台湾进口美国肉类问题是指中华民国进口美国牛肉及猪肉的相关问题，主要问题包括是否开放美国牛肉及猪肉残留瘦肉精、美国牛肉是否有疯牛病疑虑等。
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进口美国牛肉被中华民国政府认为是与美国重启贸易暨投资架构协定（TIFA）与签订自由贸易协定、赴美免签证、对台军售等加强台美关系的重要关键措施。但另一方面美国牛肉曾出现疯牛病、残留瘦肉精等问题。因此是否该比照美国、日本、韩国等国家标准，容许进口或国内生产牛肉中残留瘦肉精，以至该不该开放进口便成了争议性议题。这不单纯仅与食品安全领域相关，也涉及台美双方的贸易、政治与战略关系[1]。
原因背景
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2003年，美国证实出现疯牛病。
在经过动物实验确认莱克多巴胺在动物的代谢反应和中毒剂量后，美国食品药品监督管理局（FDA）于1999年开始容许莱克多巴胺被添加至牛猪饲料中，用来增加牛猪瘦肉比例，但是禁止直接使用于人体。欧盟则采禁用立场。
2002年，因为发生中毒事件，中国大陆公告禁止在动物饲料中使用瘦肉精，莱克多巴胺也在禁止之列。2006年，中华民国政府公告，禁用莱克多巴胺。但是，2012年只开放牛（肌肉）残留莱克多巴胺0.01ppm以下。[2]
2012年7月6日，联合国食品法典委员会（Codex）通过莱克多巴胺残留标准草案，牛肉、猪肉的残留量为10ppb[a]。[3][4][5][6]
利益关系
- 台湾的畜牧业，平均一年的饲料用量达八百万公吨。每公吨饲料所需瘦肉精约五百元，若开放使用瘦肉精，估计一年瘦肉精需求量可达四十亿元新台币。[7]
- 瘦肉精可以减少饲料使用、降低成本。[8]
- 对于瘦肉精的开放，美方给台湾下了很大的压力，因此台湾的执政党部会为了对美关系而倾向开放，但在野党都会反对。如2007年卫生署预告残留标准，并通报WTO，预计在国际制订残留标准后予以开放[9]，最后在国内猪农及健康团体强大的压力下，不得不禁用瘦肉精[10]；时任农委会主委的苏嘉全在事件当时虽然表示如果医疗单位证明适当使用的瘦肉精对畜牧业有帮助，那么禁止瘦肉精就没有道理[11]，但在野后则表示不应畏惧美方施压。[12]
- 本案亦隐然涉及传统上对台湾友好的美国农业州（如由北至南的蒙大拿州、南达科他州、爱荷华州、内布拉斯加州、密苏里州、堪萨斯州、奥克拉荷马州、德州等）之联邦参、众议员及州长和州议会等政要的继续支持：台湾与美国重启贸易暨投资架构协定（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）谈判、台湾与美国签署自由贸易协定（Free Trade Agreement, FTA）、台湾加入泛太平洋战略经济伙伴关系协议（TPP）、台湾与美国洽谈引渡协议、台湾购买美国军事装备、平衡中国势力并分散市场风险、及支持台湾参与加入国际组织等战略性的政治安全问题。这些促进台湾与全球经贸流通并巩固台美关系的目标，都有赖台湾人及朝野政党了解美国政治运作并与美国行政部门及国会两党保持良好互动关系。[13][14][15][16]台湾放宽含莱克多巴胺美国猪肉及30月龄以上美国牛肉进口，半年后与美国重启TIFA会谈[17]。
事件始末与后续发展
在陈水扁执政时期，禁止美国牛肉进口的主要考量为疯牛病。2006年，禁用瘦肉精。2007年，陈水扁曾主张解禁莱克多巴胺，但遭到民间与国民党的反对，因此并未实施。
2001年，政府开始审查莱克多巴胺是否适合作为饲料添加物，交由专家小组评估。至2006年宣布禁用前，曾进行5次专家小组会议，并由农委会委托学者进行动物实验。
2003年12月，游锡堃内阁时期，因证实美国出现疯牛病病例，依据食品卫生管理法，十年内发生疯牛病的国家，牛只头骨、脑、眼、脊髓、绞肉、内脏及其他相关制品都不得输台，因此台湾禁止美国牛肉进口。直到2005年4月，谢长廷担任行政院长时，恢复进口。2005年6月，再度因疯牛病考量，禁止美牛进口。
2005年7月，长庚医院高雄院区副院长陈顺胜说，他喜欢吃牛肉，但美国出现疯牛病病例后，他改吃澳洲牛肉与台湾牛肉，“牛肉替代品多，何需冒健康风险！”[18]
2006年1月，苏贞昌担任行政院长时，开放美国牛肉进口，但因疯牛病疑虑，仅限于30个月以下小牛，并禁止带骨牛肉进口。10月，公告禁用含莱克多巴胺在内等四类瘦肉精。2007年，开始针对进口肉品，由经济部商检局检查是否含有瘦肉精。8月14日，陈水扁向WTO预告，台湾政府准备解禁莱克多巴胺，并制定最大残留标准为10ppb[19][20]，但受民间团体与国民党反对而并未实施。马英九则是明确反对对猪肉瘦肉精解禁[21]。
2012年6月15日，杨志良指出，扁政府于2007年私下对美国承诺，只对进口美猪检验瘦肉精、对美牛放水；并宣称曾见过由美方出示的扁政府公文，内文为英文，没有任何官方签章或注记[22]。两日后，行政院发言人胡幼伟出示公文，指出卫生署在扁政府时期确实曾行文商检局，只针对猪肉及内脏检查瘦肉精，不列入牛肉检查项目[23]。民主进步党发言人林俊宪表示，民进党执政时期对美国牛肉的开放与禁止都是因为疯牛病，对瘦肉精的立场一贯，从来没有开放过含瘦肉精的肉类进口，也曾2006年公告禁用瘦肉精[24][25]。
2009年，台湾与美国签订台美扩大美牛进口议定书，同意扩大美国牛肉进口，但因疯牛病疑虑造成民间反对。行政院排除内脏的输入，争取人民的支持。
2010年1月5日，立法院三读通过了食品卫生管理法修正案。修正案中明文限制了六个高风险的部位不得进口，分别是美国牛的头骨、脑、眼睛、脊髓、绞肉、内脏。并附带通过另一项决议“严禁30月龄以上牛只及相关制品进口”。而民进党团所要求的美牛公投案则遭到否决。而此次修法难免抵触台美牛肉议定书，当时的立法院长王金平表示，台美关系受到冲击，立法院为确保国人安全而引起国际压力，立法院朝野政党及行政机关应共同面对克服。[26]随后，美国在台协会台北办事处（AIT）发表声明指出，很遗憾立法院单方面限制美牛进口，将使台湾未来很难与美国扩展经贸关系。而原本预定恢复召开美贸易暨投资架构协定（TIFA）次长会议因而延后。而外交部发言人陈铭政则表示，虽可能短暂性影响台美经贸关系，但相信不会影响台美全面性的发展。[27]而后于12月9日，卫生署发布台湾发现疑似新型库贾氏症（疯牛病）死亡病例，民进党立委管碧玲指控此案例于2009年3月就已确诊，怀疑卫生署隐匿疫情，目的是为了让美国牛肉顺利进口。卫生署长杨志良反驳，前任署长叶金川忙于选举并未交接此事。监委程仁宏对此也提出批评并进行调查[28][29]。
2011年，杨志良担任卫生署长期间，食品药物管理局成立，进口检查业务由商检局移交给食品药物管理局，因不清楚旧有做法，重新将瘦肉精列为检查项目[30]。
2012年，马英九胜选连任总统，提出允许含莱克多巴胺的美国牛肉进口的政策，引起民间反弹。行政院长陈冲提出三管五卡政策，希望争取支持。
2012年4月27日，美国境内再度发生疯牛病病例，民主进步党、亲民党、台湾团结联盟等3个在野党的立法院党团联合提案，要求行政院将台湾境内已上架的美国牛肉下架、已在海关者予以封存、并同时暂停美牛及其产制品进口[31]。表决时，共计有83名立委出席，42票赞成、39票反对、2票弃权，国民党立院党团要求重付表决，重付表决结果，共计有88名立委出席，各有44票赞成、44票反对。立法院院长王金平先宣布休息协商，朝野协商后，王金平决定投下反对票，导致全案无法通过。[32]
2012年6月5日，立院院会朝野各党团，均祭出“甲级动员”（甲动），民进党、台联党、亲民党三党团，在讨论事项时，提出4项变更议程案均交付表决，其中，第1案，禁止美牛进口案，国民党立委以48比43否决。值得注意的是，对进口美牛仍存疑虑的国民党立委王惠美、杨丽环在美牛案中并未进场，后3案才进场投票。而张嘉郡、黄昭顺、林国正、廖正井、翁重钧等人，从头到尾均未进议场投票。[33]
2012年6月10日至15日，民进党为坚持“零检出”立场，占据立法院议场主席台五天四夜，以阻止国民党在该会期立院休会前通过美牛进口案[34]；国民党立院党团提议召开临时会，只审查美牛进口案，以人数优势通过。
2012年7月4日与5日，联合国国际食品法典委员会将讨论莱克多巴胺的残留量议题，在野党团（包括台联党、亲民党及民进党）都认为应该等国际食品法典委员会的讨论结果出炉后再讨论美牛案，要求政府等待联合国的讨论结果，不需急于一时[35]。亲民党主张应采用国际食品法典委员会制定的标准[36]。7月2日，行政院发言人胡幼伟表示，专家早已证实在安全容许量下，莱克多巴胺不会危害人体健康，并认为国际食品法典委员会的讨论是国际贸易的政治角力，质疑国际食品法典委员会制定的标准并不科学，希望在野党不要再阻挡[37]。农委会主委陈保基说，不管联合国食品法典委员会（Codex）订出瘦肉精标准为何，国民党政府都会依原计划推动开放含莱克多巴胺美牛进口[38][39]。7月5日，国际食品法典委员会会议中缺乏共识，使美国将莱克多巴胺残留容许量为牛肉、猪肉的残留量10ppb的提议交付表决，表决结果为69比67票通过，但仍有半数国家反对[40]。表决之后，民进党仍要求政府一定要落实“牛猪分离，排除内脏”，绝对不能开放含瘦肉精的美国猪肉进口，而且此立场必须清楚载明于法条中。对此，民进党立院党团成员尚有不同意见。台联党团则坚持反对立场[41]。马英九总统承诺，在进口之后，只要出现一例中毒案件，将会立即停止所有美国牛肉进口。
2012年7月6日，民进党主席苏贞昌出席台北市党部第十四届评委召集人暨执行委员、评议委员就职典礼致词时表示，民进党作为一个民主的政党，虽然现在没有执政，但责任繁重，面对不断变化的国内外局势，民进党还有很多事情要做，譬如昨日联合国codex（国际食品法典）做出对于莱克多巴胺最高残留容许量标准后，民进党将坚持一贯立场，即“守护国民健康”、“参考国际标准”、“严格监督政府”及“保护畜牧产业”。[42]
2012年7月25日，立法院临时会召开，在野党团虽未进行杯葛，但民进党团发言人田秋堇委员于发言时依旧要求除了牛肉之外必须要零检出[43]。但最终国民党以人数优势进行表决，通过《食品卫生管理法》修正案以牛肉肌肉10ppb为基准，开放进口含莱克多巴胺的美牛肌肉进入台湾市场，而牛只内脏和其他动物肉类维持零检出，并开放国内牛只饲料添加瘦肉精，但莱克多巴胺并未取得动物用药许可而仍不得检出[44]。民进党、台联党、亲民党三党团皆投下反对票。
2012年7月28日，疾病管制局副局长周志浩证实台湾出现一例库贾氏症案例，为成因不明的散发型。疾管局认为此案例不是因食用美国牛肉引起的新型库贾氏病。但长庚医院高雄院区荣誉副院长陈顺胜表示，台湾近4年散发新型库贾氏症发生率约百万分之1.1，与1999年到2007年的百万分之0.6以下相较，增加近1倍，不能排除与开放美牛有关[45]。
2013年3月11日，台湾与美方贸易谈判传出除了美牛以外美猪也可能开放进口的消息，引起民进党抗议，表示一旦开放瘦肉精的猪肉将影响国民健康，不能开放进口，否则誓死抗拒，一定要求总统下台。[46]
2014年1月17日，卫福部食药署宣布，因加拿大牛肉风险同美国牛肉，随着美国牛肉开放，春节后开放30个月龄以下加拿大带骨牛肉。[47]2015年2月，因加拿大牛爆发疯牛病而停止进口。2016年7月，蔡英文政府再度开放30个月龄以下加拿大牛肉进口。
2015年3月19日，立委丁守中等人提出的临时提案，要求行政院撤销6项牛杂放宽认定为非属内脏之公告，因为头骨肉、面颊肉都在牛的头上，与高风险的头骨相连，在机器屠宰的情况下处理牛杂时可能切到头骨混入，因而产生食安风暴。[48]
2020年8月28日，总统蔡英文宣布将结束14年禁止瘦肉精猪肉进口，称参考国际食品法典委员会0.01ppm（10ppb）基准于2021年1月1日正式开放进口含莱克多巴胺的猪肉肌肉及其脂肪，以及30月龄以上的美国牛肉进口。[49][50][51]此次同时订定猪肝、猪肾0.04ppm的容许量，但台湾并未进口国外的猪肝、猪肾，还有其他可食用部位定为0.01ppm。[52][53]对于媒体询问与民进党过去的主张是否有双重标准，蔡英文称2012年国际标准尚未出炉前确实对于含有莱克多巴胺的美牛与美猪进口有所保留，直到2012年7月国际标准出炉后，民进党就调整立场会接受国际标准、科学证据来处理美牛及美猪问题[54] ，但是实际上在2013年，民进党立法院党团仍然要求美国牛要瘦肉精0检出[55][56]。 值得注意的是，8月13日的中央社英文版的一篇报道已经提前提到政府准备要考虑开放美牛、美猪[57]；14日的中文版也有提到。[58]
2020年8月29日，台中市在市长卢秀燕主政时宣布针对台中市贩售猪肉及猪肉制品部分，依前任林佳龙市长时期2017年订定的台中市食品安全卫生管理自治条例要求瘦肉精零检出，台中市的猪肉及其制品检出瘦肉精10ppb以下，罚3万元到10万元罚锾，检出瘦肉精10ppb以上，重罚6万到2亿元罚锾，且得连续处罚[59]。对此，卫福部长陈时中认为不能中央地方不一致，并指出一国多制不是好现象[60]。行政院则表示，近日已陆续与养猪业者以及地方政府沟通，在2021年正式开放进口前，会持续沟通[61]。
2020年10月29日，针对台北市长柯文哲质疑明年元旦起全世界含莱剂的猪肉都可进口台湾一事，卫福部长陈时中表示未来确实可依法进口他国含莱剂的猪肉。然而，猪肉涉及的食安议题除了莱剂之外还包括口蹄疫、猪瘟等问题，于此同时能进口猪肉到台湾的共13国，其中9国是欧盟国家且全面禁用莱剂，其余像是美国、加拿大、新西兰、澳洲则没有禁令，约有22%饲料添加莱剂。[62]
2020年12月24日，民进党在立法院以人数优势通过包括从2021年1月1日起开放含莱克多巴胺的猪肉进口、开放30月龄以上美牛进口、相关原产地标示规定以及国内不得使用瘦肉精等九项行政命令[63][64][65]。现行动物用药残留标准仅明定牛肉的莱克多巴胺残留容许量为0.01ppm，立法院准予备查的动物用药残留标准修正案，除了现行的牛肉莱剂残值，也新增猪的莱剂残留容许量，包含肌肉及脂（含皮）为0.01ppm、肝脏为0.04ppm、肾脏为0.04ppm、其他可供食用部位则为0.01ppm。[66][67][68]
根据食品药物管理署边境采检统计，从2022年1月1日开放含莱克多巴胺猪肉进口到12月31日止，台湾所有进口猪肉、猪肝、猪肾等可食猪部位检出莱剂为“0”。[69]
各方意见
- 禁止瘦肉精
- 民主进步党主席及多名立委曾反对进口含瘦肉精的肉品[70][71]。台湾团结联盟与亲民党立院党团皆主张禁用瘦肉精[72][73]。
- 马英九在当选总统前认为：“因为我们国人吃内脏的比例比美国人多，所以把关要更严格”[74]。
- 有条件支持瘦肉精
- 前驻美代表吴钊燮与民进党前立委郭正亮均认为民进党是曾经执政8年的大党，应兼顾国民健康、经贸发展、台美关系等综合立场，并建议民进党对美牛案改采“有条件支持”，政策重点放在牛猪分离、境外检查、强制标示、提高罚则、设立补偿基金等。[75][76]
- 台湾基进在2020年8月28日发表声明支持台美合作，指政府进口猪牛时要符合国际标准的检验程序，同时加强标示供台湾消费者自由选择及将国人健康评估报告、台美关系等因素公开，让国人了解台湾当前面临的以及执政者决策理由。台湾基进又表示加速台美贸易协定谈判有迫切之必要，并建议蔡英文政府加速处理台日自由贸易协定，让台湾能脱离马英九执政时期，经济过度亲中，导致遭到以商逼政的泥淖。[77]
- 2020年8月31日，时代力量于该党立法院党团办公室召开“先能完善整体评估 再谈开放美牛美猪”记者会，记者会中要求政府应先完善健康风险评估、备齐产业冲击评估、完备程序实质审查、禁止美国牛猪内脏进口台湾以及明定禁止使用瘦肉精肉品的场所，充分回应国人疑虑后，并且相关行政命令至少应依法预告60天后，广纳社会各界意见，并经立法院质询或与业者、民间团体、受影响冲击的国人开过咨询会议或公听会后，再行讨论是否开放美牛美猪。时代力量国会党团总召邱显智指国人对于开放美猪美牛仍相当有疑虑，又表示卫福部虽公布了2018年的美国进口牛肉相关产品健康风险评估报告以及2019年的食用肉品暴露莱克多巴胺之健康风险评估等两份报告，但时代力量党团将上述两份报告与同样研究单位制作，并已公告在卫福部网站上的2013年的“食用进口牛肉及其制品暴露莱克多巴胺（Ractopamine）之健康风险评估”、2015年的“美国进口牛肉相关产品健康风险评估报告”进行交叉对比，却看到报告中有多处相似重复。身兼时代力量党团干事长的王婉谕委员亦呼吁在开放之前要做过完整的评估及拟定可落实且有效的配套措施，才能确实把关国人健康。[78]
- 禁止瘦肉精
- 台湾毒物专家林杰梁医师生前曾表示，莱克多巴胺的残留标准应该低于2.5ppb[b]，而且进口的每批肉品都必须附上检验报告、并标示瘦肉精残余量（当然禁止瘦肉精肉品进口更好）；因为目前的残留标准没有考虑高风险族群的代谢能力，如婴幼儿、胎儿、肝病肾病患者。如果无法禁用或采取2.5ppb标准，则呼吁全民拒吃美国牛肉。[79]
- 国立台湾大学公共卫生学院詹长权教授及吴焜裕副教授，2012年3月10日除了以风险评估专业剖析莱克多巴胺的科学争议，也从公共卫生及国际谈判角度出发，质疑牛、猪分离的管制政策非但难行，还恐让台湾陷入仲裁和谈判的不利处境。詹长权解释，莱克多巴胺透过新陈代谢产生药效，其机制就和肾上腺素一样，会作用于心脏，使心跳加速、输出血量加大、刺激末梢神经，一旦停用，将前功尽弃。因此牛猪在屠宰前，必须持续投药数十天，甚至屠宰当日也得投药后再宰杀。如此，动物将可增加大约10%的瘦肉。相关代价，在行为上，动物会不自主地亢奋、焦躁、过动、甚至出现攻击性，然而工业化畜牧环境将动物限制在狭小的圈栏之中，无处施展筋骨的动物便容易沮丧不安。而生理上，由于肌肉以非自然的速度快速成长，骨头的生长速度无法跟上，便较容易发生体重过重、骨折、跌倒、不良于行的状况。2011年10月发表的美国爱荷华大学实验研究还发现，有些使用瘦肉精的灰狗会因心脏肌肉发育失衡，心跳速度过快，导致心肌坏死而死亡。[80]
- 禁止瘦肉精
- 2007年8月29日，彰化县养猪协会反对开放瘦肉精，认为政府应减少美国猪肉进口。[81]
- 2007年9月2日，公共电视文化事业基金会新闻杂志节目《独立特派员》播出的专题〈猪事不顺〉指出，瘦肉精问题所牵涉到的，不仅是健康问题，还有经贸问题与政治问题。[82]
- 2020年8月29日，校园午餐搞非基共同发起人黄佳琳表示：“政府说未来瘦肉精美猪不会进入学校午餐里，学校午餐采用国产肉品。但因餐费太低，现在都做不到，政府该说明未来如何把关？”[83]
- 2020年11月22日，数十团体举行“秋斗”大游行，抗议蔡英文政府放宽从美国进口含瘦肉精的猪肉。主办单位指有5万人参与。参加“秋斗”的游行人士，下午由凯达格兰大道出发，高叫“反毒猪、反双标、反党国”口号，要求蔡英文政府撤回进口含瘦肉精猪肉的决定，游行路线中亦设有一个悼念言论自由的灵堂。[84]
- 美国政府：支持禁用沙丁胺醇和克伦特罗等的瘦肉精，但认为至今的科学研究，包括日本、欧盟和加拿大等均判定不超过美国残留标准的微量莱克多巴胺是安全的，因此美国认为禁止含有莱克多巴胺残留的肉品进口不符合科学证据，是台湾故意架起贸易壁垒的做法。美方还认为台湾本身也允许在自产家畜上使用100多种化学品及添加物并制订了残留标准，使用在蔬果上的更多，因此问题在于台湾为何仅仅禁止莱克多巴胺（ractopamine）[85][86]。
- 小布希总统时的国家安全会议亚洲事务资深主任、战略与国际研究中心的日本研究部门主任麦克葛林（Michael Green）说：民进党当政时主张强化台美经贸关系，免得台湾过于倚赖大陆，既然这样，台湾就必须妥善处理美牛议题，才符合台湾的经贸与安全利益。他说，希望美牛议题不要失控，不要压过了安全议题，希望台美能早日就这个议题达成协议。台美双方都应更有野心，恢复TIFA协商，才能推动美台自由贸易协定（FTA）、甚至台湾加入跨太平洋战略经济伙伴关系协议（TPP），这些无法在一夜之间启动，双方必须在TIFA架构下建立稳定的经济合作与交流进度，牛肉问题需尽速排除。他说，政治领袖不仅是为了达到民调数字标准和回应民众诉求，有时还得引导民意趋向，解释为何某些政策非行不可、以及如何保障社会利益。[87]
- 前美国在台协会台北办事处处长包道格表示，他注意到马英九政府正以科学、谨慎的态度处理美牛议题，这需要时间。包道格说，操之过急会造成反效果；过去他在台湾服务的时候，美国在牛肉议题上曾经犯错，造成各界困扰，美国要反省、必须避免重蹈覆辙。
- 2012年6月，美国在台协会台北办事处处长司徒文在卸任前于台北市美国商会的演讲中表示，美牛争议是台湾实施贸易保护的具体象征；如果台湾政府禁止美牛进口，台湾就很难与美国重启台美FTA谈判，更别说台湾未来要加入TPP[88]。2014年1月9日，台北市美国商会发布“2014商业景气调查”，台北市美国商会执行长吴王小珍表示，美国商会“仍在持续观察”民进党；她说，美国商会曾经与民进党进行多次会议，但目前在两岸服务贸易协议与美国牛肉进口等议题的讨论过程中，民进党都出现许多立场反复的情况[89]。
- 美国共和党籍爱荷华州参议员格拉斯利在2012年6月27日表示，在台湾总统大选前，驻美代表袁健生曾向美方承诺将在选后开放美国牛肉进口，他希望马英九能实现承诺。但是袁健生否认这项报导，说明他是在选后才与美方会面，只说行政院会尽快处理，但没有承诺[90]。外交部也发表声明，否认此事。
注释
参见
外部链接
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