Cet article concerne le gouvernement sous la Cinquième République. Pour les autres régimes, voir Histoire constitutionnelle de la France. Pour les différents gouvernements français, voir Liste des gouvernements de la France.
Sous la Cinquième République, le Gouvernement de la République française constitue la seconde tête d'un pouvoir exécutif bicéphale. Organe collégial hiérarchisé, il détermine et conduit la politique de la France. Il dispose de l'administration et de la force armée.
| Zone d'activité | |
|---|---|
| Siège | |
| Pays |
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Il se compose du Premier ministre et des autres membres du Gouvernement[1].
Les membres du Gouvernement sont nommés conjointement par le président de la République et le Premier ministre et sont placés sous la conduite politique de ce dernier, qui traite les fonctions et les attributions constitutionnelles du Gouvernement.
Rôle
Il revient au Gouvernement de « déterminer et conduire la politique de la Nation », suivant l'article 20 de la Constitution de 1958.
Le Gouvernement dispose des prérogatives essentielles mais aussi des compétences extraordinaires. Il veille au bon fonctionnement et à la continuité des services publics, il dispose des prérogatives du déroulement de la procédure parlementaire, il peut recevoir les avis du Conseil économique, social et environnemental pour les projets de lois de réforme économique.
Préparation des lois
Les lois sont discutées, modifiées et votées par le Parlement (Assemblée nationale et Sénat). Toutefois, le Gouvernement peut proposer des textes (qui sont alors des « projets de lois ») et proposer des amendements au cours de la discussion. Certaines lois sont obligatoirement d’origine gouvernementale, comme les lois de finances[C 1].
Pouvoir réglementaire et direction de l'administration
L'article 20 de la Constitution prévoit que l'action du Gouvernement s'appuie sur deux forces d'exécution : la force armée (et non l'armée, prérogative réservée au président de la République) et l'administration publique, dont il oriente l'action dans le sens de sa politique.
Le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire[C 2] (c'est-à-dire les normes juridiques qui ne sont pas du domaine de la loi[C 3]) et signe les décrets.
Relations avec le Parlement
Le Gouvernement est responsable devant le Parlement. En particulier, le Gouvernement peut engager sa responsabilité devant l’Assemblée nationale, et l’Assemblée nationale peut révoquer le Gouvernement avec une « motion de censure »[C 4].
Lors d’une intervention armée, le Gouvernement doit en informer le Parlement, et lui soumettre l’autorisation, pour un conflit durant plus de quatre mois[C 5].
Le Premier ministre peut rajouter des jours supplémentaires de séance, ou réunir le Parlement en session extraordinaire[C 6].
Organisation
Conseil des ministres
Le président de la République préside le Conseil des ministres[C 7].
Certains actes sont obligatoirement signés en Conseil des ministres, comme les ordonnances, certains décrets, certaines nominations[C 8], la déclaration de l'état de siège[C 9] ou de l'état d’urgence[2].
Le Conseil de défense et de sécurité nationale et le Conseil de défense écologique sont des formations restreintes du Conseil des ministres.
Autres conseils ou comités
D’autres conseils réunissant des membres du Gouvernement existent en parallèle du Conseil des ministres. Depuis les années 1960, les réunions restreintes sont appelées « conseils » lorsqu’elles sont présidées par le président de la République et « comités » lorsqu’elles sont présidées par le Premier ministre, sauf le Conseil de cabinet[3].
Le cœur du dispositif de coordination est situé à Matignon dans le cadre de réunions de ministres, de comités interministériels, et de réunions interministérielles. À titre d’illustration, pour l’année 2006, 24 comités interministériels, 20 réunions de ministres et 1 635 réunions interministérielles[4].
Certains premiers ministres ont signé des circulaires sur l’organisation du travail interministériel[5],[6],[7].
Le Conseil de cabinet
Le Premier ministre peut présider lui-même une réunion de l’ensemble des membres du Gouvernement, appelée un Conseil de cabinet et tenue à l’hôtel Matignon, sa résidence officielle.
Les réunions de ce genre étaient fréquentes pendant les Troisième et Quatrième Républiques, et encore pendant le gouvernement de Michel Debré, qui en présida douze entre 1959 et 1962. Toutefois, Charles de Gaulle, qui n’acceptait pas que le Gouvernement pût agir autrement que sous sa direction, ordonna qu’elles restassent exceptionnelles, et cette restriction devint coutumière sous la Cinquième République ; Georges Pompidou, lorsqu’il était Premier ministre, devait inviter les ministres à déjeuner lorsqu’il voulait les rencontrer tous hors la présence du président de la République[8]. De Gaulle lui-même avait pourtant convoqué de nombreux Conseils de cabinet pendant son ministère de transition en 1958, au point que le président René Coty présidait des Conseils des ministres formels d’à peine trente minutes.
La convocation d’un Conseil de cabinet révèle généralement une crise ou au moins une tension entre le Gouvernement et le président de la République. Les Conseils de cabinet, bien que n’étant pas toujours officiellement présentés comme tels, ont été fréquents pendant les cohabitations, les Premiers ministres considérant que certaines décisions devaient être prises par eux-mêmes avant d’être formellement acceptées par le président en Conseil des ministres. Ils sont également réapparus avant l’élection présidentielle de 1969, lorsque le centriste Alain Poher exerçait l’intérim de la présidence de la République ; quatre Conseils de cabinet furent convoqués par le Premier ministre Maurice Couve de Murville, gaulliste comme la plupart des ministres.
Les comités interministériels
Les comités interministériels réunissent plusieurs membres du Gouvernement.
Les comités interministériels ont été créés pendant la Première Guerre mondiale, alors que l’autorité du chef de gouvernement était temporairement renforcée[9].
Certains de ces comités ont été créés par un acte réglementaire sur des sujets transverses, et siègent régulièrement :
- Comité interministériel de l'aide aux victimes[10] ;
- Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire[11] ;
- Comité interministériel de la coopération internationale et du développement[12] ;
- Comité interministériel pour le développement durable[13] ;
- Comité interministériel sur l'Europe[14] ;
- Comité interministériel du handicap[15] ;
- Comité interministériel de la jeunesse[16] ;
- Comité interministériel de contrôle de l'immigration[17] ;
- Comité interministériel de lutte contre le racisme, l'antisémitisme et la haine envers les personnes lesbiennes, gays, bi et trans[18] ;
- Comité interministériel de la mer[19] ;
- Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation[20] ;
- Comité interministériel du renseignement entre 1959 et 2010 ;
- Comité interministériel des réseaux internationaux de l'État[21] ;
- Comité interministériel de la transformation publique[22] ;
- Comité interministériel de la sécurité routière[23] ;
- Comité interministériel des villes[24].
Réunions interministérielles
Les réunions interministérielles rassemblent, sous l’autorité d’un membre du cabinet du Premier ministre, les représentants des différents ministères concernés ainsi qu’un représentant du secrétariat général du Gouvernement[4]. Elles mobilisent de plus fortement les administrations[25].
Nomination et démission du Gouvernement
Le président de la République nomme le Premier ministre. Sur la proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions[C 10]. Les ministres sont désignés en fonction des administrations qu'ils sont amenés à diriger, les ministères, leur regroupement et leur nom pouvant varier d'un gouvernement à un autre. Leur nombre est variable en fonction des gouvernements et des besoins (exemple : ministère du Temps libre) et des ministères créés. Toutefois, seul le ministre de la Justice (garde des Sceaux) est prévu par la Constitution française comme vice-président du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).
Selon la Constitution, le président de la République met fin aux fonctions du Premier ministre sur la présentation par celui-ci de la démission de son gouvernement[C 10]. Un seul cas de démission est obligatoire : celui où l'Assemblée nationale adopte une motion de censure ou lorsqu'elle désapprouve le programme ou une déclaration de politique générale du Gouvernement[C 11].
Habituellement, le Gouvernement démissionne après une élection présidentielle et des élections législatives. Après une démission, il est possible d’opérer un large remaniement ministériel sans pour autant changer de Premier ministre[26].
Lorsqu’il est mis fin aux fonctions du Gouvernement, celui-ci gère les affaires courantes jusqu’à la nomination du Gouvernement suivant.
La Constitution du ne comporte pas de disposition analogue à celle qui figurait, sous le Directoire, à l'article 150 de la Constitution du 5 fructidor an III () puis, sous la IIe République, à l'article 66 de la Constitution du , articles qui renvoyaient à la loi la fixation tant du nombre des ministres que de leurs attributions respectives[27]. De plus, après la Libération, la Ire Assemblée nationale constituante de la IVe République abrogea, par l'article 2 de la loi no 45-01 du , l'article 8 de la loi du par lequel le Parlement de la IIIe République s'était réservé tant « la création des ministères […] ou sous-secrétariats d'État » que « les transferts d’attributions d'un département ministériel à un autre »[27]. Il en résulte que « la répartition des attributions entre les membres du Gouvernement relève du pouvoir réglementaire »[28],[29],[30]. En vertu du décret no 59-178 du , les attributions des ministres sont fixées par décrets délibérés en Conseil des ministres, après avis du Conseil d'État[31],[32].
Membres du Gouvernement
Composition
| Présidence | Gouvernement | Ministres hors le Premier (dont ministres d’État) | Autres (dont ministres auprès d'un ministre, ministres délégués, secrétaires d’État, hauts commissaires) | Total | Parité (% femmes) |
|---|---|---|---|---|---|
| Nicolas Sarkozy | François Fillon (1)[33] | 15 (1) | 5 (0+0+4+1) | 21 | 33 % |
| François Fillon (2)[34] | 15 (1) | 16 (0+0+15+1) | 32 | 34 % | |
| François Fillon (3)[35] | 15 (2) | 15 (7+0+8+0) | 31 | 35 % | |
| François Hollande | Jean-Marc Ayrault (1)[36] | 18 (0) | 16 (0+16+0+0) | 35 | 48 % |
| Jean-Marc Ayrault (2)[37] | 20 (0) | 18 (0+18+0+0) | 39 | 46 % | |
| Manuel Valls (1)[38] | 16 (0) | 14 (0+0+14+0) | 31 | 48 % | |
| Manuel Valls (2)[39] | 16 (0) | 17 (0+0+17+0) | 34 | 47 % | |
| Bernard Cazeneuve[40] | 17 (0) | 20 (0+0+20+0) | 38 | 47 % | |
| Emmanuel Macron (1) | Édouard Philippe (1)[41] | 16 (3) | 6 (2+0+4+0) | 23 | 47 % |
| Édouard Philippe (2)[42] | 16 (2) | 12 (3+0+9+0) | 29 | 51 % | |
| Jean Castex[43] | 16 (0) | 26 (0+14+12+0) | 43 | 51 % | |
| Emmanuel Macron (2) | Élisabeth Borne[44] | 17 (0) | 25 (0+15+10+0) | 42 | 48 % |
| Gabriel Attal[45] | 13 (0) | 21 (0+16+5+0) | 34 | 53 % | |
| Michel Barnier[46] | 17 (0) | 22 (2+15+5) | 39 | 51 % |
Premier ministre
Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires[C 2].
Il supplée, le cas échéant, le président de la République dans la présidence des conseils et comités supérieurs de la Défense nationale[C 2].
Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé[C 2].
Le Premier ministre n’est pas le supérieur hiérarchique de ses ministres, il n’a pas de moyen de les contraindre à prendre une mesure qu’ils se refusent à exécuter[47].
Ministres
Les ministres ont, selon les décrets d’attribution, autorité sur leurs administrations et exercent la tutelle des établissements publics[48].
Dans certains Gouvernements, un ou plusieurs ministres d’État sont nommés. C’est un titre honorifique pouvant être accordé à certains ministres et qui les place immédiatement après le Premier ministre dans l'ordre protocolaire. Ils peuvent organiser des réunions interministérielles, comme le Premier ministre[49]. Par tradition, il leur est également permis de prendre la parole lors du Conseil des ministres pour donner leur avis sur un domaine non rattaché à leur portefeuille ministériel (il n'y a plus de ministres d'État sans portefeuille[26]).
Dans certains Gouvernements (Chirac (1), Mauroy (3)), il a existé des ministres délégués et des secrétaires d’État qui n’étaient pas placés auprès du Premier ministre ou d’un ministre. Juridiquement, ils sont assimilés à des ministres[50].
Les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution[C 12], ce qui est le cas en particulier des décrets[51].
Autres membres
Les autres membres du Gouvernement sont, généralement, les ministres délégués ou les secrétaires d’État, placés auprès d’un ministre. Plusieurs cas peuvent se présenter pour ceux-ci :
- la plupart des gouvernements des présidences de François Mitterrand et de Jacques Chirac[52], ainsi que les gouvernements Castex[43] et Borne[44] sont composés de ministres délégués et de secrétaires d’État,
- les gouvernements Fillon (1)[33] et (2)[34] étaient composés, initialement, de secrétaires d’État et d’un haut-commissaire,
- les gouvernements Ayrault (1)[36] et (2)[37] étaient composés uniquement de ministres délégués,
- les gouvernements Valls (1)[38] et (2)[39], Cazeneuve[40] étaient composés uniquement de secrétaire d’État,
- les gouvernements Fillon (3)[35], Philippe (1)[41] et (2)[42] étaient composés de ministres auprès d’un ministre et de secrétaires d’État.
Contrairement à celles des ministres, les attributions des autres membres du Gouvernement peuvent être fixées par décret simple[53], et ils revêtent un caractère personnel[54].
Selon le décret d’attribution, les ministres délégués et secrétaires d’État placés auprès d’un ministre peuvent signer seul, pour le ministre titulaire et par délégation, tous arrêtés, circulaires, actes et décisions intervenant dans son domaine. Ils contresignent les décrets intervenant dans ce même domaine[51].
Traditionnellement, les ministres et ministres délégués participent chaque semaine au Conseil des ministres, alors que les secrétaires d’État « [ne] participent au Conseil des ministres [que] pour les affaires relevant de leurs attributions », sauf pour le porte-parole du gouvernement et le ministre chargé des Relations avec le Parlement, comme cela est précisé dans les décrets de composition du Gouvernement[33],[34],[36],[37],[38],[39],[40],[41],[42]. Depuis 2020, les ministres délégués ne participent plus systématiquement au Conseil des ministres[43],[44],[55].
Traitement
Depuis juillet 2022 (date de la dernière augmentation générale des fonctionnaires),
- la rémunération du Premier ministre est de 15 735 € bruts mensuels ;
- la rémunération des ministres et ministres délégués est de 10 490 € bruts mensuels ;
- la rémunération des secrétaires d’État est de 9 966 € bruts mensuels[56].
Les dépenses de représentation (événement officiel au sein du ministère, points presse, réception d'élus ou d'associations…) sont prises en charge et plafonnés, en année pleine, à :
Statut juridictionnel
Contrairement au président de la République ou aux parlementaires, les membres du Gouvernement ne bénéficient pas d’une inviolabilité, ce qui signifie que des procédures sont possibles à leur encontre pour des faits commis en dehors de leurs fonctions.
Depuis la loi constitutionnelle du [C 13], les membres du Gouvernement sont pénalement responsables des actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. Ils sont jugés par la Cour de justice de la République[C 14] composée de magistrats et de parlementaires.
Incompatibilité avec d'autres fonctions
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle[C 15]. Il s’agit là à la fois d'éviter le poids de certaines pressions ou influences extérieures sur les ministres et de leur permettre de se consacrer pleinement au travail gouvernemental.
Ils peuvent en revanche conserver leurs mandats locaux (maires, conseillers régionaux ou généraux, etc.). Lionel Jospin, lorsqu’il était Premier ministre, avait imposé un strict non-cumul d'une fonction gouvernementale avec celle d'élu local. Cette décision avait fait jurisprudence pour les gouvernements suivants avant d'être progressivement abandonnée, principalement sous la pression des intéressés qui souhaitaient conserver leurs mandats locaux, garants de la « pérennité » de leur implantation locale. La Constitution n'interdit pas à un ministre d'être chef d'un parti politique, et bien que cela fasse l’objet de controverses, la pratique est assez courante (Jacques Chirac en 1986, Nicolas Sarkozy de 2005 à 2007 et Christophe Castaner de 2017 à 2018)[59].
Prévention des conflits d'intérêts et situation fiscale
Depuis les lois relatives à la transparence de la vie publique de 2013 et les lois pour la confiance dans la vie politique de 2017, faisant elles-mêmes suite à plusieurs affaires, le président de la République peut, avant la nomination de tout membre du Gouvernement et à propos de la personne dont la nomination est envisagée, solliciter la transmission de diverses informations par le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, par l'administration fiscale ou peut demander le bulletin n° 2 du casier judiciaire[60]. Tout membre du Gouvernement, à compter de sa nomination, fait l'objet d'une procédure de vérification de sa situation fiscale[61].
Les membres du Gouvernement font des déclarations d’intérêts et de patrimoine à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ; les déclarations sont rendues publiques sur le site de la Haute Autorité[62],[63]. Il leur est interdit toute relation avec des entreprises dont ils ont la surveillance pendant leur fonctions et durant les trois années qui suivent la fin de leurs fonctions[64].
Lorsqu'un membre du Gouvernement estime ne pas devoir exercer ses attributions en raison d'une situation de conflit d'intérêts, il en informe par écrit le Premier ministre. Un décret détermine, en conséquence, les attributions que le Premier ministre exerce à la place du ministre intéressé[65],[66].
Fin de fonctions
La démission du Gouvernement, la démission du ministre ou sa révocation mettent fin à ses fonctions.
Un ministre peut démissionner pour raisons personnelles ou pour éviter une révocation formelle.
La révocation est prononcée de façon discrétionnaire par le président de la République sur proposition du Premier ministre[67]. S'agissant d'un pouvoir discrétionnaire, l'empêchement définitif d'un ministre n'est pas régi par les textes législatifs[68]. En pratique, le Premier ministre pourra choisir politiquement de mettre fin à la fonction d'un ministre dont l'autorité ou la probité auraient été mises en cause ; ainsi, quand même la mise en examen n'est pas un motif juridique d'empêchement, certains chefs de gouvernement appliquent la règle non écrite qui veut que tout ministre mis en examen démissionne : c'est la « jurisprudence » Bérégovoy-Balladur.
L'intérim doit être assuré en cas d'incapacité provisoire.
Administrations sous l'autorité du Gouvernement
Lors de la nomination d’un ministre, un décret en Conseil d’État et en Conseil des ministres, définit précisément la composition du ministère, en listant les administrations sur lesquelles le ministre a autorité.
Le tableau suivant détaille les attributions de chaque ministre du gouvernement Michel Barnier.
Budget
Le Gouvernement présente au Parlement chaque année une loi de finances, qui définit le budget de toutes les administrations de l'État. Après le vote de la loi, un décret précise le ministre responsable de chaque programme budgétaire. Les prélèvements au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes, ainsi que les comptes de la Sécurité sociale n’entrent pas dans ce budget.
Les crédits ouverts aux ministres par la loi de finances initiale pour 2024 au titre du budget général sont répartis conformément au tableau suivant[97].
| Mission | Montant en euros du crédit de paiement | Ministre disposant des crédits[98] Les missions sont décomposées de plusieurs programmes. Lorsque plusieurs ministres sont indiqués, chacun est responsable d'un programme, au sein de la mission |
|---|---|---|
| Action et transformation publique | ||
| Action extérieure de l'État | 3 506 629 505 | Ministre de l'Europe et des affaires étrangères |
| Administration générale et territoriale de l'État | 4 657 119 598 | Ministre de l’Intérieur et des outre-mer |
| Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales | 4 746 929 504 | Ministre de l'Agriculture et de la souveraineté alimentaire |
| Aide publique au développement | 5 928 922 015 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, ministre de l'Europe et des affaires étrangères |
| Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation | 1 927 457 459 | Ministre des Armées, Premier ministre |
| Cohésion des territoires | 19 186 932 077 | Ministre de la Transition écologique et de la cohésion des territoires, Premier ministre |
| Conseil et contrôle de l’État | 883 557 109 | Premier ministre |
| Crédits non répartis | 510 526 298 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique |
| Culture | 3 905 119 894 | Ministre de la Culture |
| Défense | 56 755 730 543 | Ministre des Armées |
| Direction de l'action du Gouvernement | 1 052 836 714 | Premier ministre |
| Écologie, développement et mobilité durable | 21 618 029 487 | Ministre de la Transition écologique et de la cohésion des territoires, ministre de la Transition énergétique, Premier ministre |
| Économie | 4 293 248 047 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique |
| Engagements financiers de l’État | 60 818 123 694 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique |
| Enseignement scolaire | 87 002 150 228 | Ministre de l’Éducation nationale et de la Jeunesse, ministre de l'Agriculture et de la souveraineté alimentaire |
| Gestion des finances publiques et des ressources humaines | ||
| Gestion des finances publiques | 10 899 839 683 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique |
| Immigration, asile et intégration | 2 156 502 672 | Ministre de l’Intérieur et des outre-mer |
| Investissements d'avenir | 7 701 710 000 | Premier ministre |
| Justice | 12 161 946 765 | Garde des sceaux, ministre de la Justice |
| Médias, livre et industries culturelles | 735 947 922 | Ministre de la Culture |
| Outre-mer | 2 804 463 991 | Ministre de l’Intérieur et des outre-mer |
| Plan de relance | 1 413 961 042 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique |
| Plan d’urgence face à la crise sanitaire | ||
| Pouvoirs publics | 1 137 842 143 | (non géré par le Gouvernement) |
| Recherche et enseignement supérieur | 31 839 150 903 | Ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, ministre de la Transition énergétique, ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, ministre des Armées, ministre de l'Agriculture et de la souveraineté alimentaire |
| Régimes sociaux et de retraite | 6 228 688 445 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, Premier ministre |
| Relations avec les collectivités territoriales | 3 961 389 661 | Ministre de la Transition écologique et de la cohésion des territoires |
| Remboursements et dégrèvements | 140 480 146 022 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique |
| Santé | 2 735 781 268 | Ministre de la santé et de la prévention |
| Sécurités | 24 315 078 253 | Ministre de l’Intérieur et des outre-mer |
| Solidarité, insertion et égalité des chances | 31 098 886 491 | Ministre des Solidarités et des familles, Premier ministre |
| Sports, jeunesse et vie associative | 1 809 794 180 | Ministre des Sports et des jeux Olympiques et Paralympiques, ministre de l’Éducation nationale et de la jeunesse |
| Transformation et fonction publiques | 1 095 721 681 | Ministre de l’Économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, ministre de la Transformation et de la fonction publiques |
| Travail et emploi | 22 660 984 550 | Ministre du Travail, du plein emploi et de l'insertion |
| Total | 582 031 147 844 |
Notes et références
Voir aussi
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