עמידה בעתירה נגד סוכנויות ממשל שלדעתם לא פעלו באופן הולם כדי לשמר מינים בסכנת הכחדה, ושהקונגרס לא יכול לקבוע שיש להם זכות לעתור כנגד סוכנויות אלה, בין השאר משום שמתן זכות גורפת כזו מעבירה באופן לא חוקתי את החובה לדאוג לקיום החוק בנאמנות מהנשיא לבתי המשפט.^[205][204]

שאלת הסמכות של הנשיא "להשלים" את החוקים שקבע הקונגרס, כאשר לא קיימות הוראות חוק המאפשרות לו "לקיים את החוק בנאמנות", נידונה בפסק דין מ-1890. העתירה עסקה במינוי של דייוויד ניגל לשומר הראש של שופט בית המשפט העליון סטיבן פילד, על אף שלא היה חוק שהסמיך את הרשות המבצעת להציב שמירה על השופטים. ב-1889 ניגש שופט בית המשפט העליון של קליפורניה לשעבר דייוויד טרי (אנ') לפילד, בתחנת הרכבת בעיר לת'רופ. ניגל, שידע כי טרי מסוכסך עם פילד, חשש לחיי האחרון וירה בטרי למוות (ייתכן שניגל ידע גם כי טרי ירה למוות בסנאטור דייוויד ברודריק (אנ') בדו-קרב).^[206] ניגל נעצר, והתביעה הפדרלית הגישה צו הביאס קורפוס לשחרורו. בעתירה לבית המשפט העליון טען השריף שעצר את ניגל, כי לנשיא לא הייתה סמכות למנותו כשומר ראש. בית המשפט קבע, בהסתמך על חובתו של הנשיא לקיים את החוקים בנאמנות, שגם אם אין חוק שמתיר לנשיא במפורש לאבטח שופטים, בסמכותו ומחובתו לעשות זאת כשעולה הצורך בכך, כך שהחוקה מסמיכה למעשה את הנשיא להשלים את חוקי הקונגרס באופן הדרוש למילוי חובתו.^[207][208] זהו המקרה היחיד שבו ניסח בית המשפט את הטענה הזו במפורש, ובפסיקה מאוחרת יותר הפך בית המשפט את עמדתו. כך, בפסק דין "חברת הפחים והצינורות יאנגסטאון נגד סוייר" דחה בית המשפט את טענת ממשל טרומן שחובת הנשיא לקיים את חובתו בנאמנות מקנה לו סמכות לתפוס מפעלי פלדה בתגובה לשביתות שנערכו בזמן מלחמת קוריאה. שופטי הרוב דחו את הטענה הזו והבהירו שהסמכות לאכוף את החוקים לא כוללת סמכות "לעשות חוקים", ולכן היא מוגבלת על ידי החוקים שקבע הקונגרס.^[195]

הסמכות של הנשיא ושל רשויות הממשל הפדרלי להפעיל שיקול דעת באכיפת החוק נדרשת כעניין פרקטי, משום שבעידן המודרני בלתי אפשרי לאכוף את כלל החוקים.^[195] בהקשר של אי-אכיפה, הפסוקית פורשה בשתי דרכים מנוגדות: מצד אחד, כהטלת החובה לאכוף את החוקים, ומצד שני, כסמכות לשלוט בכוח האכיפה של הרשות המבצעת ולהפעיל שיקול דעת בעניין.^[209] מחלוקות בעניין התעוררו למשל בהקשר של מדיניות אי-הפללה של החזקה ושימוש בסמים בזמן ממשל אובמה^[209] ואי-אכיפה של חוקי הגירה (אנ') בתקופת ממשלי אובמה וביידן.^[210][211]

כתבי מינוי

[הנשיא]... יסמיך את כל נושאי המשרה של ארצות הברית.

המקור באנגלית

[The President]... shall Commission all the Officers of the United States.

— חוקת ארצות הברית

פסוקית זו משלימה את האמור לגבי הליך המינוי של נושאי משרה ברשות המבצעת. משמעות המילה "commission" בהקשר זה היא הענקת כתב מינוי, שמסמיך באופן רשמי את נושא המשרה לבצע פעולות מסוימות, לפקד על יחידה מסוימת בצבא, או לפעול בשם ובסמכות האדם הממנה.^[212] על פי פסוקית זו, הנשיא הוא זה שמעניק את כתב המינוי בסוף הליך המינוי. ייתכן שהבחירה להציב את הפסוקית בסעיף זה, לאחר הפסוקית שמורה כי על הנשיא לאכוף את החוק בנאמנות, ולא בסעיף שדן בהליך המינוי באופן כללי יותר, נועדה להדגיש שלנשיא יש אחריות לפקח על נושאי המשרה שהוא ממנה.^[213]

חלק רביעי: הדחה

בחלק זה סעיף יחיד, והוא משלים את האמור בפרק 1 (חלק שני סעיף 5 וחלק שלישי סעיפים 6–7) לגבי הליך ההדחה של הנשיא ושל נושאי משרות אחרים בשירות הממשל הפדרלי של ארצות הברית:

הנשיא, סגן הנשיא, וכל נושאי המשרות האזרחיות של ארצות הברית יועברו ממשרתם, אם יואשמו ויורשעו בבגידה, שוחד, או פשעים ועוונות חמורים אחרים.

המקור באנגלית

The President, Vice President and all civil Officers of the United States, shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors.

— חוקת ארצות הברית

קריקטורה שמציגה את אנדרו ג'ונסון, הנשיא ה-17 של ארצות הברית, נמעך על ידי כרך של חוקת ארצות הברית. פורסמה ב-21 במרץ 1868, לאחר שהאשים בית הנבחרים את ג'ונסון, ולפני שהוא זוכה בסנאט. אחד האישומים כלפי ג'ונסון היה שהוא הפר חוק של הקונגרס שאסר עליו להעביר בעלי משרות מתפקידם לפני שאישר הסנאט את מחליפם. עם זאת, יש פרשנים הסבורים שלנשיא יש סמכות חוקתית לפטר בעלי משרות מבלי לקבל את הסכמת הסנאט, ושעל כן החוק שעבר בקונגרס לא היה חוקתי.

פרק 1 לחוקה מעניק לבית הנבחרים, שמתפקד בהליכי הדחה כחבר מושבעים גדול, את הסמכות להאשים נושאי משרות ברוב רגיל (Impeachment) ולסנאט את הסמכות להרשיעם ברוב מיוחס של שני שלישים מחברי הבית (Conviction). סעיף זה עונה על שלוש שאלות נוספות: את מי ניתן להדיח באופן זה? – את הנשיא, סגן הנשיא, וכל "נושאי המשרות האזרחיות" של ארצות הברית; מהם הפשעים והעוונות שבגינם ניתן להדיח? – בגידה, שוחד, ופשעים ועוונות חמורים אחרים; ומהי התוצאה המיידית של הרשעה? – העברת נושא המשרה מתפקידו.

בוועידת החוקה, הצירים האמינו שהאפשרות להדיח נושאי משרה, ובכלל זאת את הנשיא, היא חלק חשוב במערכת האיזונים והבלמים החוקתית, ובכתבי הפדרליסט מספר 64 ו-66 הדגישו ג'ון ג'יי ואלכסנדר המילטון שמשפטי הדחה יאפשרו לקונגרס להוות חסם בפני שימוש לרעה בכוח של הנשיא ושל שופטים פדרליים. מעבר לנשיא וסגן הנשיא, שמוזכרים במפורש בחוקה, ולשופטים, שהיו הנאשמים במרבית הליכי ההדחה בהיסטוריה של ארצות הברית, לא ברור אלו משרות נוספות נחשבות ל"משרות אזרחיות של ארצות הברית" לצורך סעיף זה. בית הנבחרים האשים ב-1876 את מזכריר המלחמה ויליאם בלקנאפ (שזוכה בסנאט), אך לא ברור האם נושאי משרה בדרגות נמוכות יכולים גם הם להיות מודחים באופן זה. שאלה נוספת היא האם בית הנבחרים והסנאט יכולים להאשים ולהרשיע נושאי משרה לשעבר, שכבר לא מחזיקים בתפקיד, שכן אם ההליך מסתיים בהדחה, יכול הסנאט להחליט ברוב רגיל, שנושא המשרה מנוע מלכהן בהמשך במשרות פדרליות. בית הנבחרים האשים את בלקנפ לאחר שהוא התפטר מתפקידו, והליך ההדחה השני של דונלד טראמפ נפתח ימים ספורים לפני חילופי השלטון, כך שבית הנבחרים האשים אותו בעודו מכהן והסנאט שפט וזיכה אותו כשכבר לא היה נשיא. על אף ההחלטה של הסנאט להמשיך במשפט במקרים אלו, לא קיימת הסכמה בין כל פרשני החוקה לגבי החוקתיות של המהלך.^[214][215] רוב הפרשנים מסכימים שחברי הקונגרס אינם "נושאי משרה אזרחית", וכך גם החליט הסנאט במשפט ההדחה של הסנאטור ויליאם בלאונט מטנסי, שהיה האדם הראשון שהואשם על ידי בית הנבחרים.^[216]

באשר לפשעים ולעוונות שבשלם ניתן להדיח, בוועידת החוקה הצביעו בתחילה הצירים בעד נוסח שאיפשר הדחה במקרים של "רשלנות פושעת והזנחת החובות" (malpractice and neglect of duty), אך בהמשך התעורר ויכוח בנושא. ג'ורג' מייסון רצה ניסוח שיאפשר הדחה במקרים רבים והציע "ניהול כושל" (maladministration), וג'יימס מדיסון טען כי נוסח זה יחבל בעצמאות של הרשות המבצעת. מייסון הציע, כפשרה, את הנוסח שהתקבל, שכולל שתי עבירות שמובנן ברור – בגידה ושוחד – וקטגוריה נוספת וכללית יותר, "פשעים ועוונות חמורים" (high crimes and misdemeanors). מונח זה היה מוכר למנסחי החוקה מהליכי הדחה בפרלמנט האנגלי, והוא פורש ככולל צורות שונות ורבות של שימוש לרעה בכוח שמקנה המשרה, ואפילו כאלה שלא הוגדרו כעבירה במשפט הפלילי.^[217] עם זאת, יש שמפרשים את מהלך הדיונים בוועידת החוקה כמצביע על רצונם של מנסחי החוקה להגביל הליכי הדחה למקרים חמורים בלבד, ולא לכלול מקרים שבהם הקונגרס לא מסכים עם מדיניות לגיטימית של הנשיא.^[218][219]

בפועל, כיוון שהליך ההדחה מבוצע על ידי גופים פוליטיים ואינו נתון לביקורת שיפוטית, תחום ההגדרה של "פשעים ועוונות חמורים" מעולם לא הובהר על ידי בתי המשפט והוא תלוי בשיקולים של חברי הקונגרס.

לקריאה נוספת

ספרות ראשונית

• כתבי הפדרליסט בנוגע לפרק 2 (באנגלית):
  • ג'יימס מדיסון: מס' 42 (על הסמכויות שמעניקה החוקה); מס' מס' 47, 48, ו-49 (על הפרדת הרשויות).
  • אלכסנדר המילטון: מס' 67 (על הרשות המבצעת); מס' 68 (על הבחירות לנשיאות); מס' 69 ("האופי האמיתי של הרשות המבצעת"); מס' 70 ("מחשבות נוספות על הרשות המבצעת"); מס' 71 ו-72 (אורך הכהונה של הנשיא); מס' 73 (סמכויות שמסייעות לנשיא וכוח הווטו); מס' 74 (הנשיא כמפקד הצבא והצי); מס' 75 (אמנות); מס' 76 ו-77 (מינויים וסמכויות נוספות של הנשיא).
  • מדיסון או המילטון: מס' 51 (הפרדת רשויות).
• אלכסנדר המילטון וג'יימס מדיסון, 1793-1794, פולמוס פסיפיקוס–הלווידיוס, באתר Online Library of Liberty (באנגלית)

ספרות משנית

• Richard J. Ellis, Judging Executive Power: Sixteen Supreme Court Cases That Have Shaped the American Presidency (Rowman and Littlefield: 2009)
• Johnny H. Killian, George A. Costello, and Kenneth R. Thomas (editors), The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation, Congressional Research Service (Library of Congress: 2002)
• Michale W. McConnell, The President Who Would Not Be King, (Princeton University Press: 2020)
• Forrest McDonald, The American Presidency: An Intellectual History, (University Press of Kansas: 1994)

קישורים חיצוניים

• חוקת ארצות הברית של אמריקה, בתרגום ארנון גוטפלד (מאורכב)
• חוקת ארצות הברית, באתר הארכיון הלאומי של ארצות הברית (באנגלית)
• ביבליוגרפיה נבחרת על משפט חוקתי והרשות המבצעת, באתר ספריית בית הספר למשפטים באוניברסיטת הרווארד (מאורכב מהמקור) (באנגלית)

• The Heritage Guide to the Constitution, Article II
• Interactive Constitution, Article II: The Executive, National Constitution Center
• Our Constitution: Article II, Annenberg Classroom
• CRS Annotated Constitution: Article 2
• Congressional Research Service Reports

הערות שוליים

1. Killian et al. 2002, p. 435
2. Youngstown Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579, p. 634
3. Killian et al. 2002, p. 433
4. McConnell 2020, p. 21
5. McConnell 2020, p. 19
6. McConnell 2020, p. 22
7. McDonald 1994, pp. 160-163
8. McConnell 2020, pp. 23-26
9. McDonald 1994, p. 176
10. McDonald 1994, pp. 176-179
11. Saikrishna B. Prakash and Christopher H. Schroeder, "The Vesting Clause: Common Interpretation", National Constitution Center
12. Records of the Constitutional Convention, Article 2, Section 2, Clause 1
13. McConnell 2020, pp. 81-82
14. Killian et al. 2002, p. 437
15. Pacificus No. I, 29 June 1793 Founders Online
16. The Federalist Papers No. 69, March 14, 1788, The Avalon Project
17. Christopher H. Schroeder, "The Most Compelling Reading of the Vesting Clause", National Constitution Center
18. Presidential Signing Statements, Library of Congress
19. Robert Pear, "Legal Group Says Bush Undermines Law by Ignoring Select Parts of Bills", New York Times, July 24 2006
20. David S. Birdsell, "George W. Bush's Signing Statements: The Assault on Deliberation", Rhetoric and Public Affairs 10(2) (2007)
21. James Wilson, Pennsylvania Ratifying Convention, December 4 1787, Document 8
22. Sunstein and Vermeule, "The Unitary Executive: Past, Present, Future", The Supreme Court Review (2021), p. 98
23. Statement on Signing the Federal Debt Limit and Deficit Reduction Bill, September 29 1987, Reagan Library Website Archive
24. Dawn E. Johnsen, "What's a President To Do? Interpreting the Constitution in the Wake of Bush Administration Abuses", Boston University Law Review 88 (2008), p. 395
25. Stephen Skowronek, John A. Dearborn, and Desmond King, Phantoms of a Beleaguered Republic: The Deep State and The Unitary Executive (Oxford University Press: 2021), p. 8
    

    טראמפ אמר, "יש לי את פרק 2 לחוקה, לפיו יש לי את הזכות לעשות מה שאני רוצה כנשיא". ראו:

    Donald Trump, "Remarks by President Trump at Turning Point USA’s Teen Student Action Summit 2019", July 23 2019
26. Robert Post, "Tension in the Unitary Executive: How Taft Constructed the Epochal Opinion of Myers v. United States", Journal of the Supreme Court History 45(2) (2020)
27. Sunstein and Vermeule, "The Unitary Executive: Past, Present, Future", The Supreme Court Review (2021), p. 84
28. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952), p. 640-641
29. Richard K. Sala, "The Illusory Unitary Executive: A Presidential Penchant for Jackson's Youngstown Concurrence", Vermont Law Review 38 (2013)
30. Killian et al. 2002, p. 441
31. Kevin Stack, "The Story of Morrison v. Olson: The Independent Counsel and Independent Agencies in Watergate's Wake", Working Paper No. 09-06, Vanderbilt University Law School
32. Free Enterprise Fund v. Public Company Accounting Oversight Bd., 561 U.S. 477 (2010)
    Lucia v. Securities and Exchange Commission, 585 U.S. ___ (2018)
33. Seila Law LLC v. Consumer Financial Protection Bureau (2020)
34. United States v. Arthrex, Inc., 594 U.S. ___ (2021)
35. Robert E. Glickman and Richard E. Levy, "The New Separation of Powers Formalism and and Administrative Adjudication", George Washington Law Review (2022)
36. Sunstein and Vermeule, "The Unitary Executive: Past, Present, Future", The Supreme Court Review (2021)
37. Killian et al. 2002, pp. 447-448
38. למעט תקופה קצרה לאחר שהוואי ואלסקה הפכו למדינות ב-1959, אז מספר חברי בית הנבחרים עלה באופן זמני ל-437
39. Matthew Dowd, "The Electoral College limits the campaign playing field. Popular voting expands it", ABC News, March 19 2019
40. McConnell 2020, p. 55
41. McDonald 1994, p. 166
42. McDonald 1994, pp. 166-167
43. Records of the Federal Convention, Document 2: Article 2, Section 1, Clauses 2 and 3
44. Killian et al. 2002, p. 449
45. James Madison: From Debates in the Federal Convention of 1787, WWNorton.com
46. Killian et al. 2002, p. 450
47. McPherson v. Blacker, 146 U.S. 1 (1892), pp. 27-29
48. Scott Bomboy, "Electoral College a rare topic of discussion at Supreme Court", Constitution Daily, National Constitution Center, December 20 2016
49. Killian et al. 2002, pp. 450-452
50. Hayward H. Smith, "History of the Article II Independent State Legislature Doctrine", Florida State University Law Review (2002)
51. Hansi Lo Wang, "This conservative group helped push a disputed election theory", NPR, August 12 2022
52. Mark Strand and Tim Lang, "How the Electoral College Votes and How the Votes are Counted", Congressional Institute, December 14 2020
53. James W. Ceaser and Jamin Raskin, "Article II, Section 1, Clauses 2 and 3: Common Interpretation", National Constitution Center
54. בין השאר, בזכות סעיף 3 בחלק השלישי של פרק 1 לחוקה, שקבע כי שלוש חמישיות ממספר העבדים ייחשבו לצורך מניין המושבים בקונגרס ועל כן גם לצורך קביעת מספר האלקטורים של המדינה, על אף שלעבדים עצמם לא הייתה זכות בחירה. אילו העבדים לא היו נחשבים במניין, אדמס היה מנצח את ג'פרסון.
55. John Ferling, "Thomas Jefferson, Aaron Burr and the Election of 1800", The Smithsonian, November 1 2004
56. McConnell 2020, p. 54
57. James W. Ceaser, "Article II, Section I", National Concstitution Center
58. לאחר הבחירות לנשיאות בשנת 2020 הציעו חלק מתומכיו של דונלד טראמפ שפרק 2 לחוקה מעניק לרשויות המחוקקות של המדינות את הסמכות האולטימטיבית לבחירת האלקטורים, ולכן הן יכולות, גם לאחר יום הבחירות, לקבוע מי יהיו האלקטורים בניגוד למה שנקבע בתוצאות הבחירות. עם זאת, להליך כזה אין אף תקדים בהיסטוריה, והוא סותר את חוק ספירת האלקטורים (אנ') משנת 1887. ראו:

    Chelsey Cox, "Fact check: State legislatures choose electors, but electors vote how state dictates", USA Today, November 10 2020
59. על רקע רצח קנדי רצח מרטין לותר קינג ומלחמת וייטנאם, בחרה הוועידה הדמוקרטית הלאומית ב-1968 ביוברט האמפרי למועמדה, זאת על אף שהוא לא השתתף בבחירות המקדימות, דבר שגרם למהומות והפגנות והוביל, לקראת הבחירות ב-1972, לבחירת המועמדים במפלגה הדמוקרטית באמצעות בחירות מקדימות.
60. Faithless Electors, FairVote.org, updated December 15 2020
61. Killian et al. 2002, p. 454
62. Ray v. Blair, 343 U.S. 214 (1952), p. 230
63. Ray v. Blair, 343 U.S. 214 (1952), p. 232
64. Discretion of Electors in Choosing a President, U.S. Constitution Annotated, Legal Information Institute
65. העתירה הייתה חלק מהניסיון של תומכים של דונלד טראמפ לערער על תוצאות הבחירות לנשיאות ארצות הברית בשנת 2020, שבהן הפסיד טראמפ לג'ו ביידן. קלרנס תומאס הסכים עם דעתה של קגן, שהתבססה על ההיסטוריה של ההליך האלקטורלי, אך לא הצטרף לחוות דעתה. הוא נימק בנפרד בהתייחס לעיקרון כללי יותר, שכל סמכות שהחוקה לא מונע מהמדינות במפורש או מעניקה במפורש לממשל הפדרלי שייכת למדינות. ראו:

    Amy Howe, "Opinion analysis: Court upholds “faithless elector” laws", Scotusblog, July 6 2020
    Tom Goldstein, "The Supreme Court, faithless electors, and Trump’s final, futile fight", Scotusblog, November 28 2020
    Chiafalo v. Washington, 591 U.S. ___ (2020)
66. למצביעים במדינות קטנות יש יתרון, משום שכל המדינות מיוצגות על ידי שני סנאטורים ולפחות נציג אחד בבית הנבחרים, ולכן מקבלות אוטומטית שלושה אלקטורים, ללא תלות בגודל האוכלוסייה. כך, לקליפורניה, המדינה בעלת האוכלוסייה הגדולה ביותר, היו ב-2016 כ-10% מקולות האלקטורים לעומת כ-12% מכלל האוכלוסייה בארצות הברית. בשנת 2016 כל אלקטור של קליפורניה ייצג 712,000 אנשים, בעוד שכל אלקטור של ויומינג, המדינה הקטנה ביותר, יצג 195,000 אנשים. הנתונים הם שונים כאשר לוקחים בחשבון את מספר בעלי זכות ההצבעה ולא את גודל האוכלוסייה וכאשר לוקחים בחשבון את אחוזי ההצבעה במדינה. ראו:

    Denise Lu, "The electoral college misrepresents every state, but not as much as you may think", The Washington Post, December 6 2016
67. Jamin Raskin, "Article II, Section 1, Clause 2 and the Campaign for a National Popular Vote", National Constitution Center
68. The National Popular Vote (NPV) Initiative: Direct Election of the President by Interstate Compact, Congressional Research Center
69. Debate in North Carolina Ratifying Convention, Article 2, Section 1, Clause 4, University of Chicago website
70. Joseph Story, Commentaries on the Constitution 3:§§ 1469--70, Article 2, Section 1, Clause 4, University of Chicago website
71. Jack Beermann, "The Constitutional Law of Presidential Transitions", North Carolina Law Review 84 (2006), p. 1259 n. 27
72. 3 U.S. Code § 1 - Time of appointing electors
73. 3 U.S. Code § 2 - Failure to make choice on prescribed day
74. Einer Elhauge, "Presidential Vote", The Heritage Guide to the Constitution
75. 3 U.S. Code § 7 - Meeting and vote of electors
76. James C. Ho, "Presidential Eligibility", The Heritage Guide to the Constitution
77. Jill A. Pryor, "The Natural Born Citizen Clause and the Presidential Eligibility Clause; Resolving Two Hundred Years of Uncertainty", Yale Law Journal 97 (1988)
78. Charles Gordon, "Who Can Be President of the United States: The Unresolved Enigma", Maryland Law Review 28(1) (1968), p. 1
79. Killian et al. 2002, p. 456
80. Akhil Reed Amar, "Natural Born Killjoy", Legalaffairs.org, April 2004
81. John Yinger, "Origins and Interpretation of the Presidential Eligibility Clause in the U.S. Constitution", revised April 6 2000
82. For example: Sarah P. Herlihy, "Amending the Natural Born Citizen Requirement: Globalization as the Impetus and the Obstacle", Chicago-Kent Law Review 275 (2006)
    Lawrence Friedman, "An Idea Whose Time Has Come — The Curious History, Uncertain Effect, and Need for Amendment of the 'Natural Born Citizen' Requirement for the Presidency", St. Louis University Law Review 52 (2007)
83. Gabriel Chin, "Why Senator John McCain Cannot be President: Eleven Months and a Hundred Yards Short of Citizenship", Michigan Law Review First Impressions 107 (2008), pp. 1-21
84. Adam Liptak, "A Hint of New Life to a McCain Birth Issue", The New York Times, July 11 2008
85. Stephen E. Sachs, "Why John McCain Was a Citizen at Birth", Michigan Law Review First Impressions 107 (2008), pp. 49-57
86. S.Res.511 — 110th Congress (2007-2008)
87. Explaining the natural-born presidency controversy, National Constitution Center, January 11 2016
88. John Feerick, "Presidential Succession", The Heritage Guide to the Constitution
89. Presidential Succession Act of 1792, Wikisource
90. Presidential Succession Act 1886, Wikisource
91. Presidential Succession Act 1947, Wikisource
92. Alexander Hamilton, The Federalist Papers: No. 73, March 21 1788, Avalon Project
93. Robert Delahunty, "Compensation", The Heritage Guide to the Constitution
94. לגבי משמעות המילה emolument, ראו גם פרק 1 לחוקת ארצות הברית, חלק תשיעי סעיף 8.
95. Killian et al. 2002, pp. 458-459
96. Vasan Kesavan, "Oath of Office", The Heritage Guide to the Constitution
97. Andrew Kent, Ethan J. Leib and Jed Handelsman Shugerman, "Faithful Execution and Article II", Harvard Law Review 132(8) (2019), p. 2114 n.8, p. 2127
98. David B. Parker, "'So Help Me God' and the Presidential Oath", Time, February 15 2016
99. Frederick B. Jonassen, "Kiss the Book... You’re President... : 'So Help Me God' and Kissing the Book in the Presidential Oath of Office", William & Mary Bill of Rights 20(4) (2012)
100. Andrew Kent, Ethan J. Leib and Jed Handelsman Shugerman, "Faithful Execution and Article II", Harvard Law Review 132(8) (2019), pp. 2123-2124
101. Andrew Kent, Ethan J. Leib and Jed Handelsman Shugerman, "Faithful Execution and Article II", Harvard Law Review 132(8) (2019), p. 2129
102. President Jackson's Veto Message Regarding the Bank of the United States, July 10, 1832, Avalon Project. In the original: "Each public officer who takes an oath to support the Constitution swears that he will support it as he understands it, and not as it is understood by others... The opinion of the judges has no more authority over Congress than the opinion of Congress has over the judges, and on that point the President is independent of both. The authority of the Supreme Court must not, therefore, be permitted to control the Congress or the Executive when acting in their legislative capacities, but to have only such influence as the force of their reasoning may deserve."
103. Abraham Lincoln, "Special Session Message", July 4 1861; in the original: "Are all the laws but one to go unexecuted, and the Government itself go to pieces lest that one be violated? Even in such a case, would not the official oath be broken if the Government should be overthrown when it was believed that disregarding the single law would tend to preserve it?"
104. Abraham Lincoln, Notes for Speeches at Columbus and Cincinnati, Ohio, September 1859, University of Michigan Library
105. Daniel A. Farber, "Lincoln, Presidential Power, and the Rule of Law", Northwestern University Law Review 113(3) (2018)
106. Killian et al. 2002, p. 459
107. David J. Barron and Martin S. Lederman, "The Commander in Chief at the Lowest Ebb – Framing the Problem, Doctrine, and Original Understanding", Harvard Law Review 121(3) (2008), pp. 767-768
108. Michael D. Ramsey and Stephen I. Vladeck, "Commander in Chief Clause", National Constitution Center
109. John Yoo, "Commander in Chief", The Heritage Guide to the Constitution
110. Michael D. Ramsey, "The President's Exclusive Power to Direct Military Operations", National Constitution Center
111. Louis Fisher, "Domestic Commander in Chief: Early Checks by Other Branches", Cardozo Law Review 29(3) (2008), p. 973
112. Stephen I. Vladeck, "Emergency Power and the Militia Acts", Yale Law Journal 114 (2004), p. 161
113. Clinton Rossiter, The Supreme Court and the Commander in Chief, Expanded Edition, (Cornell University Press: 1976), pp. 26-39
114. Killian et al. 2002, pp. 478-484
115. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952), pp. 641-642
116. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952), p. 637
117. Todd Gaziano, "Opinion Clause", The Heritage Guide to the Constitution
118. Killian et al. 2002, p. 485
119. Akhil Reed Amar, "Some Opinions on the Opinion Clause", Virginia Law Review 82(4) (1996), p. 647
120. Graham Dodds, Mass Pardons in America: Rebellion, Presidential Amnesty, and Reconciliation (Columbia University Press: 2021), p. 25
121. עם זאת, אדם שניחון לא יכול לבקש החזר על קנס שכבר שולם ולא יכול לתבוע תשלום בשווי הנכס שחולט מאדם שקנה את הנכס, והוא לא יכול לתבוע לתבוע החזר ממודיע שקיבל פרס מכספו של האדם שניחון. ראו:

     Richard Lempert, "Presidential pardons: Settled Law, unsettled issues, and a downside for Trump", Brookings Institute, January 17 2021
122. Kristen H. Fowler, "Limiting the F Limiting the Federal Pardon Power, Indiana Law Journal 83(4) (2008), pp. 1651-1652
123. James Pfiffner, "Pardon Power", The Heritage Guide to the Constitution
124. Killian et al. 2002, pp. 485-487
125. Killian et al. 2002, p. 488
126. "The President’s Conditional Pardon Power", Harvard Law Review 134 (2021)
127. אחת הסיבות שאדם עשוי בשלן לסרב לחנינה היא שאם הוא מסכים לה, הוא לא יכול להשתמש בזכות השתיקה אם יקרא להעיד בהמשך. זכות השתיקה מובטחת בתיקון ה-5, והיא מובנת כזכות של האדם שנקרא להעיד לא להפליל את עצמו. אבל, בית המשפט קבע בשנת 1896 (Brown V. Walker 161 U.S. 591), שאם מובטח לאדם שהוא לא יואשם בעבירה, אז הוא לא יכול להפליל את עצמו ולכן גם אין לו זכות לשמור על שתיקה.
128. לפי המילטון, "בעיתות של מרד או התקוממות, ישנם לעיתים קרובות רגעים קריטיים, שבמהלכם הצעה מתוזמנת היטב לחנינה עשויה להחזיר את השלווה לקהיליה; ואשר, אם נותנים להם לעבור, אפשרי שהם לעולם לא יחזרו. התהליך האיטי של זימון בית המחוקקים, או אחד מענפיו, על מנת להשיג את אישורו למהלך, תגרום לעיתים קרובות לחמיקתה של הזדמנות הפז". ראו:

     Alexander Hamilton, The Federalist No. 74, March 25 1788, Founding Online
129. July 10, 1795: Proclamation of Pardons in Western Pennsylvania
130. May 21, 1800: Proclamation of Pardons to Those Engaged in Fries Rebellion
131. Frank O. Bowman III, "Are Blanket Pardons Constitutional?", Federal Sentencing Reporter 33(5) (2021), p, 304
132. Proclamation 19—Granting Pardon to Certain Inhabitants of Barrataria Who Acted in the Defense of New Orleans, February 6 1815
133. Zachary J. Broughton, "I Beg Your Pardon: Ex Parte Garland Overruled; The Presidential Pardon Is No Longer Unlimited", Western New England Law Review 41(7) (2019), pp. 196-197
134. President Gerald R. Ford's Proclamation 4311, Granting a Pardon to Richard Nixon, September 8 1974
135. Frank O. Bowman III, "Are Blanket Pardons Constitutional?", Federal Sentencing Reporter 33(5) (2021), p. 301
136. Richard Lempert, "Presidential pardons: Settled Law, unsettled issues, and a downside for Trump", Brookings Institute, January 17 2021
137. חוק יסוד: נשיא המדינה#סעיף 11, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט
138. Michael D. Ramsey, "Treaty Clause", The Heritage Guide to the Constitution
139. Killian et al. 2002, p. 492
140. הביטוי "החוק העליון" (Supreme Law) אין משמעו שאמנות קודמות בהכרח לחוקים אחרים שחוקק הקונגרס. כמו בחקיקה רגילה, החוק שחוקק מאוחר יותר הוא התקף, כך שאם הקונגרס מעביר חוק שסותר אמנה בינלאומית שאושררה קודם לכן על ידי הסנאט, החוק החדש קודם לחוק שנקבע באמנה. ראו: Killian et al. 2002, pp. 499-500
141. ArtII.S2.C2.2 Historical Background, Constitution Annotated
142. John O. McGinnis and Peter M. Shane, "Article II, Section 2: Treaty Power and Appointments: Common Interpretation", National Constitution Center
143. Oona A. Hathaway, "Treaties’ End: The Past, Present, and Future of International Lawmaking in the United States", Yale Law Journal 117 (2008), 1280
144. United States v. Curtiss-Wright Export Corp., 299 U.S. 304 (1936), p. 319
145. הדוגמה המפורסמת ביותר היא החלטת ונדרברג (אנ') שהעביר הסנאט ב-1948. הסנאט המליץ לנשיא ליצור הסכמי הגנה עם מדינות אחרות בעולם החופשי. ההחלטה סייעה למשא ומתן לכינון ברית נאט"ו. לסקירה של מקרים בהם חברי הסנאט קיבלו החלטות המייעצות לנשיא לגבי משא ומתן על אמנות, ראו:

     Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate, A Study Prepared for the Senate Committee on Foreign Relations by the Congressional Research Service, pp. 100-103
146. Killian et al. 2002, pp. 492-493
147. Foster & Elam v. Neilson, 27 U.S. 253 (1829)
148. see also Medellín v. Texas, 552 U.S. 491 (2008)
149. Killian et al. 2002, pp. 501-503
150. ArtII.S2.C2.4 Self-Executing and Non-Self-Executing Treaties, Constitution Annotated
151. Goldwater v. Carter, 444 U.S. 996 (1979)
152. עם זאת, לפי המשפט הבין-לאומי, כאשר אחד הצדדים מפר אמנה היא מאבדת את תוקפה, והחלטות קודמות של בית המשפט העליון קבעו שבמקרה כזה הנשיא יכול להכריז חד-צדדית על ביטולה של אמנה.
153. ArtII.S2.C2.10 Breach and Termination of Treaties, Constitution Annotated
154. השופטים האחרים הכריעו על בסיס נימוקים אחרים ולא עסקו בשאלה הזו.

     Bond v. United States, 572 U.S. 844 (2014), Thomas, J., concurring in judgment, p. 1-3 (slip opinion)
155. ArtII.S2.C2.3 Scope of the Treaty Power, Constitution Annotated
156. פסיקתו של ג'ון מרשל בתיק מרבורי נגד מדיסון ידועה בעיקר בשל הקביעות ביחס לפרק 3 של החוקה והקביעה שלבתי המשפט יש סמכות לביקורת שיפוטית ולביטול חוקים שאינם חוקתיים; אבל מרשל התייחס גם לכוח המינוי שמוגדר בסעיף זה, וקבע שחתימת הנשיא על כתב המינוי היא הפעולה האחרונה והסופית בהליך המינוי. במקרה של מרבורי, הנשיא ג'ון אדמס חתם על כתב המינוי שלו ושל שופטים אחרים לאחר קבלת הסכמת הסנאט, ביום האחרון לפני חילופי השלטון. כתב המינוי החתום ניתן בידיו של שליח, שהספיק להעבירו לחלק מהאישים שמונו, אך לא הספיק להעבירו למרבורי ולמספר אחרים לפני שתומאס ג'פרסון היה לנשיא. ג'פרסון מצידו הורה לג'יימס מדיסון, שהיה מזכיר המדינה בממשל של ג'פרסון, לא להעביר את כתבי המינוי הנותרים. מרבורי טען שהמינוי של אדמס הוא סופי, שהוא יוצר אצלו זכות למינוי, ושעל בית המשפט להוציא צו שיפוטי (Writ of Mandamus) שיכריח את ג'פרסון להעביר לו את כתב המינוי. בית המשפט הסכים עם מרבורי, וקבע שהמינוי של מרבורי הוא סופי ושג'פרסון פועל בניגוד לחוק. עם זאת, בית המשפט קבע שהסמכות שלו להוציא צו שיפוטי תלויה בחוק של הקונגרס שמסמיך אותו לכך, והחוק עצמו אינו חוקתי מסיבות אחרות. ראו:

     Marbury v. Madison, 5 U.S. 137 (1803), pp. 157-160;
     ArtII.S2.C2.11.3.1 Process of Appointment for Principal Officers, Constitution Annotated
157. ArtII.S2.C2.11.1 Overview, Constitution Annotated
158. ArtII.S2.C2.11.2 Historical Background, Constitution Annotated
159. John McGinnis, "Appointments Clause", The Heritage Guide to the Constitution
160. Alexander Hamilton, The Federalist Papers No. 76, April 1 1788, Avalon Project
161. ArtII.S2.C2.11.3.2 Appointing Ambassadors, Ministers, and Consuls, Constitution Annotated
162. ArtII.S2.C2.11.3.3 Appointing Justices to the Supreme Court, Constitution Annotated
163. ArtII.S2.C2.11.3.5 Distinguishing Between Officers and Non-Officers, Constitution Annotated
164. Edmond v. United States, 520 U.S. 651 (1997), p. 663
165. Douglas Cox, "Inferior Officers", The Heritage Guide to the Constitution
166. Killian et al. 2002, pp. 543-553; Constitution Annotated, Removal power in: 1789 and Early Republic, Jacksonian America Through the Nineteenth Century, 1920s, 1930s, Late Twentieth Century, Twenty-First Century.
167. Recess Appointments: Frequently Asked Question, Congressional Research Office, March 11 2015, p. 1
168. Alexander Hamilton, "The Federalist Papers: No. 67", March 11 1788, Avalon Project
169. William Wirt, Office of the Attorney General, October 22 1983
170. Michael A. Carrier, "Recess Appointments Clause", The Heritage Guide to the Constitution
171. Henry B. Hogue, "'The Law': Recess Appointments to Article III Courts", Presidential Studies Quarterly 34(3) (2004), p. 666
172. United States. General Accounting Office, Decisions of the Comptroller General of the United States, Volume 28, (U.S. Government Printing Office: 1949), p. 35
173. NLRB v. Canning, 573 U.S. 513 (2014), slip opinion, p. 34
174. Kali Borkoski, "Political consequences of NLRB v. Noel Canning", SCOTUSblog, July 15 2014
175. NLRB v. Canning, 573 U.S. 513 (2014), slip opinion, p. 21-22
176. NLRB v. Canning, 573 U.S. 513 (2014), slip opinion, p. 7
177. NLRB v. Canning, 573 U.S. 513 (2014), slip opinion, p. 28
178. William P. Marshall and Saikrishna B. Prakash, "Article II, Section 3: Common Interpretation", National Constitution Center
179. 1944 State of the Union Address: FDR's Second Bill of Rights or Economic Bill of Rights Speech, Franklin Delano Roosevelt Library
180. Matthew Spalding, "State of the Union", The Heritage Guide to the Constitution
181. Annual Messages to Congress on the State of the Union (Washington 1790 - the present), The American Presidency Project
182. Vasan Kesavan, "Recommendations Clause", The Heritage Guide to the Constitution
183. Benjamin J. Schwartz, "The Recommendation Clause and the President's Role in Legislation", University of Pennsylvania Law Review 168 (2020)
184. ArtII.S3.1 Overview, Constitution Annotated
185. David F. Forte, "Adjournment", The Heritage Guide to the Constitution
186. Proclamation—Convening an Extra Session of the Congress, March 25, 1797, The American Presidency Project
187. David F. Forte, "Convening of Congress", The Heritage Guide to the Constitution
188. ArtII.S3.2.1 Overview, ArtII.S3.2.2 Early Doctrine Constitution Annotated
189. ArtII.S3.2.3 Doctrine During 1950s to 2000s, Constitution Annotated
190. George W. Bush, Statement on Signing the Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Year 2003, September 30 2002
191. Zivotofsky v. Clinton, 566 U.S. 189 (2012)
192. Zivotofsky v. Kerry, 576 U.S. ___ (2015) (slip opinion), p. 11, omitting internal quotations
193. Joshua Waimberg, "Youngstown Steel: The Supreme Court stands up to the President", National Constitution Center, November 16 2015
194. David Gray Adler, "The Steel Seizure Case and Inherent Presidential Power", Constitutional Commentary 19 (2002)
195. Saikrishna Prakash, "Take Care Clause", The Heritage Guide to the Constitution
196. Andrew Kent, Ethan J. Leib and Jed Handelsman Shugerman, "Faithful Execution and Article II", Harvard Law Review 132(8) (2019)
197. Jack Goldsmith and John F. Manning, "The Protean Take Care Clause", University of Pennsylvania Law Review 164 (2016), pp. 1836-1838
198. Jack Goldsmith and John F. Manning, "The Protean Take Care Clause", University of Pennsylvania Law Review 164 (2016), p. 1836
199. President Jackson's Message of Protest to the Senate, April 15 1834, Avalon Project
200. ArtII.S3.3.3 Administrative Decentralization and Jacksonian Centralism, Constitution Annotated
201. ArtII.S3.3.4 Congressional Power Versus Presidential Duty to the Law, Constitution Annotated
202. Jack Goldsmith and John F. Manning, "The Protean Take Care Clause", University of Pennsylvania Law Review 164 (2016), p. 18845
203. Allen v. Wright, 468 U.S. 737 (1984), pp. 738-739
204. Jack Goldsmith and John F. Manning, "The Protean Take Care Clause", University of Pennsylvania Law Review 164 (2016), pp. 1844-1847
205. Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992), pp. 577-578
206. Protection of Federal Judges, U.S. Marshals website
207. Jack Goldsmith and John F. Manning, "The Protean Take Care Clause", University of Pennsylvania Law Review 164 (2016), pp. 1851-1853
208. In re Neagle, 135 U.S. 1 (1890)
209. Todd Garvey, "The Take Care Clause and Executive Discretion in the Enforcement of Law", Congressional Research Service, September 4 2014, pp. 3-15
210. Joe Palazzolo, "In Immigration Case, Supreme Court Takes an Interest in ‘Take Care’ Clause", Wall Street Journal, January 19 2016
211. Shalini Ray, "Abdication through Enforcement", Indiana Law Journal 96 (2021)
212. Commission, Meriam Webster Dictionary
213. Trent England, "Commissions", The Heritage Guide to the Constitution
214. ArtII.S4.2 Offices Eligible for Impeachment, Constitution Annotated
215. The Impeachment and Trial of a Former President, Congressional Research Service, January 15 2021
216. ArtII.S4.4.3 Antebellum Practices (1789–1860), Constitution Annotated
217. הסמכות של הקונגרס להאשים ולהרשיע נושא משרה שניצל לרעה את תפקידו, אך לא ביצע עבירה פלילית כלשהי התבהרה במשפט של השופט רוברט וודרו ארצ'בלד (אנ'), שהודח בין השאר משום שהוא השתמש בתפקידו כדי להרוויח כסף, התנהגות לא הולמת שבאותה עת לא הייתה אסורה בחוק.
218. ArtII.S4.4.2 Historical Background, Constitution Annotated
219. Stephen B. Presser, "Standards for Impeachment", The Heritage Guide to the Constitution

ערך מומלץ