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1913-1928年的中華民國政府 来自维基百科,自由的百科全书
北洋政府,又称北京政府[1],正式名称为中华民国政府,指中华民国建国初期,以京兆地方为首都的中央政府。因为大总统和国务总理主要由北洋军阀出身,被南京国民政府贬抑为“北洋政府”[1]。
中华民国 中华民国政府 | |||||||||
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1913年—1928年 | |||||||||
国歌: 《五族共和歌》 (1912年-1913年) 《卿云歌》 (1913年-1915年) 《中华雄立宇宙间》 (1915年-1921年) 《卿云歌》 (修改版) (1921年-1928年) | |||||||||
首都 | 京兆地方 | ||||||||
常用语言 | 汉语 | ||||||||
政府 | 内阁制(1913-1914年) 总统制(1914-1916年) 内阁制(1916-1923年) 总统制(1923-1924年) 内阁制(1924年) 总统制(1924-1926年) 内阁制(1926-1927年) 军政府(1927-1928年) | ||||||||
大总统/陆海军大元帅 | |||||||||
• 1913年-1916年 | 袁世凯(首) | ||||||||
• 1916年-1917年 | 黎元洪 | ||||||||
• 1917年-1918年 | 冯国璋 | ||||||||
• 1918年-1922年 | 徐世昌 | ||||||||
• 1923年-1924年 | 曹锟 | ||||||||
• 1927年-1928年 | 张作霖(末) | ||||||||
副总统 | |||||||||
• 1913年-1916年 | 黎元洪 | ||||||||
• 1916年-1917年 | 冯国璋 | ||||||||
国务总理 | |||||||||
• 1912年 | 唐绍仪(首) | ||||||||
• 1927年-1928年 | 潘复(末) | ||||||||
立法机构 | 国会 | ||||||||
历史 | |||||||||
• 大总统就职 | 1913年10月10日 | ||||||||
• 民元国会开议 | 1913年4月8日 | ||||||||
• 五四运动 | 1919年5月4日 | ||||||||
• 国民革命军北伐 | 1926年7月29日 | ||||||||
• 皇姑屯事件 | 1928年6月4日 | ||||||||
• 东北易帜 | 1928年12月29日 | ||||||||
货币 | 圆 | ||||||||
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今属于 | 中华民国 中华人民共和国 阿富汗 不丹 印度 哈萨克斯坦 吉尔吉斯斯坦 蒙古国 缅甸 尼泊尔 朝鲜 巴基斯坦 俄罗斯 塔吉克斯坦 |
民国2年(1913年)10月6日,北洋军首领袁世凯当选为首任中华民国大总统,象征着北京政府正式成立[2],中华民国临时政府结束[3]。
北京政府定五色旗为国旗,定《卿云歌》为国歌。从民国元年(1912年)3月至17年(1928年)6月,北京政府体制多次于内阁制与总统制两者之间徘徊不定。
在国务总理段祺瑞主导下,1917年,中国对德意志帝国及奥匈帝国宣战,加入英法美协约国阵营,参与第一次世界大战,并于1919年以“战胜国”的身份出席巴黎和会,但因五四运动抗议山东问题而未在《凡尔赛条约》签字[4]。
位居北洋军首领的袁世凯未曾一统南方的革命党势力,袁死后,北洋系更是连内部都无法统一,分裂成大小派系军阀混战。1926年7月,广州国民政府发起北伐,北洋军战败后退据东北。北洋政府最后一任国家元首、陆海军大元帅张作霖撤退途中遭日本军队炸死,其子张学良在继承政权后于1928年12月29日宣布东北易帜,服从中华民国国民政府统治,北京政府正式宣告结束[5]。
1912年2月12日,临朝称制的满清隆裕太后诏授袁世凯,在北京全权组建临时政府[6]。2月13日,孙文遵守南北议和时的承诺,向参议院辞职,并推举袁世凯为大总统[7]。2月15日,袁世凯被选为第二任临时大总统,并于3月10日在北京宣誓就职[8]。1912年12月初至1913年3月,北京临时政府举行第一届国会大选,宋教仁领导的国民党获得参众两院的多数席位[9]。1913年3月22日,即将出任内阁总理的国民党代理理事长宋教仁被暗杀身亡[10]。1913年4月8日,中华民国第一届国会在北京召开。在这段时间里,袁世凯吸纳北洋系人士、社会菁英和少数革命党人组成新政府,中华民国的中央政府体制逐渐确立,并于10月6日进行大总统选举,袁世凯成为第一任正式大总统,并于10月10日就职。
1913年7月,孙中山以宋教仁被刺及袁世凯未经国会同意,即向西方各国进行“善后大借款”丧权辱国为由,发动二次革命反袁;8月即以失败告终,随后流亡日本[11][12]。日本以《二十一条》刁难袁世凯,民国成立后各种混乱的背景下,“共和不适于中国国情”之类的言论不断在社会上传播,各方建议袁世凯施行君主立宪来巩固国基;袁世凯最终于1915年12月12日同意,开始筹备君主立宪制的中华帝国,定1916年登基改年号为“洪宪元年”。但在蔡锷的护国军、孙文的中华革命党及前清遗老的宗社党围剿下[13],1916年3月22日,袁世凯尚未登基即宣布撤销帝制,中华帝国从未成为正式的国名,洪宪年号也从未被正式使用。1916年6月6日,袁世凯病逝[14]。
袁世凯死后,无人有声望和能力统御整个北洋军,北洋军遂分裂为直系、皖系、奉系等三大割据势力,统称北洋军阀。而在护国战争后,各地军阀亦成形,如桂系、滇系、粤系、川军……等。各地军阀在名义上仍受北京的中央政府支配,但实际上各自为政,有如独立政权。从1916年6月至1919年,五四运动爆发,中央政府实际为皖系军阀所控制,后来分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握。1917年8月,《对德宣战案》通过,中华民国开始参与第一次世界大战。
北京政府时期,军人干政成为中国政治常态。1919年,胡适的老师杜威在访华期间即观察到:“任何军阀拥有政权之时,北京政府必为其傀儡,受其玩弄。”并用其亲身经历加以说明:“余曾一次亲见总统与总理对于某将领大发雷霆,下令讨伐,责其卖国之罪,且悬重金购其头颅。曾几何时,而又收回成命,将同样处分反加诸原来拥有政权之军阀。”[15]
之后,北京政府的国会在各系操控下,形式上选举北洋系人物担任中华民国大总统与国务总理,1924年,冯玉祥发动甲子兵变推翻大总统曹锟后,形式上的总统选举也取消。1925年7月1日,蒋中正将原广州陆海军大元帅大本营改组成立国民政府。1926年,蒋中正领导国民革命军北伐。1928年6月3日,张作霖的安国军政府瓦解。6月8日,国民革命军占领北京。同年12月29日,张学良改悬青天白日满地红旗,并通电南京的国民政府,表示服从管辖,史称东北易帜。至此,北洋政府退出历史舞台。
北洋政府虽然曾为国际认可的合法政府,但由于混战经年,中央财政窳败,国民革命军北伐以前,北洋政府尚能借债发债度日,如在1921年前“政府威信未堕,各省尚有解款,国内既得募集债券,列邦复假以巨款。”但随着地方军阀坐大,截留税收,乃“政局愈纷,财源渐枯”,中央经费长期短缺。[16]
1921年下半年,外交部告知驻外使领,政府已无款可发,要求他们自筹经费、减少开支。[17]到1923年上半年,驻外使馆经费积欠达十数月,驻外各使两次联名致电外交部,威胁如不发俸,将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征因使费事,数度提出辞职。[18]北洋政府因为仰赖外债,常常优先补偿使领经费,如1923年6月到9月间,总税务司陆续垫借给北洋政府157万两关平银,其中三分之二用作支付出使经费。[19]再如1923年8月,北洋政府以苏俄退回庚子赔款为抵押,发行500万元使领库券[20];1925年3月,北洋政府又以停付德国庚子赔款为担保,发行公债1,500万元,用作中央紧急政费及出使经费。[21]但随着1926年下半年开始的国民革命军北伐,北洋政府不仅东南关税尽失,而且国际信誉大受打击。1926年4月,冯玉祥与直系和解,发动兵变推翻段祺瑞,张作霖和吴佩孚联合组建北京政府,但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约,外国使团不承认颜惠庆摄政内阁。同年,英国在使团会议发表“圣诞宣言”(Declaration of Christmas),暗示不再以北京政府为中国唯一合法政府。[22]
1926年下半年开始,外交部开除部内冗员、裁撤驻外使馆,借此来节省支出,将每月预算从7万减到5.5万,出使经费从28万减到10万,然而杯水车薪。[23]北洋政府还另辟新税,从开征的二五附税中拨出200万,用于发放出使经费,但在1927年初开始实行后,“各处之二五附税悉为地方截留,前项计画又未果行。”[24]
1927、1928年,北洋政府对内未能成功发行公债债券,对外借款则“近日已丝毫不能通融,于是使馆真有告贷无门、罗掘俱穷之势。”[25]1927年初,英国在外国使团提出对南北政府之七点建议,此举象征英国终止对北京的法理承认,也结束北京政府与外交团的仪式性关系。[22]此外,1927年底,比利时同意从退还庚子赔款中拨出30万,用于支付北洋政府驻外使馆经费。有鉴于此,外交部于是年年底及1928年初,多次致函驻美、英、日、俄、意等馆,请求各国从庚款退款中拨用部分支付使领经费,但终未果。[26]
从1926年下半年开始,随着革命军节节北进,英、日、美等国相继调整对华策略,外交重心有南移的趋势。[27]列强对北洋政府重视程度下降,即如《大公报》所论:“各国外交当局以中国局面变迁,早持观望态度,对于使领各馆已在不论不议之列也。”[28]北洋政府自顾不暇,更无力把持外交,故对外交程序日渐省略,如1927年中法间的商约谈判,“皆由外交部在北京与法使直接谈判,驻法使馆多不与闻。”[28]又如1927年4月,张作霖下令查抄苏俄大使馆,事前事后均不知会国务院和外交部。[29]比利时公使王景岐在1927年3月时,对记者描述:“驻外使馆几成无事可办之机关……驻外公使,俨同虚设。”[30]
不仅列国对北洋政府失去信心,国内外交人员亦离心离德,纷纷南下投奔国民政府。最具代表性的是王正廷、王宠惠先后南下,成为国民政府的重要官员;施肇基时任驻美公使,在北伐期间一直与中国国民党暗中联系;颜惠庆在1926年7月后,只为北洋政府担任一些顾问性质的职务,并在私下场合表达过对国民政府的好感[31];顾维钧虽为北洋政府的总理,但实际上也对在北京为官态度消极,在顾维钧任总理的1926年10月到1927年6月间,顾氏至少有四次通电请辞,按他本人的说法:“我之所以继续参与政治,只不过是为了中国的国际声誉而维持一个政府而已。”[32]
大量层级较低的外交部官员,也先后南下,如在北洋政府外交部工作的陶履谦(浙江绍兴人)、徐谟(江苏吴县人)、金问泗(浙江嘉兴人)、何杰才(江苏上海人)均“因不甚得意、先后南下”,成为南京国民政府外交部的参事、司长。[33]驻新加坡、仰光、爪哇等地领事“已事实上服从国民政府命令,执行各项华侨内之宣传及联络事务,惟因限于局势,尚未与北京断绝关系,而明白表示其态度。”[34]以致1928年后,南京外交部几乎全是旧外交官。
北洋政府先后制定五部宪法,包括1912年3月《中华民国临时约法》;1913年10月《中华民国宪法案》(又称《天坛宪草》);1914年5月《中华民国约法》;1923年10月《中华民国宪法》;1925年12月《中华民国宪法草案》。
《中华民国临时约法》规定,政府采用责任内阁:即由大总统、议会、内阁、法院所构成的政权体制。大总统并非实际的政府首脑,仅是代表国家的虚位元首。
民国2年(1913年),中华民国第一届国会提出《中华民国宪法草案》(又称天坛草案)。这部草案的基础是临时约法,其中的规定使当时执政的袁世凯非常不满,因此他不让国会讨论这部草案。[35]
袁世凯于民国3年(1914年)解散国会,成立“约法会议”,并于同年5月1日公布自己的《中华民国约法》(袁记约法),同时废除《中华民国临时约法》。《中华民国约法》规定取消内阁制,实行总统制,将行政、司法权力集于总统一身。[35]
袁世凯死后,民国5年(1916年)6月7日,副总统黎元洪继任大总统,宣布恢复《中华民国临时约法》,实施内阁制。
民国8年(1919年),段祺瑞执政期间提出过一部《中华民国宪法草案》(安福宪法);民国12年(1923年),曹锟任中华民国大总统期间公布一部《中华民国宪法》(曹锟宪法);民国14年(1925年),段祺瑞再次执政又提出一部《中华民国宪法草案》(十四年草案)。
1924年,冯玉祥发动“北京政变”,推翻曹锟的统治。张作霖、冯玉祥及直系军人齐燮元等人联名,推戴段祺瑞出任中华民国临时执政。段遂于10月24日公布《中华民国临时政府制》,任命各部总长,组织中华民国临时执政府。执政府不设国务院,国务员由执政任命。凡执政府的命令及关于国务的文书,须由国务员副署。但国务员由执政任命并对其负责,故副署不过是例行公事。[36]
1927年6月18日,张作霖在北京就任陆海军大元帅,20日成立中华民国军政府(又称安国军政府)。依据《中华民国军政府组织令》,大元帅总揽海陆军,军政府不设立法机关及代议机关,大元帅不受任何约束,不对任何机关负责,以军事首领的名义,兼有军政两权,实际是军事独裁者。[37]
《临时约法》基于三权分立制度,以此为基本原则,限制大总统权力,防止个人独裁,使人民的权利和自由得到尊重和保障,然而,在军人干政的环境下难以实现。
就立法而言,军人凭借武力,总能挟持国会。1917年5月,在第一次世界大战对德意志帝国宣战问题上,国务总理段祺瑞提参战案,而国会拒绝合作。段不断对国会施压,国会则改组内阁,暂缓讨论参战问题,最终大总统黎元洪在国会要求下解除段祺瑞的职务。段祺瑞愤然离京去津,并且指根据《中华民国临时约法》,总统无权撤销总理职务,史称府院之争。在段祺瑞的策动下,安徽、奉天等八省先后宣布独立。黎元洪请督军团团长张勋入京调解,却酿成张勋复辟,导致国会被解散。复辟失败后,段祺瑞又拒绝恢复旧国会,自组安福国会,西南五省议员被排除在外。[38]
就司法而言,宪法应保障司法独立,然而在1913年国民党理事长宋教仁被杀案中,地方检察厅公开传讯国务总理赵秉钧,赵却受袁世凯指使,在沪租界称病拒不出庭。[39]又如1925年10月,京师地方监察厅派检察官翁敬棠调查“金佛朗案”事件,检举外交总长沈瑞麟、财政总长李思浩、前司法总长章士钊“图利自己或他人或外国而故意议定”,使中国蒙受的损失超过8000万元。段祺瑞得知此事后,搜捕翁敬棠,但未拿获。1924年10月下旬,司法部令总检察厅会同京师高等检察厅侦查此案。因段祺瑞政府袒护,数月时间过去,仅李思浩提交一份辩诉书。1926年3月6日,京师高等检察厅下达处分书,宣布对李思浩、沈瑞麟、章士钊3人不予起诉,翁敬棠不同意该处分,依法申请再议,但京师高等检察厅以翁敬棠并非原告为由驳回。翁敬棠在报纸上揭露全案内幕,指京师高等检察厅“上下其手”,对政府官员加以包庇。[40]
就行政而言,总统、内阁皆需顺从武人旨意,不能违背。1922年7月,浙江军阀卢永祥也不禁感慨,谓:“今日中国,内阁之组织,最困难之问题也,军阀横行,武夫当道。行政机关行使职权不惟动辄受其牵掣,而且非仰武人之鼻息,不足以保其位置。脱有不如武人之意者,则肆意攻讦,政客从而利用之。倒阁之声一起,即不能不下台而去矣。”“国务总理之任命,虽由大总统提出于国会,由国会通过而实行之,载在约法,不可或背。实际上则总统任命官吏,何尝敢独行己意?国会通过所提出者,未必敢忤武人。职是之故,政治之实权,乃悬于武人之手焉。”[41]
# | 姓名 | 时间 | 肖像 | 说明 |
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第一任 | 袁世凯 (1859–1916) |
1913.10.10-1916.1.1 | 袁世凯定都北京,公布《中华民国约法》,改责任内阁制为总统制。 | |
洪宪帝制 | 袁世凯 | 1916.1.1-1916.3.22 | 袁世凯称帝,护国运动爆发。 | |
复任 | 袁世凯 (1859–1916) |
1916.03.22-1916.6.6 | 1916年6月6日袁世凯病逝。 | |
第二任 | 黎元洪 (1864–1928) |
1916.6.6-1917.7.14 | 与段祺瑞爆发府院之争,并发生张勋复辟。 | |
第三任 (代理) |
冯国璋 (1859–1919) |
1917.7.6-1918.10.10 | 期间发生护法战争。 | |
第四任 | 徐世昌 (1855–1939) |
1918.10.10-1922.6.2 | ||
复任 | 黎元洪 | 1922.6.11 - 1923.6.13 | ||
第五任 | 曹锟 (1862–1938) |
1923.10.10-1924.10.30 | 通过贿选当选。日军占领天津后拒绝与日本合作。[43] |
第六任 (临时执政) |
段祺瑞 (1865–1936) |
1924.11.24-1926.4.20 | 皖系军阀首领,段祺瑞曾三次出任国务总理。 | |
第七任 (大元帅) |
张作霖 (1875–1928) |
1927.6.18-1928.6.3 | 中华民国安国陆海军大元帅;张作霖议员于1927年6月16日入主北京建立北洋安国军政府。 1928年6月4日在皇姑屯事件中 张作霖被炸身亡。
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袁世凯政府初期实施内阁制,首届内阁于1912年4月21日成立,由国务总理和各部总长组成。内阁(即国务院或议事堂)行使国家一切行政权力。《临时约法》规定,凡总统公布一切重要法律、命令,都要经过内阁成员副署,否则在法律上不发生任何效力,却忽视了总统具有任命国务员的权力。[47]因此,自1912年3月到1914年5月,袁世凯执政二年多,便更替唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六届(不包括代理总理在内)内阁。[35]
1916-1928年期间,北洋政府的内阁变更37次,改组24次,有26人担任过总理,此外还有4个摄政内阁在短时间内行使过执政权,任期最长的17个月,最短的仅两天。[48]由于军阀用武力控制政府,内阁成为军阀的附庸。军阀混战时期的内阁也就呈现出混乱不堪和不稳定的状况。著名报人杨荫杭曾经评价:“近数年,北京之内阁,姑不论其阁中之人物,其重要各部皆带有营混之气息。虽更迭改组之省不绝,然譬之药水,倾来倒去,不脱此数味药料。故内阁之变更,在他国为重要之事,在今日北京则所谓内阁者,不过一种军用品,虽千变万化,仍在武人股掌之上。总理登台必向曹张疏通,总理下台又必向曹张告退。此其登台下台当然不为国人所重视,亦当然不为外人所重视。”[49]
内阁 | 时间 | 说明 |
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第一次唐绍仪内阁 | 1912年3月13日-1912年6月27日 | 1912年3月8日,《中华民国临时约法》由中华民国参议院通过,3月11日公布实施。 |
第一次陆徵祥内阁 | 1912年6月29日-1912年9月22日 | |
赵秉钧内阁 | 1912年9月25日-1913年7月16日 | |
段祺瑞临时内阁 | 1913年7月19日-1913年7月31日 | |
熊希龄内阁 | 1913年7月31日-1914年2月12日 | |
孙宝琦临时内阁 | 1914年2月12日-1914年5月1日 | |
徐世昌内阁 | 1914年5月1日-1915年12月21日 | |
第二次陆徵祥内阁 | 1915年12月21日-1916年3月22日 | |
第二次徐世昌内阁 | 1916年3月22日-1916年4月22日 | |
第一次段祺瑞内阁 | 1916年4月22日-1916年6月29日 | |
第一次段祺瑞内阁改组内阁 | 1916年6月29日-1917年5月23日 | |
伍廷芳临时内阁 | 1917年5月23日-1917年6月12日 | |
江朝宗临时内阁 | 1917年6月12日-1917年6月24日 | |
李经羲内阁 | 1917年6月25日-1917年7月2日 | |
第二次段祺瑞内阁 | 1917年7月14日-1917年11月22日 | |
王士珍内阁 | 1917年11月30日-1918年3月23日 | 钱能训1918年2月20日,内务总长代理国务总理 |
第三次段祺瑞内阁 | 1918年3月23日 | |
钱能训临时内阁 | 1918年10月10日 |
内务总长代理国务总理 |
钱能训内阁 | 1918年12月20日 | |
龚心湛临时内阁 | 1919年6月13日 |
财政总长代理国务总理 |
靳云鹏 | 1919年9月24日 |
陆军总长代理国务总理 |
第一次靳云鹏内阁 | 1919年11月5日 |
5月14日请辞,7月2日奉准免职 |
萨镇冰临时内阁 | 1920年5月14日 | 海军总长代理总理 |
第二次靳云鹏内阁 | 1920年8月9日 | |
第三次靳云鹏内阁 | 1921年5月10日 | |
颜惠庆 | 1921年12月18日 |
外交总长代理国务总理 |
梁士诒内阁 | 1921年12月24日 |
1月25日请假出京,5月5日被免职 |
颜惠庆临时内阁 | 1922年1月25日 |
外交总长代理国务总理 |
周自齐临时内阁 | 1922年4月8日 |
教育总长代理国务总理 |
第一次颜惠庆内阁 | 1922年6月11日 |
7月31日请假出京,8月5日辞职 |
王宠惠 | 1922年7月31日 |
司法总长代理国务总理 |
第二次唐绍仪内阁 | 1922年8月5日 | |
王宠惠内阁 | 1922年9月19日 | |
汪大燮内阁 | 1922年11月29日 | |
王正廷临时内阁 | 1922年12月11日 |
外交总长代理国务总理 |
张绍曾内阁 | 1923年1月4日 | |
高凌蔚摄政内阁 | 1923年6月14日 |
摄政内阁总理 |
高凌蔚临时内阁 | 1923年10月12日 | |
孙宝琦内阁 | 1924年1月10日 | |
顾维钧临时内阁 | 1924年7月2日 |
外交总长代理国务总理 |
第二次颜惠庆内阁 | 1924年9月14日 | 外交总长代理国务总理 |
黄郛摄政内阁 | 1924年10月30日 |
摄政内阁总理,教育总长代理国务总理 |
段祺瑞临时执政内阁 | 1924年11月24日 | 临时执政 |
许世英内阁 | 1925年12月26日 | |
贾德耀 | 1926年2月15日 |
陆军总长代理国务总理 |
贾德耀内阁 | 1926年3月4日 | |
胡惟德临时摄政内阁 | 1926年4月20日 |
内阁摄行临时执政职,外交总长代理国务总理 |
第三次颜惠庆内阁 | 1926年5月13日 | |
杜锡珪临时内阁 | 1926年6月23日 | 海军总长代理国务总理 |
顾维钧临时摄政内阁 | 1926年10月5日 |
财政总长代理国务总理 |
顾维钧摄政内阁 | 1927年1月11日 | |
胡惟德 | 1927年6月16日 |
内务总长代理国务总理 |
潘复内阁 | 1927年6月20日~1928年6月3日 |
中华民国议会,最初为一院制(临时参议院→参议院),后改为两院制(国会)。1912年4月29日,临时参议院迁至北京,取名参议院。
中华民国国会(1913年-1925年)依据《中华民国临时约法》于民国二年(1913年)4月8日正式于北京成立,由参议院与众议院共同构成,两院设正副议长,下设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。国会主要依据《临时约法》执行议会权力。第一届国会成立后,根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定,1913年7月12日,在天坛祈年殿成立由60人组成的宪法起草委员会,进行宪法起草工作。
1914年1月10日,袁世凯当选为正式大总统后,正式下令解散国会。中华民国国会此后经历多次解散和重新召集。最终于直皖战争后,因段祺瑞声明废弃法统,而宣告终止。
安福国会是中华民国第二届国会(1918年8月12日-1920年8月),在选举过程被“安福俱乐部”所控制。1920年8月,大总统徐世昌宣布解散安福国会,并进行第三届国会的选举。
袁世凯执政时期推行“军民分治”,地方官员由中央政府任命,用以收拢地方军政权力。袁世凯死后,中央再度势微。1920年11月,北洋政府宣布筹备地方自治,之后颁布一批地方自治条文[注 1],规定由本地公民直接选举产生,并划分中央与地方的财权与事权。然而,北洋集团为控制南方各省,迁入客军常驻,又以外省人参预政事。王占元为巩固其湖北政权,以山东籍私人关系为纽带,制造了“鲁人治鄂”的局面:“全鄂……凡重要位置,皆其左右亲私,互相包办,辗转盘踞,不稍放松,专制达于极点。”王占元声称:“予待鲁人不薄,湖北六十九个县,吾鲁人已占四十九。”以致湖北名流孔庚等视鄂省“竟遭亡省之惨痛”。[50]河南县知事总数中,大约半数以上为外省籍人士,其中许多为吴佩孚在豫期间强行安插到各县的营长、连长、书记官。[51]
1920年至1925年,南方各省士绅反对北洋客军干政,掀起联省自治运动。例如湖南爆发驱张运动,要求驱逐张敬尧。省公民投票通过的《湖南省宪法》,是中国历史上第一部付诸实行的省级宪法,期间,大量知识分子在报刊上鼓吹联邦制,例如1922年,中国共产党在中共二大决议案中宣布,中共的目标之一是联合蒙、藏、疆等地建立“中华联邦共和国”。1923年10月颁布的《中华民国宪法》就是一部联邦制宪法,但因曹锟贿选争议,这一宪法遭到反对而流产。1926年国民革命军北伐,随后国民党统一全国,各省宪法和省议会随之告终。[52]
袁世凯镇压二次革命后,下令停办地方自治,解散各地省议会。[53]袁世凯死后,《临时约法》、国会、议会恢复,却从未摆脱军人干政的阴影。
各省第一届议会被袁世凯解散,直到袁世凯死后始恢复。在山东,皖系张树元在第二届议会选举期间,指使济南道尹张仁涛作弊,采取“磕匦(匣子,指票箱)换票”的办法,把得票最多的王采廷的票偷换成写错名字的废票,让王采廷落选。而后又利用武定府同乡的关系,把该府所属的12个议员拉出来,每人都挂上一个督军署咨议的名义,按月支领津贴。进步党和国民党则各出一位副议长,由张介礼和王朝俊发布电文,弹劾张树元侵吞军饷300余万元,要求北京政府查处。时靳云鹏刚当上国务总理月余,为了树立威信,并且出于控制山东地盘的考虑,遂免去张树元督军职务,由田中玉继任。
第三届议会选举时,田中玉先是在省议员复选时,重演“磕匦换票”,以作弊手段保证内定的竞选人当选。后在省议会议长选举阶段,一面收买议员,一面以便衣大闹会场。1921年冬,议会举行议长选举,由于军警穿着便衣包围议会,票未投成。1922年1月17日,议会再开选举议长大会,“督军田中玉调集军警三四千人,包围议会,荷枪实弹,如临大敌。”所有持旁听券的人均不准进入会场。票匦遭人捣毁,投票无法进行。[54]6月8日,投票议员们入场后,刚进行投票,万光炜受命率人殴伤议员十余人,选举被迫中断。直到1923年1月,北京政府指派熊炳琦担任山东省长,田中玉无权过问,才结束拖延持久的议长选举。
1926年张宗昌任山东督办,即告诉省议员“只可领薪,不准开会”。[55]
河南第一届省议会解散以后,反袁议员们大半逃往上海。1916年秋冬之间,议员们返回省内恢复活动,曾向议会咨请豁免附加税,认为“年来豫省天灾匪患,居民无不▢面▢行,奄奄待毙,当时救死不▢之时,又责以数倍他省之重负,直接增加人民痛苦。”省议会议决应豁免附加税,并咨请省长执行。[56]然而,河南财政厅长拟将附加税改折银元,办法为“每丁银1两,改征银元2元2角。”而当时市价为白银1两仅合银元1元4角2分。如若通过,意味着税收增加三分之一,无疑增加人民负担。12月13日,省长将此议案交议会议决,并谓“议会无议决之权,嘱即认可见复。”尽管众多议员质疑,但屈于督军赵倜的压力,议案最后竟然通过。
1918年春,进行第二届省议会议员选举,安福系派王印川到河南经营选举,赵倜予以积极配合,加以金钱收买和武力威胁等手段,致使安福系在选举中大获全胜。
1921年9月开始第三届省议会议员选举。选举之前,赵倜已内定同乡胡鼎元为议长,并由胡提出名单,经赵核定后参选,全凭金钱开路:“至多以八千元为限,至少以千元为限……收款者则系托孝敬西屋太太(赵倜小老婆)名义。”未被指定的初选人姚某,在复选中拒绝按旨填写选票,被衙役锁在县衙前的石狮子上示众。更甚者,一些选区预先造好两个相同的票箱,票箱随时可以换去。议员选举前还要在胡鼎元面前填写愿书,对神发誓,终身为赵氏的忠臣,甚至有“生我者父母,成我者督军”和“若有背叛督军行为,天诛雷殛,水溺火焚”的誓言,并有具书人、保证人署名画押。[57]
袁世凯死后,由安福系当政的北京政府开始进行国会和省议会改选,原计划仍按民国元年的《省议员选举法》进行,在1917年完成省议员的换届选举,即第二届换届选举。但因府院之争、张勋复辟,实施缓慢。1918年3月,湖南督军张敬尧攻占长沙,开始组织新国会议员选举。张敬尧采用毁原票易以伪票的办法,废掉得票最多的杨度、汪赔书,使安福系所派周渤、罗正讳、王毅等十余赴湘之人,无一漏选。研究系杨度用每张票500元的高价,收买了选票50张,不料开匦后,废票占30张,杨度二字被改写成“杨皮”、“杨之度”、“洋豆”、“羊豆”等,致有效票仅19张而未能当选,舆论哗然。且在新国会中,人数众多的湘籍国民党参众议员几被全部替换。
1918年11月12日,张敬尧下令改选省议会,时湘人闻张又将伪造民意、改选议会,无复容忍之余地,旋由商会、教育会、农会、学生联合会、报界联合会、律师公会等推举代表,组成“各界联合会”,向督署请愿收回改选省议会成命。张敬尧乃组织所谓“公民会”与之对抗,亦向督署请愿改选议会,指斥对方“伪托民意”。为了争取士绅同情,各界联合会要求双方在教育会举行辩论会。张敬尧属员在会场大发脾气,几欲逮捕联合会员。翌日,长沙《大公报》、《湖南日报》著论抨击公民会,同日被封。张敬尧亦知众怒难犯,改选终于搁浅,但民间怨愤已深。
1920年5月,趁吴佩孚撤防北归,湘军发动攻势,将张敬尧部击溃。6月,张敬尧被迫撤出湖南,史称驱张运动。[58]
1916年7月下旬,湖北第一届省议员齐集武昌,准备复会,国民党势力重新进入湖北。督军王占元害怕詹大悲、赵鹏飞与梁锺汉等人国民党议员控制议会,坚绝否认3人议员资格。1916年10月1日,省议会举行复会后之第一次正式会议,2日讨论詹、梁、赵3议员资格问题,表示同意承认。4日议长选举,詹大悲已经当选,引起王占元的恐慌,再度声明否认3人资格。国民党议员张国恩等向参议院请愿,黎元洪总统亦来电调停。然而王占元坚持己见,密电段祺瑞总理谓:“詹大悲之争议长,乃国民党竞争湖北政权,踞为地盘之初步计划……政潮翻覆将无已时。”获得段褀瑞的支持,将詹等逐出省议会,杜瑞、戴孚夏及丁荣学3人递补。此外还有十人没有报到,亦一一以他人递补。[59]
1920年8月30日,北京政府任命王占元亲家孙振家为湖北省长,立即引起鄂人强烈反对。9月6日,省议会紧急开会,一致反对孙振家为省长,电请中央收回成命,并“致函各团体请一致反对”。9月9日,省议会再次开会,声明孙振家如若接任,公文一概拒收。孙振家自恃有王占元姻娅庇护,仍于10日接省长印。省议会不得不“公举代表议员数人入京会同请愿”。随着“倒孙运动”愈演愈烈,鄂人“声言王如不从民意,将进而为倒督运动”,危及王占元督军地位。
9月18日,北京政府免去孙振家省长职务,任命鄂人夏寿康为湖北省长,王占元则连请病假,明迎暗拒,称:“夏省长到时,恕不接待。嗣后积欠军饷、地方秩序,均由内阁与新省长担任,占元概不过问。”致使夏寿康在京滞留65天之久。11月22日,夏寿康抵汉口,王占元竟派督署卫队两连前往“保护”,实为监视。23日,王占元指使鲁籍军官孙传芳部下包围夏寿康住处,逼其“暂缓接任”,再度激怒鄂人。旅京同乡会召集大会,质问中央,风波及于全国。王占元不得不屈从民意,同意于27日在武昌省署迎接夏寿康,正式接任省长。然而夏寿康出于安全考虑,坚持不赴武昌办公,只得派人将省长印信送至汉口。及夏寿康接印视事,省长就任问题才告结束。[60]
安徽第一届省议会,于1913年被倪嗣冲配合袁世凯解散。1918年8月至9月,为皖省第二届省议员选举之期,正值皖系段祺瑞主持中央大权,倪嗣冲便通过“公益维持会”包办选举,肆无忌惮,被讥为“选举公卖局”。[61]
1919年,省议会向财政部结算皖北工赈盐捐余款,获准该款148万元,作为全省兴办实项,非经大会议决不得动用。次年11月,议长晋恒履挪用公款十余万元,经议员发现,提案纠正,晋氏利用议长职权,将提案搁置数月,复不经大会公决,挪用40余万元。1921年5月,安徽督军张文生以新安武军缺饷,强借工赈余款32万元。[61]
1921年初,倪嗣冲之侄倪道烺唆使财政厅长陶熔截留教育经费77万余元,充作第三届省议员贿选活动经费。学联闻讯后,于6月2日派出12名代表去省议会质问,遭到驱逐,学联旋即组织千余人,奔至议会门前抗议,要求省议会通过“教育增费案”。倪道烺则命马联甲调兵镇压,伤40余人,死1人。社会舆论大哗,要求惩办凶手,倪道烺避往天津租界。[62]
1921年8、9月间,皖省第三届省议会选举,倪道烺出款50万收买议员,结果虽然选岀第三届议员,却因全省60县当中,有44县发生选讼,几经波折,只得宣布全省选举无效。另行改选,又逢重重干预。终北洋政府时期,皖省第三届省议会始终未能成立。[61]
1925年3月,时隔血案四年,北京政府司法总长章士钊以“教唆杀人案”将倪拘捕。倪重金贿赂公行,一个多月后以“不予起诉”被释。[62]
1918年,经曹锟保荐,曹锐被任命为直隶省省长,直隶从此处于曹氏兄弟的卵翼之下。第二届省议会议员的初选举于1918年7月20日开始。曹锐力图垄断选举,以控制省议会。另一方面,旧议员边守靖、王秉喆等希图当选,乃投靠曹锐,在选举时尽力推行指派之法,“与各县知事通函,令其见各初选人疏通。如大家不承认,则投票日之夜间开箱抵换。监视员、复选特派员共司其事。”在第12复选举区,有姚壁者“自称为组合员。声言正定区内已指令二十四人,非此二十四人,即满法定票数亦归无效。伊等二十四人又分甲乙两等,甲等者无票亦能当选。问其所以,则谓投票后,非指定将票尽行抵换各等语。”
1919年4月,曹锐以官商合办为名,将天津直隶模范纺纱厂与拥有10万元资本的恒源帆布公司合并,事后才咨行省议会要求追认。24日,该案一经提请讨论,即遭到议员们的反对。议员潘自濬提出应行调查再定合并与否,副议长彭桂馨指出事后追认与法不合。因争议太大,该案被推期解决。28日复会,经由特别委员会审查,认为合并事属合理,惟合并手续不宜,且对保障公款殊欠方法,并拟定几条意见,如省议会得随时质问营业情形,由省议会选监察1名以监督营业。潘自濬、张子钊仍坚持调查有无混弊情形后再作表决,但大会强行通过委员会的报告。议员们不敢触怒曹锐,只好口诛笔伐前模范纺纱厂经理王竹铭侵占公款。
1920年夏,直皖战争爆发。为解决军费难题,曹锐径直挪用纺纱厂款50万元。同年10月,省议会召开常会,省署方送达议案,请省议会追认。27日讨论该案时,议员们初步议定了《咨催省长速办纱厂,战费应由中央担负,无借省款之必要案》。29日进一步审议《提议讨段军费不宜直省负担案》,并通过《电请中央归还直隶垫付军费案》。11月1日,该议案经修改后正式定名为《电请中央拨还讨安福垫款》,并致电中央。12月21日,省议会又咨催曹锐及早开办石家庄纺纱厂,但终无音讯。
直皖战争后,第三届省议会议员选举完全由曹锐包办。[63]
江西第一届省议会在党派的制衡下,地方军阀还有所顾虑。但二、三届以下,省议会一届不如一届,这种情形在第三届的选举尤为明显。
1920年12月18日,第二届江西省议会投票通过《省长民选应规定选举法案》,以及弹劾省长戚扬案。戚扬自二次革命后到赣,1916年7月由巡按使改称省长,用人行政多门生故旧,喜滥借外债,结托军阀以自固。时过境迁,南方人多不满北人主政,自治声浪弥漫全国,江西自不例外。
戚扬得知后,指使警察改装便衣,伪称公民,赴议会旁听,扬言捣毁议会。督军陈光远担心弹劾通过,恐进一步惹出废督问题,遂以军警弹压议会,议会不得不宣告休会。时京“各省区自治联合会”力为声援,经江西省议会三次弹劾之后,迫于舆论压力,戚扬于1921年2月黯然去职。国务院命冮西南丰人赵从蕃任省长,议会虽对赵表欢迎,但却为陈督军暗中挡驾,使赵过九冮而不得入其门,最后只能称病沪上。5月13日,北京政府令陈的亲信、财政厅长杨庆鋆暂任,不久改为署理,最后实任。“赣人治赣”就此失败。
1921年11月,江西选举第三届省议会,陈光远、杨庆鋆动用军警操控票匦,“非经核可者,无论何人,票再多亦不能入彀。有特别关系者,虽无一票亦会榜上有名。”例如张勋之弟张嘉猷识字无多,竟以17票当选;又如临川县知事陈光迪,系陈督军胞弟,当选后还大詈不惭的说∶“我不过得几个钱,却为地方省多少事。”建昌区8月2日复选开票,本无一票之包应昌、傅绍庭居然以18票当选;而原有20票之严启仁、何昌荣等,或变为11票,或变为5票,一同落选。袁州区、赣州区的情形也都一样,投票时军警林立,开票时如非指定人选,再高票数亦不能获选。当选议员因此为人所轻,被谑称为“陈杨之私生子”、“直隶式附属官厅之议会”。
1922年6月,陈光远被北伐军打败后辞职,北京政府命赣人谢远涵任省长,省议会立即发表宣言应和:“赣人主张驱客军制省宪” 。不料北军援赣,11月5日,蔡成勋来,恃武力压抑民意,视议会如黻屣,不惟常年会不能召开,即谈话会亦悉被阻止,遇议会有顶撞之事,即令财厅扣发公费。11月闾蔡拒赣人谢远涵长赣,年底宣布自兼省长,把持军民两政,以致赣人痛呼要“光复已亡之江西”。[64]
北洋政府建立的地方机关大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。
地方立法机关分为省议会和县议事会。
地方行政机关分为省行政机关、道行政机关、县行政机关和基层政权。
地方军政机关分为省军政机关、地区性军政机关、临时性军政机关。
特别行政区机关包括京兆特别行政区政府,热、察、绥特别行政区政府,川边特别区政府。
名称 | 派系背景 | 活跃时期 | 根据地 | 代表人物 | 海外支持国 |
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皖系 | 北洋派 | 1916-1925 | 安徽、浙江、上海 | 段祺瑞、倪嗣冲、徐树铮、段芝贵、卢永祥 | 日本 |
直系 | 1917-1926 | 北京、直隶、山东、江苏、江西、湖北、福建[65] | 冯国璋、曹锟、吴佩孚、齐燮元、孙传芳 | 英国 | |
奉系 | 1916-1928 | 奉天、黑龙江、吉林、热河 | 张作霖、张学良、张作相、郭松龄、张宗昌 | 日本 | |
新疆省 | 1911-1944 | 新疆 | 杨增新、金树仁、盛世才 | 苏联 | |
西北军 | 北洋派 国民党 |
1921-1930 | 陕西、察哈尔 | 冯玉祥、韩复榘、宋哲元、杨虎城 | |
川军 | 1919-1949 | 四川、西康 | 刘湘、刘文辉、邓锡侯、杨森 | ||
黔军 | 1920-1926 | 贵州 | 袁祖铭、王家烈、王天培、周西成、刘显世、彭汉章 | ||
晋系 | 1911-1949 | 山西、绥远 | 阎锡山、傅作义 | 日本 | |
旧桂系 | 无 | 1916-1925 | 广西 | 陆荣廷、沈鸿英 | 英国 |
滇系 | 国民党 | 1916-1949 | 云南 | 蔡锷、唐继尧、龙云、卢汉 | 法国 |
湘系 | 1916-1937 | 湖南 | 赵恒惕、唐生智、何键 | ||
粤系 | 1920-1949 | 广东、海南 | 陈炯明、龙济光、陈铭枢、张发奎、陈济棠、余汉谋 | 苏联 | |
马家军 | 无[66][67] | 1872-1949 | 甘肃、宁夏、青海 | 马鸿逵、马步青、马步芳、马鸿宾、马继援、马仲英 | |
新桂系 | 国民党 | 1922-1953 | 广西 | 李济深、李宗仁、白崇禧、黄绍竑 |
王铁群认为北洋政府是中国民主社会的开端,办报自由如欧美,各省文化大放异彩[52]。除此之外,北洋政府在经济和外交领域的成就也相当引人注目。此后,南京国民政府所创造的一系列经济奇迹,也是有赖于北洋政府所作出的努力。[52]
1922年5月29日,《申报》发表杨荫杭(署名老圃)的时评《北洋正统》,表达了时人对于军阀政治的普遍反感:[68]
“ | 北洋正统云云,乃丑语也。清朝有北洋正统,未救于清之亡,北洋正统之首领,且以帝制失败。曰直皖战争,曰直奉战争,皆北洋正统争城以战,杀人盈城之历史,今日果能觉悟,自当绝口不谈北洋二字,一洗北洋之余臭,乃可与民更始。乃组内阁,犹推重北洋老前辈为总理,一若非北洋正统不能控制全局者。谈国是犹曰恢复旧会,北洋正统可以巩固,一若以后选举,北洋正统必可操胜算者。不知北洋团体当听其星散,既无巩固之必要,亦无人可以控制。藉曰可以控制也,即直皖、直奉之战,亦可以免,而终不能免者,知其团体早已涣散,固不必燃已死之灰而为之谋中兴也。故今日北方果有人焉,能力矫北洋之旧非,固国人所愿闻。若犹以北洋二字为号召,国人将掩耳而走矣。 | ” |
1921年,孙中山在梧州对党员发表演说,说明中华民国徒有其名,为官僚把持:“辛亥革命成功之后,而革命党名义取消,中华民国即为官僚武人所摧残。十年来名虽民国,实为官僚国,革命主义未行,革命目的未达,仅有民国之名,而无民国之实,及后卒至酿成袁世凯帝制自为、宣统复辟、武人专政种种恶现象。”[69]
1923年10月15日,孙中山在广州发表演说,认为辛亥革命虽然推翻满清,但民国未能真正建立:“辛亥年革命推翻满清、创造民国,一直到今日,徒有民国之名,毫无民国之实。关于民国的幸福,人民丝毫都没有享到。今年是民国十二年。在这十二年之中,人民不但是没有享民国的幸福,并且各省发生战事,到处都有兵变,年年都是受痛苦。这是什么原故呢?就是由于革命没有成功。因为革命没有成功,所以真正的民国,无从建设。我们从此要建设民国,所以还要来革命。”[70]
1924年11月19日,孙中山在上海新闻记者招待会上再次指出:“现在中国号称民国,要名符其实,必要这个国家真是以人民为主,要人民都能够讲话,的确是有发言权。像这个情形,才是真民国;如果不然,就是假民国。我们中国以前十三年,徒有民国之名,毫无民国之实,实在是一个假民国。”[71]
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