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海防與塞防之爭是1870年代中國朝野關於國防政策的一場辯論[1]，其主要的爭論點在於國防應當偏重東南沿海的海洋防禦還是偏重西北內陸的陸上防禦[2]。1871年，阿古柏的浩罕汗國入侵新疆，而俄國則藉機侵占伊犁[1][3]。同治十一年（1872年），日本借八瑤灣事件將琉球國降格為琉球藩，又於同治十三年（1874年）以生番無主之理由對台灣用兵，引起中國之警覺。
中國是否應當在日本出兵台灣之時對新疆發起昂貴的遠征成為了重要的議題[2]。直隸總督李鴻章為首的一派力主加強海防，以應對未來的日本入侵；陝甘總督左宗棠為首的一派則主張加強邊境防禦，以應對俄國入侵[2]。最終，在東南沿海，清政府設立福建台灣省鞏固領土並發展海軍；在西北內地，清軍收復新疆，驅除阿古柏勢力，與俄國斡旋解決伊犁危機，並建立甘肅新疆省加強管制。
自1930年代日本入侵中國以來，晚清海防與塞防之爭進入學界視野，並被演繹成為不同的抗戰主張；後學界對之產生了淮系與湘系利益之爭、愛國與賣國之爭等不同的見解[4]。對晚清海防議的爭論至今仍會被中國的戰略選擇之相關爭論引述[3][5]。
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中國地緣戰略史上，歷代王朝始終面對西北諸族的入侵，甚少出現東南沿海之威脅[6][7]，故而一向對於中亞草原部族存有戒懼[8]。宋朝和明朝之經營海防，至於清初則遷界禁海以加強海防，但之後承平日久、武備廢弛，朱潰、蔡牽之亂歷時十年，致使東南騷動，海防之空虛則可見一斑，道光十五年（1835年）即有官員上疏陳述武備廢弛之憂[6]。
咸豐、同治年間（1851-1874年）內有太平天國和回民起事[8]。地方督撫之權利擴大使得財政逐步解體，政府開始仰賴外債[8]。外有英法聯軍之戰事[8]，再加中俄伊犁問題、中英滇案、中法越南問題，中外紛爭不斷[6]。列強東來暴露傳統水師之缺陷，引發「師夷長技以制夷」之洋務運動[8]。1840年以來到1870年代，中國經歷的兩次戰敗卻均是來自於海上，而內陸的同治回亂和海上的牡丹社事件，使得晚清面臨西北內陸和東南沿海的雙重壓力[7]。
太平天國起事不久，捻軍及回民相繼起事[8]。1865年，浩罕汗國軍官阿古柏在新疆南部建立了自己的政權[9]。隨着1870年前後中亞的浩罕汗國、布哈拉汗國先後成為俄國附庸，阿古柏為維持自己的統治，先後簽訂《俄國-喀什噶爾條約》及《英國-喀什噶爾條約》[9]。俄國通過條約獲得清朝不肯滿足之通商及治外法權等權利，與俄國競爭中亞地區的英國亦透過土耳其-印度通道對阿古柏提供支持，換取通商等權利[9]。
是時，英俄在中亞開展大博弈，英國意欲以喀什噶爾為自己的保護國，以阻塞俄國的擴張，俄國猜忌阿古柏與英國交好，先行占領伊犁[10]。俄國西伯利亞總督府向伊犁將軍榮全提議幫忙「收復」伊犁，遭榮全拒絕後，俄國仍然於1871年5月以「代收代守」為理由侵占伊犁[9]。榮全斷言，俄國已經將伊犁視為自己之領土，並冀以之為跳板擴張到整個新疆[9]。西北萬里版圖乃「聖祖菑之，世宗畲之，高宗獲之」[註 1]，對清朝有着重要意義[8]。左宗棠奉命掃除西北內亂，至同治十二年（1873年），已克定陝西、甘肅之內亂，準備向新疆進軍[8]。左宗棠給總理衙門答覆伊犁問題之看法中指出：「欲杜俄人狡謀，必先定回部，欲收伊犁，必先克烏魯木齊。」清政府亦回復稱：「中國不圖規復烏魯木齊，則俄人得步進步，西北兩路已屬堪虞。且關外一撤藩籬，難保回匪不復嘯聚肆擾近關一帶。關外賊勢既熾，雖欲閉關自守，其勢不能。」由是可知，清朝急於收復新疆，意在阻止俄國之進一步擴張[9]。
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明治維新後，日本以「征服鄰國」作為其戰略[12]。1871年，中日簽訂《修好條規》及《通商章程》，簽訂後不久日本提議修約，遭中國以「兩國初次定約，最要守信，不能旋允旋改」拒絕之[12]。日本明治維新以來，日本外務省呈具之國書含有「皇」、「敕」等字樣，朝鮮王國以「此等字今天下惟中國當用之，有非交鄰之國所可稱之者」拒絕接受，引發書契問題，從而導致了日本和朝鮮關係緊張[13][14]。征韓論在日本甚囂塵上[15]。1870年，日本派遣使者前往朝鮮，再遭拒絕，時即有主張出兵朝鮮者[14]。出使朝鮮的佐田白茅返回日本後，即主張攻占朝鮮，並且指出「全皇國為一大城，則若蝦夷、呂宋、台灣，滿清，朝鮮，皆皇國之屏藩也。蝦夷業既創開拓，滿清可交，朝鮮可伐，呂宋、台灣可唾手而取矣」[14]。
琉球國自明朝洪武十五年（1372年）即藩屬中國，卻從萬曆三十年（1602年）起開始藩屬於薩摩藩[16]:82。1871年日本廢藩置縣後，1872年日本政府改置琉球藩[12]。同治十三年（1874年）夏，台灣原住民殺死漂流到台灣的琉球船民，後日本藉機以「生番無主」用兵於台灣，是為牡丹社事件[14]。日本之登陸台灣引起清廷之抗議，但清廷慮及海軍羸弱，決定不與日本開戰[3]，經英美等國斡旋簽訂《中日北京專約》[12]，賠款給日本50萬兩白銀以換取日本撤軍[3]。經此約，中國變相承認了琉球乃日本領土[12]。此事之交涉對清廷震動極大[3]。內閣大學士文祥認為「目前所難緩者，惟防日本為尤亟。以時局論之，日本與閩浙一葦可杭，倭人習慣食言，此番退兵，即無中變，不能保其必無後患。」[3]
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同治十三年九月二十七日（1874年11月5日），總理各國事務衙門上《海防亟宜切籌武備必求實際疏》討論海防[17][3][18]，提出練兵、簡器、造船、籌餉、用人、持久等六項建議[19]。總理各國事務王大臣恭親王奕訢在上疏中首先指出，日本進犯，暴露出中國沿海防禦的空虛，可能引起西方列國的企圖之心[2]。這一奏摺引發了引起防務問題之大討論[3][19]。同治十三年九月二十九日（1874年11月7日）李鴻章奏稱「泰西雖強，尚在七萬里之外；日本則近在戶闥，伺我虛實，誠為中國永久大患」，各省督撫均表達類似觀點[20]。
總理衙門預計，海關洋稅加上各省厘金，可撥款出每年四百萬兩海軍經費，但這是建立在「緊要軍需」停發的基礎上[21]。為籌措經費，總理衙門要求各省督撫提出辦法[21][22]。在限期復奏期間[17]，同年11月19日，廣東巡撫張兆棟呈遞休病在家的丁日昌所寫之《海洋水師章程》，其中建議設立北洋、東洋、南洋三支水師[17][23]:312。該案在1868年曾向時任兩江總督曾國藩提出過，僅有薛福成等丁日昌至交知情[17]。總理衙門見此案中六條建議有參考價值，與總理衙門之六條建議一併下發討論[17]。
受密詔籌議海防者有：直隸總督李鴻章、盛京將軍都興阿、漕運總督署山東巡撫文彬、欽差輸台灣待處海防兼理各國事務大臣沈葆楨、兩江總督兼署江蘇巡撫李宗羲、江蘇巡撫吳元炳、浙江巡撫楊昌濬、福建巡撫王凱泰、閩浙總督李鶴年、兩廣總督英翰、湖廣總督兼署湖北巡撫李瀚章、暫署兩廣總督廣東巡撫張兆棟、湖南巡撫王文韶、安徽巡撫裕祿、江西巡撫劉坤一等十五人[21][22]。山東巡撫丁寶楨亦復奏，丁日昌受到李鴻章邀請復奏[21]。
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十一月二日（1874年12月10日），直隸總督李鴻章上《籌議海防摺》，指出「東南海疆萬餘里，各國通商傳教，來往自如，麇集京師及各省腹地。陽托和好之名，陰懷吞噬之計。一國生事，諸國構煽， 實為數千年未有之變局」，而新疆「即無事時，歲需兵費尚三百餘萬，徒收數千里之曠地，而增千百年之陋卮，已為不值」，李鴻章因此奏請停止用兵新疆，將經費用於海防以抵禦日本，引發了爭辯[3][19]。
山西巡撫鮑源深、前江蘇巡撫丁日昌、刑部尚書崇實、光緒帝之生父奕譞等人紛紛表態支持李鴻章奏摺[19]。湖南巡撫王文韶則反對李鴻章之說，指出「我師遲一步，則俄人進一步；我師遲一日，則俄人進一日，事機之急，莫此為甚」，認為應當全力西征[3][19]。光緒元年正月十九日（1875年2月24日），李鴻章轉呈丁日昌重擬之海防六條，其中以國際國內戰略格局分析中國之戰略環境，以為東北為沙俄和日本共同染指，若干戰略方向中「東北為最要，東南與西北為次要，西南又次之」[17]。
各省督撫復奏後，廷議因同治帝病逝而推遲[19]。光緒元年正月二十九（1875年3月6日）[24]，復奏既齊，總理衙門向清廷請廷臣會議，清廷一併發回所有原奏、復奏[17][24]。六部九卿、親王郡王等94人進行廷議，清廷請所有在京親郡王應會同大學士、六部九卿再度限期一個月復奏[17][24]。會上清廷堅持了西征之舉措，否定了增鹽厘、開煤鐵等主張，稱「現在財力未充只可量我之力，擇要籌辦」[21]。大學士文祥雖然支持建設海軍，但是也支持進軍新疆[3]，他在廷議中指出[25]:256：「倘西寇數年不剿，養成強大，無論破關而人，甘陝內地皆震；即駛入北路，蒙古諸部皆將叩關內徙，則京師之肩背壞」[3][25]:256。
因丁日昌後來呈上的六條中，涉及鐵路、電報、公司、銀行、工商、實業等內容，京中士大夫多攻訐李鴻章、丁日昌[17]。王家璧稱丁日昌「矯飾傾險， 心術不正」，于凌辰指責李鴻章及丁日昌「直欲不用夷變夏不止」等[17]。與會的內閣學士翁同龢則坦言：「但言海防宜及早佈置，籌餉則毫無措置也，劃稿而出，真是兒戲！」[21]于凌辰指責李鴻章及丁日昌「直欲不用夷變夏不止」等[17]。王家璧反問洋務派購置船艦和歲幣有何區別，還認為洋務派「名為籌辦海防，實則暗以破壞曾國藩、彭玉麟苦心經營之江防」[17]，還指責丁日昌「矯飾傾險， 心術不正」[17]。于凌辰、王家璧二人還反對開設廠礦，認為「事事師法西人，以逐彼奇技淫巧之慧，而失我尊君親上之民心」[24]。光緒帝之生父奕譞和禮親王世鐸等皇族支持興建海防，但奕譞支持「內外節用」及「暫罷西征」的主張，世鐸則反對開設廠礦，部分支持了洋務派[24]。
清廷密諭左宗棠「現在通籌全局，究應如何辦理，著該大臣酌度機宜，妥籌具奏」[19]。4月，陝甘總督左宗棠上《覆陳海防塞防及關外剿撫糧運情形摺》，認為「東則海防，西則塞防，二者並重」，但以「若新疆不固，則蒙部不安，匪特陝、甘、山西各邊時虞侵軼，防不勝防，即直北關山，亦將無安眠之日」指出新疆在西北防務中的重要地位[1][26]:176。左宗棠還指出泰西諸國僅僅志在通商獲利，而俄國則是對西北虎視眈眈，如果「俄人不能逞志於西北，各國必不致構釁於東南」，進而建議朝廷移屯實邊[1][26]:176、179。
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《申報》由英國商人經營，其華人主筆主要為江浙人士，在這一時期的報道中極力反對西征[10]、支持海防[27]。《申報》刊發〈津兵赴台及各海口·築炮台消息〉、〈台灣近事〉、〈台灣近信〉、〈台灣風景〉等強調台灣及海防之重要，並指出應當放棄塞防[27]。《申報》刊發購買鐵甲戰船的消息，指出海防為當務之急，還指出因為台灣之役，沿海各省均謀購置戰艦、保衛海疆，其社論稱讚李鴻章為救時宰相，並且建議戈壁以內實行郡縣制、戈壁以外成為為藩屬國[19]。
左宗棠則在與沈葆楨的書信中回應《申報》說法[28]：「《申報》本江浙無賴士人所編，島人資之以中國。其中亦問有一二事跡堪以覆按者，然干涉時政，拉雜褻語，附錄邸報，無紙不然。纖人之談，不加究詰，置之不論足矣。合肥[註 2]竟以人奏，並議撤西防以裕東餉，何耶?」[19]左宗棠還對《申報》所記載之觀點和事實進行反駁，認為英國和俄國不可能在新疆之事上聯手。[19]
海防派在爭論中提出若干論點[30]:234：
- 北京離海岸近而離新疆遠，沿海防禦較邊塞防禦更為重要；
- 政府財政拮据，遠征新疆之戰事勝算小，需重審其可行性；
- 新疆土地貧瘠，對於中國價值不大；
- 新疆強敵環伺，將來則難以固守之；
- 緩徵新疆並非放棄，而是保留勢力。
塞防派則提出相對的論點[30]:234：
- 新疆是西北防務之前線，新疆不保則蒙古難保，蒙古不保則京師受累；
- 西方列強尚未有對中國直接的威脅，而俄國侵吞領土之舉已經成為直接之威脅；
- 海防已經受撥足夠經費，不需要將塞防經費轉移為海防；
- 列祖列宗幾經戰鬥所獲得的土地不應當放棄；
- 烏魯木齊、阿克蘇等戰略要地應當優先收復。
是時，尚無直接之海防糾紛，而新疆之叛亂則有待清剿[30]:234-235[27]。主戰之左宗棠認為中止戰事則是招致外人侵占西北[30]:234。塞防之觀點在此次爭論中得到確認[1]。1875年5月30日，總理衙門總結了籌議，上奏清廷[31][17]。同日，清政府發布上諭，指出「海防關係緊要，既為目前當務之急，又屬國家久遠之圖，若築室道謀，僅以空言了事，則因循廢弛，何時見諸施行？亟宜未雨綢繆，以為自強之計」[31]，將北洋海防之事宜交由李鴻章辦理[31][17]，南洋海防交予沈葆楨辦理[17]，又將西北及防範俄人事務交由左宗棠處理[31]。
沈葆楨受任南洋大臣後，願意將前三年的南洋海防經費讓與李鴻章[17]。儘管1875年被准獲取每年四百萬兩之「海軍經費」[25]:270，但最初4個月，李鴻章僅僅收到應收款項之不足15%[17]，至1877年李鴻章所得不足兩百萬兩，有說蓋朝廷更着力籌措「西征協餉」之故[25]:270。
1879年日本吞併琉球與伊犁危機，李鴻章獲准添置戰艦[25]:270。李鴻章亦與沈葆楨合作，獲得了南洋水師的戰艦[25]。李鴻章亦與沈葆楨對建立海軍之積極呼籲，間接促成了北洋水師戰艦艇的引進。應奕訢等人要求，清廷下令：「各國恃有鐵船，狡焉思啟，則自強之策，自以練兵購器為先，著李鴻章、沈葆楨妥速籌購合用鐵甲船。」[32]至1888年北洋水師成軍，先後購入定遠艦和鎮遠艦等主力戰艦[32][33]。
1888年，清政府採納劉銘傳、楊昌濬等人倡議在台灣設立省份[18]，辦理台灣等處海防大臣沈葆楨及後來的福建臺灣巡撫均致力謀劃台灣的海防建設，其中沈葆楨開山撫番，開放內地民人渡台墾殖，在台南安平、旗後興建炮台，在基隆倡辦煤礦，興建電報局溝通台灣與內地資訊，並指出在台灣調配新式船艦之重要性[20]。
光緒元年（1875年）三月二十八日[19]，左宗棠被任命為欽差大臣，負責督辦新疆軍務，因之前往蘭州進行準備[30]:235。而左宗棠因缺乏經費經胡雪岩介紹 ，向外國商人貸借一千二百萬兩白銀，引起《申報》非難[19]。1875年秋，因各省積欠征餉，左宗棠再次提出向外商借款1000萬兩[19]，左宗棠好友沈葆楨反對左宗棠之借款，英國公使則借馬嘉理事件要挾停止借款，《申報》亦對此事有所微詞[19]。然而清廷依舊批准左宗棠借用外款五百萬兩，撥用戶部庫存「海防經費」兩百萬兩，又令十二省份提前發出「西征協餉」[25]:258[19]。1876年3月，左宗棠移師肅州，採取緩進速戰的戰略，以劉錦棠部速攻入新疆，至11月已取北疆[30]:235。
在左宗棠進軍新疆期間，《申報》多次刊發謠言，如曾在頭版發布〈西陲噩耗〉發布消息稱「傳左爵相（即左宗棠）統領大軍西征回部，近已敗退，爵相亦陣亡」[27]。左宗棠對《申報》之報道十分氣憤，姚雲鶴著《上海閒話》即載有其與友人書信中含有「江浙無賴文人以報館為末路」這類的言語[19]。
至清軍收復烏魯木齊，關於是否繼續收復南疆，爭議再起[34]。大學士文祥此前支持進軍新疆，至收復烏魯木齊則認為「烏垣既克之後 , 宜趕緊收束, 乘得勝之威, 將南八城及北路之地應酌量分封……慎勿因好大喜功 , 鋪張過甚, 致墮全功」[34][35]。海防派鮑源深亦稱「自烏魯木齊、瑪納斯二城克復，天威已足遠震，似規取南路之舉尚可緩進徐圖」[35]。翁同龢則稱進軍南疆是徒勞之舉，「空中原而營石田」[35]。郭嵩燾稱「得一鎮守烏魯木齊之大臣，信義威望足以相服，可保百年無事」，亦主張放棄南疆[35]。左宗棠則不為所動，繼續進軍[35]。
光緒三年（1877年）三月，董福祥、劉錦棠部自烏魯木齊跨越天山，攻打達阪城阿古柏殘部，徐占彪部西進占據奇克騰木（今鄯善以東[36]）的敵壘，不久即攻克達阪城、托克遜、吐魯番等南疆外圍三城。清軍將被阿古柏脅迫而來的維吾爾人釋放，獲釋民眾返回後宣傳清軍的威德，維吾爾人多思報復阿古柏。[34]阿古柏於5月死於庫爾勒，死因眾說紛紜[37]。阿古柏死後，西逃的阿古柏之子海古拉又遭到庫東、阿克蘇、薩牙等地維吾爾人襲擊，至喀什噶爾遭胞兄伯胡克里手下擊殺[34]。
阿古柏曾於1877年春派人前往倫敦尋求調解，英國透過中國駐倫敦大使郭嵩燾及英國駐北京公使威妥瑪施壓清政府停止出兵。1877年6月20日，清廷密諭左宗棠「直抒己見」，左宗棠回覆說「英人為安集延[註 3]說者，慮俄之蠶食其地，與英有所不利。俄方爭土耳其與英相持，我收復舊疆, 兵以義動，彼將何以難之？」[34]英國及阿古柏代表未及與清政府繼續討論[30]:235，左宗棠軍已經擊潰阿古柏，收復了新疆大部[1][30]:235。
1877年，左宗棠上奏，請求清廷設立新疆省[25]:262。1884年，清政府採納左宗棠、劉錦棠等人倡議，在新疆設立省份進行經營[1][18]，廢除伯克制、軍府制[35]，改由清朝官吏直接統治當地[9]。左宗棠在新疆實行地丁合一的稅收制度，繞過當地伯克進行國家統一之徵稅；實行招民屯墾政策，將陝西、甘肅、山西、直隸、山東、河南等地漢人犯人引入新疆，更招引內地商人前來經商、服務屯墾；開設私塾，招聘教師，使當地居民「通曉語言」，旨在「化彼殊俗，同我華風」[9] 。至清末，先後設立奉天、吉林、黑龍江等行省，在內蒙古設立州、府、縣[18]。
20世紀三四十年代日本入侵中國，1870年代的海防與塞防之爭進入學術視野，並引申出不同的抗戰主張[4]。1938年對日妥協之聲不絕之際，蔣廷黻所著《中國近現代史》以對外關係角度考察了海防與塞防之爭[4]，並認為為左宗棠收復新疆「好大喜功」[4][16]:74，而李鴻章反對左宗棠的主張「是實在的情形」[16]:75，並認為李鴻章之言合理而左宗棠之言高調[4][16]:75，還認為左宗棠「運氣真好」而收復了新疆[4][16]:75。
蕭一山在1944年完成的《清代史》則以追憶左宗棠收復新疆之功來鼓舞全民族抗戰，秦翰才《左文襄公在西北》、盧鳳閣《左文襄公征西史略》、姚欣安《清末新疆政策底史的發展》等書均讚揚左宗棠的舉措，是為當年的主流觀點[4]。
20世紀40年代至70年代間，中國大陸的學術研究屈從於政治鬥爭，洋務運動被徹底否定，李鴻章和左宗棠兩人的爭論被視為「狗咬狗」的利益之爭，因而海防與塞防之爭被視為的淮系和湘系的利益之爭[4]。范文瀾1945年在延安寫的《中國近代史》將爭論視為看做是淮系與湘系利益之爭在琉球事件中業已產生的爭論的繼續[4]。1957年林增平的《中國近代史》及1976年出版的《近代中國史稿》均持此論調[4]。依照這一史觀，李鴻章是賣國賊，而曾國藩亦非愛國者[4]。
1980年代，中國近代史研究中的階級鬥爭範式受到了質疑，1983年《湖南師院學報》「筆談左宗棠」專欄重評左宗棠，隨後董蔡時和楊東梁各自的兩本《左宗棠評傳》相繼出版，將左宗棠和李鴻章之間的爭論描述為「是要不要維護國家領土主權的完整，要不要維護中華民族根本利益的大是大非之爭，實質上是愛國與賣國的鬥爭」[4]。在是否要收復新疆之辯論中，王文韶與左宗棠駁斥了邊疆無用等論調，左宗棠以六十五歲之高齡毅然發兵西征，即表現出愛國之情操[23]:311。1986年楊慎之主編的《左宗棠研究論文集》即總結了這一觀點[4]。
又有學者指出，從根本上而言，爭論各方均是要抵禦強敵、挽救危機，因此爭論並非愛國與賣國之爭[23]:312-313。亦有學者認為1874-1875年間海防與塞防爭論之「復奏」階段尚屬於「誰是最大的敵人」的爭論，而「廷議」階段則開始討論是否變法、是否學習西方等實質問題[4]。
20世紀80年代以來，現代化範式被應用於相關研究[4]。傳統中國無主權及疆界之觀念，乃一文化單一體[39]。在華夷之辨中，新疆之維吾爾、哈薩克為「夷」，故而有舍之以保中原之說[35]。中國通過近代條約體系將過往模糊之疆域確定為明確之邊界，進而施加以中央權力[35]，從而確定了中國邊境之主權[39][35]。新疆和台灣建省之主張自從康熙年間就不斷有人提出，而此次辯論使得新疆和台灣之戰略地位獲得彰顯，新疆建省標誌着中國邊境治理之現代化，而台灣建省亦為籌措海防之結果，一改過往「防台而治台」之消極政策，影響了後來東三省及蒙古議設行省[4]。
王生榮的《中國地緣戰略論》和樓耀亮的《地緣政治與中國國防戰略》認為此次辯論標誌着中國國防戰略近代化，使得清廷在短時間內面對攘外安內、海防邊防、南北方向、傳統及現實等諸多緯度之選擇[4]。中國乃一海陸複合之國家，東南沿海以海洋為屏障，相對穩定，而北方之游牧騎兵對歷代中原王朝實行騷擾，故而陸權為歷代中國主要考量；李鴻章、沈葆楨等官員藉此次爭論促使海防建設進入清廷決策者視野，使之成為了中國的國家戰略[40]。
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