החיים במדינת ישראל מוסדרים במידה רבה באמצעות חוקים. על פי שיטת המשפט בישראל מאז הקמת המדינה מחוקקת הכנסת את חוקיה, אך מערכת החוקים בישראל כוללת גם חוקים שמקורם בשלטון המנדט הבריטי בארץ ישראל, ובמידה מצומצמת גם חקיקה שמקורה עוד בשלטון העות'מאני. כיום יש בישראל יותר מ-1,000 חוקים תקפים[1]. בישראל אין חוקה אך הכנסת חוקקה חוקי יסוד.
סדרי החקיקה
סדרי החקיקה של הכנסת אינם מעוגנים בחוק ופועלים בעיקר מכוח תקנון הכנסת ותקנון הממשלה. מאז שנת 1975 הוגשו מספר הצעות לחוק יסוד: החקיקה, אך אף אחת מהן לא עברה את שלב הקריאה הראשונה.
החוק היחיד שקובע שהכנסת היא המחוקקת הוא חוק המעבר, התש"ט–1949. בסעיפים 1 ו-2 לחוק המעבר, שהסדיר את מעבר הסמכויות מהאסיפה המכוננת לכנסת נקבע כך:
- 1. לבית המחוקקים במדינת ישראל ייקרא "הכנסת". לאספה המכוננת ייקרא "הכנסת הראשונה" לציר האספה המכוננת ייקרא "חבר הכנסת".
- 2. (א) לדבר חקיקה של הכנסת ייקרא "חוק".
- (ב) כל חוק ייחתם בידי יושב ראש הכנסת, ראש הממשלה והשר הממונה על ביצוע החוק.
- (ג) (בוטל).
- (ד) כל חוק יפורסם ברשומות תוך עשרה ימים מיום קבלתו בכנסת.
בנוסף לכנסת, שלה תפקיד מרכזי בתהליך החקיקה, ובפרט נתונה לה הסמכות הבלעדית לאשר חוק, שותפים לתהליך זה גורמים נוספים:
- ממשלת ישראל, שרבות מהצעות החוק המונחות על שולחן הכנסת מגיעות ממנה.
- ועדות ציבוריות שמונו לשם בדיקתם של נושאים מסוימים, והדו"ח שהן מגישות מעובד להצעת חוק, המוגשת מטעם הממשלה.
- נציגי ציבור, המופיעים בפני ועדות הכנסת ומביעים דעתם בנושאים העומדים על סדר היום.
פרסום החקיקה
כלל בסיסי בכל שיטות המשפט הוא שעל החקיקה להיות גלויה לכל. גם בישראל מתפרסמת החקיקה לשלביה בקבצים אחדים של "רשומות", הפרסום הרשמי של מדינת ישראל.
עם זאת, לרוב לא נוח לקרוא נוסח מלא של חוק ב"רשומות", היות שתיקונים לחוקים קיימים מתפרסמים ברשומות כנוסחים מתוקנים לסעיפים ששונו בלבד, כך שאין הפרסום ב"רשומות" כולל נוסח מלא ומעודכן של חוקים שעברו שינוי[2]. רבים מהחוקים החשובים ביותר, כגון חוק סדר הדין הפלילי, עוברים שינויים ותיקונים לעיתים מזומנות, כך שכדי לקרוא את החוק הנוהג במדינה ברגע נתון, דרוש מעשה-מרכבה של מספר גליונות שונים של "רשומות". בעיה זו של נגישות ציבורית לחקיקה חריפה במיוחד בהקשר חקיקת משנה. בעוד שהוקם מאגר לאומי של חקיקה ראשית באתר הכנסת[3], המאפשר חיפושים מורכבים, קריאת תקצירים, עיון בהיסטוריה חקיקתית, אין מאגר דומה לגבי חקיקת משנה[4]. תקנות וצווים מתפרסמים ברשומות בקובץ התקנות, ניתן לבצע חיפוש ממוחשב באתר משרד המשפטים החל משנת התשס"ד; בכדי למצוא תקנות או עדכון בתקנות מהשנים שלפני כן, יש לחפש במפתח שבתחילת כל שנה.
קשיים אלו הולידו פתרונות בשוק הפרטי, המציעים בתשלום קובצי חוקים שלמים ומעודכנים על גבי מדיה דיגיטלית; פתרונות אלו משמשים את רוב המשפטנים בארץ. מיזם ספר החוקים הפתוח פועל להנגשה לציבור של הטקסט של חוקי מדינת ישראל באתר בגישה חופשית.
שלבי חקיקה פרה-פרלמנטריים
פעמים רבות קודמים להנחתה של הצעת חוק על שולחן הכנסת צעדים מקדימים, ובפרט מינוי ועדה ציבורית ותזכירי הצעות חוק. בעת פרסומם מאפשרים פרסומים אלה לציבור להיערך לקראת חקיקה הצפויה ולהשפיע עליה (אף שאין זה ייעודם העיקרי). מאוחר יותר משמשים מקורות אלה גם ללימוד מטרת החקיקה, ככלי עזר לפרשנותה.
דיאלוג עם הרשות השופטת
הרשות השופטת עוסקת בפרשנות החוק ובדרכי מימושו. לעיתים נתקלת הרשות השופטת בבעיה בחוק: החוק אינו נותן מענה לסוגיה שראוי לתת לה מענה בחוק, התוצאה המתקבלת מציות לחוק אינה סבירה וכדומה. במקרים כאלה מציין בית המשפט את הבעיה שנתקל בה, וממליץ למצוא לה פתרון. לעיתים המחוקק מממש המלצה זו, והופך אותה להצעת חוק. דוגמה: בפסק דין[5] של בית המשפט העליון ציין השופט אליקים רובינשטיין ביחס לחוק כי "המצב שנוצר אינו ראוי ואינו צודק", ואף שפסק בהתאם להוראות החוק, ציין "זו מסקנה משפטית, שאינה גורעת מן האמור באשר לצורך בתיקון המצב". הממשלה קיבלה את המלצתו של השופט רובינשטיין, והגישה לכנסת הצעת חוק שבאה לתקן את הטעון תיקון[6].
במקרים אחרים מגיע בית המשפט לתוצאה שהוא שלם עמה, אך הממשלה אינה מרוצה מתוצאה זו, ומגישה לכנסת הצעת חוק שבאה לשנות את המצב החוקי, כך שבמקרים נוספים שיוגשו לבית המשפט, תהיה התוצאה שונה (כאשר צעד כזה בא בעקבות פסיקה של בג"ץ, הוא מכונה "עוקף בג"ץ"). דוגמה: בוויכוח שבין בנק יהב לרשות המיסים קיבל בית המשפט המחוזי בירושלים את עמדתו של בנק יהב, וקבע כי יש להכיר בהוצאות שהוציא הבנק למימון השכלה גבוהה לעובדיו[7]. בעקבות תוצאה זו הגישה הממשלה הצעת חוק שבעקבותיה תוקנה פקודת מס הכנסה ונקבע בה במפורש כי לא יותרו ניכויים בשל הוצאות לרכישת השכלה אקדמית[8]. לעיתים רחוקות פוסל בית המשפט, במסגרת הביקורת השיפוטית, סעיף בחוק. מצב זה מצריך תיקון של הסעיף שנפסל, באמצעות חקיקה, אם באמצעות ביטולו ואם באמצעות החלפתו בחקיקה שלא תיפסל.
ועדות ציבוריות
פעמים לא מעטות נובעים צעדי חקיקה רחבי היקף מדו"ח של ועדה ציבורית שהוקמה לליבון נושא מסוים. בפרט מקובלת הקמתה של ועדה ציבורית כבסיס לשינוי מהותי בחוקי המיסים (שינוי שמתעורר בו צורך מדי שנים אחדות). עם ועדות אלה נמנות, בין היתר, ועדת בן-שחר, או בשמה הרשמי "הוועדה לרפורמה במיסים", שהמלצותיה היוו בסיס לתיקון מס' 22 לפקודת מס הכנסה[9]. השפעה רבה הייתה גם לוועדה הציבורית לבדיקת מערכת המיסים בישראל ("ועדת אשר"), שבעקבות המלצותיה הוטל מס ערך מוסף. חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב–2002, מזוהה כל כך עם הוועדה שבעקבותיה נחקק, ועדת טל, עד כי כינויו הרווח הוא "חוק טל".
תזכיר חוק
תזכירי חוק מופצים על ידי משרדי הממשלה היוזמים הצעת חוק. זה שלב מקדמי לפני פרסום הצעת החוק באופן רשמי בקובץ "הצעות חוק הממשלה" (לעיתים זמן רב קודם לכך). התזכיר כולל טיוטה ראשונה של הצעת החוק, בתוספת דברי הסבר מפורטים אודות מטרותיה של החקיקה המוצעת, והוא נועד לדיון ראשוני בהצעת החוק, במסגרת הממשלה, משרדיה וגורמים המייעצים לה. דרך אתר התזכירים מופצים התזכירים לכלל הציבור אשר נרשם לאתר, ויכול לקבל באופן אוטומטי את כל התזכירים או להירשם לקבלת התזכירים של משרד אחד בלבד או יותר, לפי רצונו.
התזכירים נשלחים גם לנשיא בית המשפט העליון, לדיקני הפקולטות למשפטים ולגורמים שיש לחוק המוצע השפעה עליהם[10].
החל מ-1 בספטמבר 2010 מוצגים תזכירי חוק ב"אתר החקיקה הממשלתי"[11], אתר תזכירי החוק של הממשלה, והציבור מוזמן להגיב עליהם באמצעות האתר.
הצעת חוק
הצעת חוק ממשלתית
אחרי קבלת הערות לתזכיר חוק, או במסגרת יוזמת חקיקה שהחלה ללא תזכיר חוק, מכין המשרד הממשלתי טיוטת חוק ומביא אותה לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה, שדנה בזה בשם הממשלה. אחדות מהנחיות היועץ המשפטי לממשלה עוסקות באופן הטיפול בהצעת חוק ממשלתית[12]. אחרי אישור ועדת השרים, מתפרסמת הצעת החוק בקובץ "הצעות חוק – הממשלה"[13] והיא מונחת על שולחן הכנסת. הצעת החוק כוללת את נוסח החוק המוצע ודברי הסבר העוסקים במטרתה של הצעת החוק ובדרכי גיבושה, וכן הסברים לסעיפי ההצעה השונים[14].
הצעת חוק מסוג זה מכונה "הצעת חוק ממשלתית". הממשלה רשאית למשוך את הצעתה עד לפני ההצבעה בקריאה השלישית, אך לא תוכל להעלות הצעה דומה באותו מושב הכנסת אלא באישור ועדת הכנסת.
הצעת חוק פרטית
חבר כנסת שאינו שר או סגן שר, או קבוצת חברי כנסת רשאים להגיש הצעת חוק מטעמם. קיימות מספר הגבלות על הצעות חוק אלו וההליכים בכנסת לאישורן. מספר החוקים שרשאי חבר הכנסת להציע מוגבל. הנחת הצעת חוק פרטית לפני הכנסת טעונה אישור של נשיאות הכנסת (מורכבת מיושב ראש הכנסת וסגניו), והם רשאים למנוע העלאת הצעה "גזענית במהותה", או כזו השוללת את מהותה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי. בניגוד להצעת חוק ממשלתית, ניתן למשוך הצעת חוק פרטית רק עד סיום מועד הדיון בוועדה שלאחר הקריאה הראשונה.
לאורך השנים, גדל באופן משמעותי מספר הצעות החוק הפרטיות, הן כמותית והן באופן יחסי. אם בכנסת השלישית הוגשו 47 הצעות חוק פרטיות, ו-18 מהן אושרו כחוקים, הרי שבכנסת ה-15 הוגשו 4,012 הצעות חוק פרטיות, מתוכן אושרו 194. באחוזים, זינק אחוז החוקים שמקורם בהצעות פרטיות מ-6% בכנסת השלישית ל-53% בכנסת ה-15. עם זאת, שיעור הצעות החוק הפרטיות שמוגשות ולא מקודמות עולה בהתמדה. בכנסת השלישית, 38% מהצעות החוק הפרטיות שהוגשו אושרו גם בקריאה שנייה ושלישית. בכנסת ה-15, רק 5% מהצעות החוק הגיעו לכדי השלמת החקיקה. סך כל הצעות החוק הפרטיות שהונחו על שולחן הכנסת בעשור שבין 2002–2011 הוא 12,725[15] ועד שנת 2016 (כולל השנים 2000–2001) עלה מספרן ל-22,949 שמהווה שיא עולמי בחקיקה פרטית[16].
על פי בקשתם של חברי הכנסת שיזמו הצעת חוק פרטית היא מובאת לאישורה של ועדת השרים לחקיקה, בסמוך למועד הבאתה לדיון מוקדם במליאת הכנסת. כדי שוועדת השרים תספיק לגבש את עמדתה, קובע תקנון הכנסת כי הדיון המוקדם יתקיים לכל הפחות 45 ימים לאחר הנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת, אלא אם כן הסכימה הממשלה להקדים את הדיון, או שוועדת הכנסת קבעה אחרת. ועדת השרים יכולה להחליט לתמוך בהצעת חוק פרטית, להתנגד לה, או לתמוך בה בתנאי שייערכו בה שינויים שונים או בתנאי שהנוסח יתואם עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר.
בפברואר 2017 פרסמו שרת המשפטים איילת שקד וחבר הכנסת יאיר לפיד מאמר משותף, בו קבלו על הפופוליזם שמשמש מניע להגשת הצעות חוק ולדבריהם גורם ל"טירוף של חקקת המבזה את הרעיון הדמוקרטי, מסרבל את עבודת הכנסת, והגרוע מכול – מייצר חוקים שהם גם מיותרים וגם גורמים לפגיעה קשה בחופש שלנו". שקד ולפיד הציעו ליצור מודל חדש ביחסים בין הכנסת לממשלה, בו תצומצם החקיקה הפרטית ובתמורה יוענקו לחברי הכנסת כלים משמעותיים יותר לפיקוח על הממשלה[16].
הצעת החוק מתפרסמת בקובץ "הצעות חוק – הכנסת"[13] והיא מונחת על שולחן הכנסת. מבנה הצעת החוק זהה לזה של הצעת חוק ממשלתית.
הצעת חוק מטעם ועדות הכנסת
בעבר כל ועדה מוועדות הכנסת הייתה מוסמכת להציע הצעת חוק מטעם הוועדה, הצעת חוק כזו פטורה מקריאה טרומית, ומועברת למליאה להצבעה בקריאה ראשונה. כיום, על פי סעיף 80 לתקנון הכנסת, רק ועדת הכנסת, ועדת החוקה, חוק ומשפט והוועדה לענייני ביקורת המדינה רשאיות להציע חוק מטעם הוועדה ובתנאי שהוא בתחום שקשור לוועדה ואך ורק הצעות חוק בנושאים הקשורים לכנסת, לחברי הכנסת, לבחירות לכנסת, למפלגות, למבקר המדינה, והצעות לחקיקת חוקי יסוד או לתיקונם וכן לצד חוק היסוד רשאית הוועדה להציג תיקונים לחוקים אחרים אשר מושפעים מחקיקת חוק היסוד. הצעות אלה מגובשות בוועדת הכנסת הרלוונטית לקראת הכנתן לקריאה ראשונה, ולאחר מכן הליך חקיקתן דומה להליך החקיקה של הצעות החוק הממשלתיות והפרטיות.
הדיון בכנסת
הדיון בכנסת בהצעת חוק נעשה בשלבים אחדים המתפרסים על-פני תקופה של שבועות ואף חודשים, כך שמתאפשר דיון מעמיק בהצעה. לעיתים נערך הדיון בלוח זמנים מוכתב מראש (למשל הדיון בחוק התקציב ובחקיקה הנלווית לו, שיש לסיימם עד לתחילת השנה), והלחץ שמצב זה יוצר על הדיון בכנסת ספג ביקורת רבה. חקיקה מהירה במיוחד הייתה חקיקתו של חוק רמת הגולן, שכל תהליך החקיקה הקשור בו נמשך יום אחד בלבד.
לאחר פרסום הצעת החוק היא מועברת לדיון בכנסת ובוועדותיה. הדיון במליאת הכנסת, בעת שהחוק מובא לקריאות השונות, מופיע בפרסום "דברי הכנסת" (שאינו במסגרת "רשומות"). לעיתים יש בדיון זה מידע נוסף אודות מטרותיו של החוק הנידון והרקע לחקיקתו, ואף בו יש כדי לסייע בפרשנות החוק.
אם הצעת חוק עברה בקריאה ראשונה, אך שאר הליכי החקיקה לא הסתיימו בכנסת מסוימת, ניתן להגיש בכנסת הבאה הצעה להחיל על ההצעה דין רציפות, שעם קבלתה ניתן יהיה להמשיך בדיון מבלי להניח מחדש את הצעת החוק לקריאה ראשונה. את ההצעה להחיל דין רציפות רשאית ליזום הממשלה או, אם מדובר בהצעת חוק פרטית – הוועדה שדנה בה בכנסת הקודמת.
הדיון במליאת הכנסת – קריאה טרומית
הצעת חוק פרטית חייבת לקבל אישור מקדמי (טרומי) של הכנסת להמשך תהליך החקיקה. ההליך כולל חובת הנחת ההצעה על שולחן הכנסת למשך 45 ימים לפחות לפני הדיון בכנסת (ועדת הכנסת רשאית לפטור הצעת חוק מחובה זו). את הצעת החוק מציגים יוזמי החוק ומתקיים דיון שסופו בהצבעה. בפני הכנסת שתי אפשרויות: הסרת ההצעה מסדר היום או העברתה לוועדת כנסת מתאימה להכנה לקריאה ראשונה. הצעה שהוסרה מסדר היום תוכל לעלות פעם נוספת רק לאחר שישה חודשים (שאינם כוללים את ימי פגרת הכנסת) או לעשות שינוי בחוק ואז ניתן להגיש שוב את ההצעה. הליכי ההצבעה בקריאות הבאות זהות להצעות חוק ממשלתיות למעט הבדל אחד – חוק שהוצע ועלותו התקציבית עולה על חמישה מיליוני שקלים חדשים בשנה[17] והממשלה לא נתנה את הסכמתה לעלות זו, מחייב רוב של 50 חברי כנסת בקריאה הראשונה, בקריאה השנייה ובקריאה השלישית.
דיון מקדמי בוועדה
כאשר מליאת הכנסת אישרה הצעת חוק פרטית בקריאה טרומית, החוק מועבר לאחת מוועדות הכנסת לדיון מקדמי. אם יש מחלוקת לאיזו ועדה להעביר את הצעת החוק, ועדת הכנסת תכריע בעניין זה (לעיתים משיקולים פוליטיים ייתכן שהצעת חוק תועבר לוועדה שאינה קשורה לנושא של הצעת החוק). בדיוני הוועדה משתתפים מומחים שמציעים שיפורים בהצעת החוק. קבלת שינויים בהצעת החוק מותנית בהסכמתו של מגיש הצעת החוק (בניגוד לדיון בוועדה כהכנה לקריאה שנייה ושלישית). בסיום דיוני הוועדה החוק מוכן להצבעה בקריאה ראשונה.
הדיון במליאת הכנסת – קריאה ראשונה
ככלל, הצעת חוק ממשלתית מוצגת לכנסת על ידי השר שבתחום אחריותו נמצא הנושא בו מטפל החוק הנדון (או סגן השר במשרדו), אם כי לעיתים מציג אותה שר אחר. ההצעה מועלית לפני המליאה רק לאחר שהונחה על שולחן הכנסת במשך יומיים לפחות. הדיון מתקיים במליאה ולאחריו עומדות בפני הכנסת שתי אופציות: דחיית ההצעה או העברתה לוועדה להכנת החוק לקריאה שנייה.
הדיון בוועדות הכנסת
הוועדה שדנה בהצעת החוק היא בדרך כלל הוועדה שנושא החוק נמצא בתחום אחריותה. עם זאת, לעיתים ועדת הכנסת מעבירה את הדיון לוועדה אחרת, משיקולים שונים, הנוגעים בדרך כלל להרכב הוועדה או זהות העומד בראשה. כך, למשל, בחוק הרשות הלאומית למורשת יהדות בוכרה דנה ועדת הכלכלה, שבראשה עמד אז יוזם החוק, אמנון כהן. בדיוני הוועדה רשאים להשתתף חברי הוועדה, מגיש הצעת החוק ושר בממשלה.
הוועדה הדנה בהצעת החוק רשאית להכניס בהצעה שינויים, כולל שינויים שסותרים את כוונת מגיש הצעת החוק, אך היא אינה רשאית לחרוג מגדר הנושא של הצעת החוק שאושרה בקריאה הראשונה. אם חבר כנסת טוען ששינוי שהוועדה מציעה להכניס בהצעת החוק הוא "נושא חדש" אשר חורג מהנושא של ההצעה שעברה בקריאה הראשונה, הוועדה לא תוכל להצביע על הנוסח של שינוי זה עד שוועדת הכנסת תכריע בנושא זה. אם ועדת הכנסת הכריעה לדחות את הטענה שמדובר ב"נושא חדש" הוועדה שדנה בהצעת החוק תוכל להצביע על שינוי זה, ואם ועדת הכנסת החליטה שאכן מדובר ב"נושא חדש" השינוי לא יכלל בהצעת החוק ולא יוגש כהסתייגות. כשנדרש בג"ץ לסוגיה זו, קבע כי יש להבחין בין חוק חדש שנועד לקבוע הסדר שלם – אז מתחם הנושאים בהם רשאית הוועדה לדון רחב יותר, לעומת תיקון של חוק קיים, העוסק בהסדר ספציפי, שאין לחרוג ממנו באופן ניכר. כן קבע בית המשפט כי מתחם הסבירות של החלטת הוועדה הדנה בהצעת חוק, לעניין זה, הוא רחב[18].
הוועדה רשאית גם למזג שתי הצעות חוק (באישור ועדת הכנסת) או לפצל את הצעת החוק לחלקים (באישור הכנסת).
על חשיבותו של הדיון בוועדה מלמד בג"ץ מס ריבוי דירות, שבו נפסל פרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז–2016[19], שבו הוטל מס ריבוי דירות, משום שלא התאפשר לחברי הוועדה לדון בהצעת החוק שהוגשה לטיפולם.
חברי הוועדה וחברי כנסת אחרים רשאים להגיש הסתייגות לסעיפים שונים בהצעה. חבר כנסת שלא הגיש הסתיגויות יכול להגיש בקשת רשות דיבור במליאה, שתאפשר לו לדבר על החוק כאשר הוא יגיע למליאה. שרים וסגני שרים רשאים להגיש הסתייגות הקשורות למשרד שבו הם מכהנים. הוועדה מצביעה על ההסתיגויות יחד עם ההצבעה על נוסח החוק. אם התקבלו הסתייגויות בתהליך ההצבעה הן יוטמעו בנוסח החוק, ההסתיגויות שנדחו על ידי הוועדה יעלו בהמשך להצבעה בקריאה השנייה במליאת הכנסת. לאחר סיום הדיונים וההצבעות בוועדה, מוחזרות ההצעה המתוקנת בנוסח שהתקבל בהצבעה בוועדה, רשימת הבקשות לרשות דיבור ורשימת ההסתייגויות שנדחו בהצבעות בוועדה, למליאת הכנסת לקריאות הבאות. הוועדה גם רשאית להציע לכנסת להסיר את ההצעה מסדר היום.
הדיון בוועדות הכנסת, שהשפעתו על נוסח החוק ניכרת למדי מתפרסם בפרוטוקולים של הוועדה. הפרוטוקולים נשמרים בארכיון הכנסת, ופתוחים לעיון הציבור. החל מהכנסת החמש-עשרה, החלו פרוטוקולים אלו להתפרסם גם באתר האינטרנט של הכנסת[20]. על תוכן הדיון ניתן ללמוד גם מדברי יושב ראש הוועדה, המציג את הצעת החוק בפני מליאת הכנסת לפני הקריאה שנייה והשלישית.
הדיון במליאת הכנסת – קריאה שנייה ושלישית
בקריאה השנייה מוצגת הצעת החוק על ידי יושב ראש הוועדה שדנה בה, או על ידי אחד מחבריה. לאחר מכן, אם הוגשו הסתייגויות אשר נדחו על ידי הוועדה, מנמקים אותן חברי הכנסת שהגישו אותן. הכלל הוא כי לחברי הכנסת מוקצב זמן של 5 דקות לנימוק כל הסתייגות. בדרך כלל, חבר כנסת שהגיש מספר רב של הסתייגויות לא ימצה את מלוא הזמן שהוא זכאי לקבל, אלא אם כן ברצונו לערוך פיליבסטר. במקרה שהוגשו הסתייגויות רבות מאוד רשאית ועדת הכנסת לקבוע סדרי דיון מיוחדים אשר יקצרו את זמן הנימוקים בהתאם לסעיף 90 לתקנון הכנסת, ובכך למנוע פיליבסטר ארוך מדי.
ההצבעה בקריאה השנייה מתקיימת על כל סעיף ועל כל הסתייגות בנפרד, אך יושב ראש הישיבה רשאי לאחד הצבעה על סעיפים שלא הוגשו לגביהם הסתייגויות. אין מצביעים על הסתייגויות של חברי כנסת שלא נכחו בישיבת המליאה. במקרה שהוגשו הסתייגויות רבות מאוד רשאית ועדת הכנסת לקבוע סדרי דיון מיוחדים אשר יקטינו את מספר ההצבעות בהתאם לסעיף 90 לתקנון הכנסת, ובכך למנוע פיליבסטר ארוך מדי.
לפי תקנון הכנסת, כל עוד לא החלה הקריאה השלישית, רשאים הממשלה או יושב ראש הוועדה שהכינה את החוק להציע לכנסת להחזירו לוועדה, והכנסת תצביע על כך מיידית[21]; אם התקבלה הסתייגות, רשאים הממשלה או יושב ראש הוועדה לדחות את קיום ההצבעה על קריאה שלישית בשבוע[22].
בקריאה השלישית מצביעה הכנסת על נוסח הצעת החוק כולו, כמקשה אחת, ואם התקבלו הסתייגויות – כאשר הנוסח כולל גם אותן.
כניסת החוק לתוקף
לאחר אישור החוק בקריאה שלישית עליו לעבור עוד שני שלבים פורמליים:
- חתימה: לפי סעיף 2 לחוק המעבר, כל חוק ייחתם על ידי יושב ראש הכנסת, ראש הממשלה והשר הממונה על ביצועו. בסעיף 11 לחוק-יסוד: נשיא המדינה, נקבע כי גם הנשיא יחתום על כל חוק, מלבד החוקים הנוגעים לסמכותו. החתימה היא טקסית וסמלית.
- פרסום: סעיף 2 לחוק המעבר קובע שחוקים יפורסמו ב"רשומות". הפרסום הוא תנאי הכרחי לכניסת החוק לתוקף. חוק המעבר קובע שעל חוק להתפרסם תוך עשרה ימים מיום קבלתו בכנסת, אך אין הקפדה על עמידה בדרישה זו[23]. לעיתים נקבע בחוק מועד פרסום ממושך יותר[24].
חוק נכנס לתוקף בשעה 00:01 ביום תחילתו. שעה זו מוסדרת בסעיף 21 לחוק הפרשנות. חקיקה רטרואקטיבית נדירה אך אפשרית, לכנסת יש סמכות לחוקק חקיקה כזו, למעט חקיקה היוצרת עבירה – אשר אינה חלה על מעשה שנעשה לפני מועד הפרסום (החריג לסייג זה הוא חוק לעשיית דין בנאצים ובעוזריהם). לעיתים נקבעים חוקים אשר מועד תחולתם מאוחר ממועד פרסומם, על מנת לתת לציבור את הזמן הנדרש להיערכות לקיום החוק.
תיקון לחוק
אישורו של חוק בכנסת ופרסומו בספר החוקים הם תחילת חייו של החוק כגורם שעל תושבי המדינה לציית לו. הניסיון המצטבר בהפעלתו של החוק מביא לצורך להכניס תיקונים בחוק. חוקים אחדים, כגון חוק הביטוח הלאומי או פקודת מס הכנסה, הם חוקים דינמיים במיוחד, הזוכים לתיקונים אחדים מדי שנה.
הצורך בתיקון החוק נובע מסיבות שונות: הניסיון שהצטבר בהפעלת החוק, ביקורת ציבורית, ביקורת של בתי המשפט, התנגדות המחוקק לפרשנות שנתן בית המשפט לחוק, השתנות של המציאות שבה מיושם החוק ועוד.
התהליך שעובר תיקון לחוק זהה לזה שעובר חוק חדש, כמתואר לעיל. התיקונים הם משני סוגים: תיקון ישיר ותיקון עקיף. תיקון ישיר לחוק הוא תיקון ששמו (בהצעת החוק ובחוק) מפנה לחוק אותו מתכוונים לתקן, למשל: "חוק מס מעסיקים (תיקון מס' 2), התש"ם–1980". תיקון עקיף לחוק מתבצע במסגרת הדיון בחוק אחר, כאשר קבלת אותו חוק מחייבת, מסיבות טכניות או מסיבות ענייניות, גם שינוי (עקיף) בחוקים אחרים[25].
לנוחות ההתייחסות לתיקונים השונים נהוג למספרם בסדר עולה.
שינויים טכניים בחקיקה
תיקון טעות
תיקון מהסוג שתואר בסעיף הקודם (תיקון לחוק) הוא תיקון מהותי, המשנה את משמעותו של החוק. תיקון פחות נפוץ, שאינו מהותי, הוא תיקון טעות טכנית בנוסח החוק שנתקבל בכנסת, כגון טעות לשונית, פליטת קולמוס, טעות דפוס וכו'. גם תיקון טעות כזו מחייב החלטה של הכנסת, אך ללא צורך בתהליך המלא של החקיקה[26]. אם טעות הדפוס קרתה בפרסום ברשומות לעומת הנוסח שנתקבל בכנסת, די בהוראה של שר המשפטים לפרסום תיקון הטעות ברשומות[27] (אך גם במקרה זה חולפים לעיתים חודשים אחדים עד לתיקון הטעות)[28].
נוסח משולב
התייחסות לחוק שעבר תיקונים רבים נעשית מסורבלת, ולכן ניתנה לשר המשפטים הסמכות[29] להציע לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת "נוסח משולב" של החוק, כלומר נוסח המכיל את כל השינויים שחלו בחוק מכוח חקיקה. לאחר אישורו של הנוסח המשולב על ידי הוועדה, הוא מתפרסם ברשומות, והופך בכך לנוסח המחייב של החוק.
נוסח משולב לא נועד לשנות את החוק, אלא רק לארגן מחדש חוק קיים (או חוקים אחדים העוסקים באותו נושא), על תיקוניו הרבים, בצורה נוחה יותר. חוק הביטוח הלאומי, למשל, נתקבל על ידי הכנסת בשנת 1954, כעבור 14 שנה פורסם נוסח משולב שלו, וכעבור 27 שנים נוספות פורסם שנית נוסח משולב לחוק. כפי שניתן ללמוד מדוגמה זו, פרסום נוסח משולב אינו נעשה לעיתים קרובות (לנוחות העוסקים בנושא, יוצאת לאור מדי שנה, על ידי מו"לים שונים, גרסה משולבת של החוקים).
נוסח חדש
שינוי נוסף מאפיין חוקים שמקורם בשלטון המנדט. חוקים אלה מכונים בספר החוקים "פקודה". הנוסח המחייב המקורי של חוקים אלה פורסם באנגלית. שר המשפטים הוסמך לפרסם "נוסח חדש" של חוקים אלה, שהוא גרסה עברית של החוק, יחד עם כל השינויים שחלו באותו חוק מכוח חקיקה לאחר הקמת המדינה. ועדת מומחים מיוחדת בודקת את התאמתו של הנוסח החדש לחוק המקורי, ולאור מסקנותיה מאשרת ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת את הנוסח החדש, שמחליף את הנוסח האנגלי המקורי והופך לחוק המחייב. לפקודת מס הכנסה, למשל, פורסם נוסח חדש בשנת 1961.
ההתפתחות בתפיסת ריבונות הכנסת
עד שנות ה-80 שלטה בישראל הגישה הפרלמנטרית המסורתית[30]. על פי גישה זו, לא מוטלות על הפרלמנט מגבלות מהותיות וגם לא מגבלות פרוצדורליות. הליך החקיקה נתפס כחלק מכללי המשחק שהפרלמנט קובע לעצמו בצורה אוטונומית, כחלק מתורת הפרדת הרשויות. מכוח גישה זו, היחס לדיני החקיקה היה שהם אינם מחייבים ואינם אכיפים, אלא לכל היותר מעין הסדרה עצמית פנים-מוסדית לצורכי סדר וארגון.
בראשית שנות ה-80 החלו בהדרגה בתי המשפט לסטות מגישה זו, והכירו בכפיפות הכנסת לעקרונות המצויים מחוצה לה. תחילה, הופיעה ביקורת שיפוטית על הליכים פרלמנטריים שהם "מעין שיפוטיים" כגון הסרת חסינות של חברי כנסת וכדומה[31]. בהמשך הפעיל בית המשפט ביקורת שיפוטית על החלטה מנהלית של יושב ראש הכנסת תוך שהוא קובע שיש להגיע לנקודת איזון בין עקרון "שלטון החוק במחוקק" לבין עצמאות בית הנבחרים בסדרי עבודתו[32].
פריצת הדרך הגיעה בבג"ץ מיעארי[33], בו קבע בית המשפט במוצהר שהליך החקיקה כפוף לחוק (ולביקורת שיפוטית), ככל הליך שלטוני אחר. המשך לקו זה בא לידי ביטוי בבג"ץ נמרודי[34], בו נקבע שדיני הליך החקיקה שבתקנון הכנסת מחייבים וניתנים לאכיפה על ידי בית המשפט.
התפתחות משמעותית נוספת ביחס לדיני החקיקה בישראל ולכפיפותם לחוק ולביקורת שיפוטית, באה לידי ביטוי בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל[35]. בפסק הדין קבעה השופטת דורית ביניש שלא רק כללי החקיקה הכתובים מחייבים את הכנסת, אלא גם עקרונות-יסוד לא כתובים, העומדים בבסיס השיטה הדמוקרטית-הפרלמנטרית של ישראל.
בטלותו של חוק
פגמים מסוימים בחוק או בהליך חקיקתו עלולים להביא לכך שבית המשפט יכריז על בטלותו של החוק.
פגם בהליך החקיקה
פגם בהליך החקיקה עלול להביא לבטלותו של החוק, כפי שנקבע בבג"ץ:
"הליך החקיקה, ככל הליך שלטוני אחר, הוא הליך "נורמטיבי", כלומר, הליך ששלביו מוסדרים בדין. על-פי חוק-יסוד: הכנסת (סעיף 19), הליכי החקיקה קבועים בתקנון הכנסת. על-מנת שיתקבל "חוק", יש לקיים את הוראות התקנון באשר להליכי החקיקה. ביסוד הליכים אלה - בכל הנוגע להצעת חוק מטעם הממשלה - עומדות שלוש הקריאות (במליאה) והדיון בוועדה (לאחר הקריאה הראשונה וכהכנה לקריאה השנייה). אם אחד מהשלבים האלה נעדר, כגון שלא קוימה אחת הקריאות או שבהצעה לא קיבלו בהן רוב או שלא התקיים דיון בוועדה או שנפל באחד ההליכים הללו פגם היורד לשורש ההליך, ההצעה לא מתגבשת לכדי דבר חקיקה, ובית-משפט מוסמך - אם בתקיפה ישירה ואם בתקיפה עקיפה - להכריז על בטלות 'החוק'"[36].
כאמור בפסק דין זה, נדרש "פגם היורד לשורש ההליך" כדי להביא לבטלותו של החוק. ”על כן, לא כל פגם פורמלי בהליך החקיקה, לא כל הפרה של תקנון הכנסת, ואף לא כל סטייה מסמכות יביאו להתערבותו של בית משפט זה בהליך החקיקה”, כך קבעה השופטת דורית ביניש בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל[37] שבו נערך דיון מקיף בעקרונות היסוד של הליך החקיקה, אלה שסטייה מהם תצדיק פסילתו של חוק. העקרונות שנמנו, ושאינם מהווים רשימה סגורה, הם:
- עקרון הכרעת הרוב: עיקרון זה מעוגן בסעיף 25 לחוק-יסוד: הכנסת, הקובע: "הכנסת תחליט ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה, כשהנמנעים אינם באים במנין המשתתפים בהצבעה".
- עקרון השוויון בהליך החקיקה: לפיו לכל אחד מחברי הכנסת יש קול אחד. עיקרון זה משלים למעשה את עקרון הכרעת הרוב ונגזר ממנו.
- עקרון הפומביות: עיקרון זה מעוגן בחוק יסוד: הכנסת, הקובע בסעיף 27 כי "הכנסת תשב בפומבי" ובסעיף 28 כי "ההליכים בישיבת הכנסת והדברים שנאמרו בה – פרסומם אינו מוגבל ואינו גורר אחריות פלילית או אזרחית". עקרון הפומביות בהליך החקיקה נועד להגביר את שקיפות עבודתה של הכנסת בהליך החקיקה ובכך אף להגביר את ה"דיווחיות" (accountability) של חברי-הכנסת כלפי בוחריהם. חשיפתם של הצעות החוק ושל הליכי החקיקה בפני הציבור נועדה גם לאפשר לציבור להביע עמדתו בקשר להצעות החוק ולנסות לקחת חלק בהליך החקיקה באמצעות פנייה לנבחריו.
- עקרון ההשתתפות: לכל חבר כנסת יש זכות להשתתף בהליך החקיקה. עקרון ההשתתפות אינו אלא פיתוחה של תפיסת הדמוקרטיה הייצוגית ויישומה במשפט הפרלמנטרי. על-מנת שהכנסת תוכל למלא את תפקידיה מכוח עקרון הייצוג הדמוקרטי יש לאפשר לכל חברי הכנסת להשתתף בהליכים הפרלמנטריים הנדרשים לשם מילוי תפקידים אלה.
במספר מקרים מתח בית המשפט ביקורת על הליכי חקיקה, אך נמנע מלפסול אותה. לראשונה נפסל חוק בשל פגם בהליך החקיקה בבג"ץ מס ריבוי דירות. טענה דומה, שנדונה בבג"ץ דרעי, נדחתה על ידי הנשיאה אסתר חיות, בנימוק ש"מדובר בתיקון שאינו מורכב מבחינת תוכנו, וכפי שעולה מסקירת המהלכים שהתקיימו בכנסת, הוועדה המיוחדת קיימה לגבי התיקון שישה ימי דיונים, בליווי ייעוץ משפטי, ובהשתתפות חברי הכנסת מהסיעות השונות ונציגי החברה האזרחית."[38]
סתירה לחוק יסוד
סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו מקנה לחוק זה עדיפות על-פני חוק רגיל, באומרו: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ואם אינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". מעמד על-חוקי דומה ניתן לחוק יסוד: חופש העיסוק. בהתאם לכך קבע בית המשפט העליון כי לבתי המשפט בישראל סמכות להכריז על בטלותו של חוק העומד בסתירה לחוקי יסוד אלה (ראו דיון מפורט בערך המהפכה החוקתית).
דיון מחדש (רוויזיה)
תקנון הכנסת קובע כי החלטה שהתקבלה בוועדה מוועדות הכנסת וטרם הונחה על שולחן הכנסת – ניתן לבקש לדון בה בשנית באותה ועדה. כל החלטה של ועדה תוכל להתדיין שוב פעם אחת בלבד.
שלבי הרוויזיה
בשלב הראשון, מצביעה הוועדה הרלוונטית על עצם קיום הרוויזיה והודעה על כך תימסר לחברי הוועדה לפחות חצי שעה לפני קיומה.
בשלב השני, בכפוף לאישור הוועדה לקיום הרוויזיה, תבוטל ההחלטה הקודמת של הוועדה ויקיימו עליה דיון והצבעה חוזרים.
אם לא תאושר ההחלטה לקיים רוויזיה בשלב הראשון – תישאר ההחלטה כפי שהיא[39].
הנוהג המשפטי בנוגע לדיון מחדש
סעיף 110 לתקנון הכנסת מאפשר לכל חבר כנסת לבקש דיון מחדש (רוויזיה) לגבי כל החלטה שמקבלת ועדה. לעניין החלטות המונחות על שולחן הכנסת (כמו הצעות חוק שאושרו בוועדה) קובע התקנון כי ניתן לבקש רוויזיה כל עוד ההחלטה ”טרם הונחה על שולחן הכנסת.” לעניין החלטות שאינן מונחות על שולחן הכנסת קובע הנוהג כי ניתן לבקש רוויזיה עד למועד שבו יושב ראש הוועדה חותם על המכתב המודיע על קבלת ההחלטה. יובהר כי כל עוד לא תתקיים ההצבעה על הרוויזיה, החלטת הוועדה הקודמת לכן אינה תקפה[40].
ראו גם
| עיינו גם בפורטל: | |||
|---|---|---|---|
| פורטל הממשל בישראל | ||
לקריאה נוספת
- אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל, הוצאת שוקן, מהדורה שישית, 2005, כרך ב: רשויות השלטון ואזרחות, עמ' 726–744
- דוד שי, "הדינמיקה של דיני המיסים לאור קורותיו של חוק מס מעסיקים", מיסים, פברואר 2003
קישורים חיצוניים
ספר החוקים של מדינת ישראל, באתר ויקיטקסט- חוקי מדינת ישראל, באתר הכנסת
- הליך החקיקה, באתר הכנסת, ספטמבר 2016
- יניב רוזנאי, חוקי-היסוד בדבר זכויות האדם והליך החקיקה בכנסת – נאה דורש ונאה מקיים?, משפט ועסקים י"ד, תשע"ב (ספטמבר 2012), עמ' 199–259
- צבי ענבר, הליכי החקיקה בכנסת, המשפט, כרך א', עמ' 91–109
- דנה בלאנדר, ערן קליין ודוד נחמיאס, חקיקה פרטית, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2002
- מדריך לניסוח חקיקה, באתר של משרד המשפטים, יוני 2008
- נדיב מרדכי, מרדכי קרמניצר, עמיר פוקס, מדריך למחוקק, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2015
- רותם סלע, הצד האפל של הכנסת: כך מחוקקים חוקים בישראל, באתר nrg, 6 במרץ 2010
- אתר האינטרנט של הכנסת, המכיל מידע רב על החקיקה והמחוקקים
- אתר רשומות של משרד המשפטים
- תזכירי חוק, באתר החקיקה הממשלתי
- גלי בן־אור, שושנה מקובר, שבעים וחמש שנות חקיקה בכנסת, באתר הכנסת, מאי 2024
- הצעות חוק הנמצאות בשלבים שונים עם קישורים לנוסח החוק בכל שלב ולפרוטוקולים, באתר הכנסת הפתוחה
- מאיה לקר, אזעקת אמת, מיהו אלוף מחוקקי החוקים, באתר הארץ, 1 בנובמבר 2012
- יניב רוזנאי, חוק "רוצה להיות חופשי": פרסום חקיקה בעידן האינטרנט, הפרקליט נב(1) (2013), עמ' 235–308
- שרון ידין הפרדוקס הדמוקרטי של תקנות הקורונה משפט וממשל כד (2021)
עידו באום, כמה חוקים יש בישראל? מהיום תוכלו להכיר את כולם, באתר TheMarker, 9 בדצמבר 2014- איתי בר-סימן-טוב, דיני החקיקה, עיוני משפט לז(3), תשע"ו
- בל יוסף, אליה וקוץ בה: המעמד הנורמטיבי של יוזמות חקיקה, עיוני משפט מ(1), תשע"ז
- הכנסת, חקיקה בכנסת העשרים – בראי שבעים שנות חקיקה במדינת ישראל, באתר הכנסת, אפריל 2019
- דוח החקיקה הממשלתי של ייעוץ וחקיקה לשנת 2017 ו-לשנת 2018, באתר משרד המשפטים.
ענת מאור, איך נולד חוק? הליך החקיקה בישראל, באתר "מ.ת.ג"
הערות שוליים
Wikiwand in your browser!
Seamless Wikipedia browsing. On steroids.
Every time you click a link to Wikipedia, Wiktionary or Wikiquote in your browser's search results, it will show the modern Wikiwand interface.
Wikiwand extension is a five stars, simple, with minimum permission required to keep your browsing private, safe and transparent.
