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特殊的国与国关系（英语：Special State-To-State Relationship[1]），常简称为两国论（“Two-state“ Theory[1]），是中华民国对于关于海峡两岸关系现状的一个论述方案，由中华民国总统李登辉于1999年接受德国之声访谈时首次正式提出，直到他卸任前，为中华民国官方外交与两岸政策方针。这个论述方案的法源依据为《中华民国宪法增修条文》与《国统纲领》，自“一个中国，两个政治实体”与“阶段性两个中国”发展出来。这个论述方案主张，中华民国从1912年建立以来，一直都是主权独立的国家。在1949年中华人民共和国建国之后，海峡两岸分裂分治。中华民国与中华人民共和国，双方都是主权独立国家，海峡两岸互不隶属。如同韩国与朝鲜，西德与东德一般，因为历史与民族情感等因素，两国间存在着一种特殊的国家与国家之间的关系。
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这是中华民国官方首次正面承认中华人民共和国为独立主权国家，因为对于台湾的国家定位观点不同，在不同台湾政党间，对这个论述方案的细节仍有争议。中华人民共和国拒绝接受这个方案，认为违反一个中国，企图建立两个中国与一中一台，是一种台独主张。
1998年6月，美国克林顿总统访问中国，在上海提出“新三不政策”，即不支持一中一台及两个中国，不支持台独，不支持台湾以国家为单位加入国际组织[2]。为因应美国与中国关系的变化，李登辉总统于同年8月在总统府内建立“强化中华民国主权国家地位专案小组”（俗称两国论小组），由国立台湾大学法学院院长许宗力领衔，进行政策研究，曾召开过多次内部座谈会，收集专家意见。在考量历史、法律与国际关系后，于1999年5月提出“特殊国与国关系”研究报告，呈交李登辉总统。这篇报告，在前言中以历次修宪来论述中华民国自成一个主权国家的法理基础，并提出实现维护台湾主权的整套计划，包括修宪、修法与废除国统纲领[3]。苏起曾透露此提案由蔡英文负责起草[4]。据国史馆记录，“特殊国与国关系”这个名称由许宗力提出，蔡英文对于提案与研究内容贡献最多。在接受德国之声访谈时，访谈草稿起草人为林碧炤，主要以此报告作基础拟定，经过李登辉本人做修改[5]。
前总统李登辉在卸任后，于2011年9月回忆两国论发表背景。由于时值两岸交流热络阶段期间，在1998年10月辜振甫访问中国之后，后续正在准备安排汪道涵于1999年访台行程。因情报指出，中国国家领导人江泽民计划在1999年10月1日中华人民共和国建国五十周年国庆当日，向国际宣布，在汪道涵访台时，两岸将共同推动中国统一，以一国两制为目标，展开政治谈判。为阻止江泽民的计划，因而决定于当年七月在接受德国之声访问时，提出《两国论》，以声明台湾并不接受此一谈判[6]。
1999年7月9日台北时间下午，李登辉在行政院新闻局局长程建人陪同下，于总统府接受德国之声总裁迪特尔·魏里希、德国之声亚洲部主任金特·克纳贝（Günter Knabe）与德国之声记者西蒙娜·德曼索（Simone de Manso）录影专访。这些来自德国之声的媒体人问到“宣布台湾独立”与不被大多数台湾人民接受的“一国两制”之间，是否有折衷的方案？李登辉答：“中华民国从1912年建立以来，一直都是主权独立的国家，又在1991年的修宪后，‘两岸关系定位在特殊的国与国关系’，所以并没有再宣布台湾独立的必要。”德国时间1999年7月25日21时整，德国之声的英语卫星频道向全世界播放专访内容，而文字内容则刊登在德国的《周日世界报》。
从1949年开始，由中国国民党领导的中华民国政府（以下简称国府）败退转进台澎金马后，国府与中国大陆的中国共产党领导的中华人民共和国政府处于敌对隔绝状态。同时，两岸政府皆宣称拥有全中国主权，是代表中国的唯一合法政府，即一个中国。
1987年6月三七事件破案法办后，时任总统蒋经国先于7月15日宣布台湾地区解除戒严，并基于人道考虑和已在台湾38年的中华民国国军眷属要求，于11月2日开放台湾民众赴中国大陆回乡探亲，两岸重开接触；翌年初于任内逝世，由时任副总统李登辉依宪法继任。
1990年，李登辉当选总统后，陆续成立国家统一委员会（国统会）、行政院大陆委员会（陆委会）与海峡交流基金会（海基会），两岸互动益形密切，但彼此的关系一直未有明确定位。
1991年，中华民国国民大会修宪后，中华民国政府已将国家领土“自由地区”范围限定于台澎金马，正副总统与立法委员也仅由台湾地区选出，并也承认中华人民共和国在事实上统治大陆。李登辉认为中华民国和中华人民共和国的关系早就已经是“国家与国家”，或“至少是特殊的国与国的关系”，而非“一合法政府、一叛乱团体”，或“一中央政府、一地方政府”的内部关系，因此无需宣布独立。
1993年4月，海基会与海峡两岸关系协会（海协会）举行第一次辜汪会谈。但1995年李登辉实际上以中华民国总统身份访问美国后，中国大陆方面对“一个中国”的定义不断紧缩，两岸关系陷入低潮，且引发台湾海峡导弹危机。1996年3月中华民国首次举行首次总统直选，李登辉当选连任。
1997年7月1日，香港主权移交给中华人民共和国，澳门也将于1999年12月20日主权移交给中华人民共和国。中华民国行政院新闻局局长苏起发表《透视一个中国说帖》，提出“一个分治中国”。这个说帖中说明，中华民国于1912年建国以来就是主权独立国家，在1949年中华人民共和国成立后，中国就进入分治状态。中华民国与中华人民共和国都不能代表全中国，只能代表各自统治区域，因此成为一个分治中国。分治中国的情形，正如同两韩，北越与南越，东德与西德间的关系。
因应中华人民共和国的一国两制宣传主张对台湾的压力益增，美国又不断有人主张两岸应签订中程协议，故李登辉指示成立“强化中华民国主权国家地位专案小组”研究对策。1999年5月，该小组研议以“特殊的国与国关系”为两岸关系定位。1999年在接受德国之声时，正式对外宣布。
2000年陈水扁当选总统后，发表四不一没有政策，承诺不推动两国论。在竞选场合，则提出一边一国的口号。
2008年，中华民国总统马英九发表特殊非两国论，反对两国论与陈水扁的一边一国。主张中华民国与中华人民共和国之间不是国家与国家之间的关系，是一种特殊的两岸关系。
2021年，中华民国总统蔡英文发表四个坚持，中华人民共和国认为这个内容为两国论，目标在追求台独[7]。
2024年10月10日，中华民国总统赖清德在双十国庆发表讲话，提到了“中华民国与中华人民共和国互不隶属”。国台办发言人陈斌华表示，赖清德是在鼓吹“新两国论”。[8]
在台湾方面，民主进步党与中国国民党部分人士基于各自的立场对此政策作了肯定的诠释。
两国论提出后，民进党随即附和，并声明表示“‘特殊的国与国关系’既是符合现实的，也是富有创造力的说法。在相近的历史与文化脉络下，‘特殊的国与国关系’更是可以不断加以丰富的开放性思考，作为建立双边和平架构的基础”。[9]部分独派人士更赞扬李登辉不只为“民主之父”，更是“台湾国父”。同年，民进党发表《台湾前途决议文》，以承认中华民国的两国论为基调，作为日后的执政基础。
国民党人在李登辉执政时期多半支持两国论，例如连战曾表示：“我们提出‘特殊国与国关系论’的主张是基于维护国家尊严、保障人民权益的考量。也是表达台湾两千三百万人民的心声。这是攸关国家发展大是大非的课题。…因此，李总统提出‘特殊国与国关系论’的明确主张，就是要突破两岸间现存不合理的框架。”2而在新党方面，虽然他们在7月23日举行一场反对“两国论”的大游行，其主题却是“和平反战”、也就是“向中共武力说不”；也就是说，如果北京当局因为两国论而对台湾采取武力恫吓或动武的话，台湾所有政党都会齐声反对（童振源 1999）。2000年，国民党候选人连战落选，国民党失去政权，李登辉被迫辞去党主席职务；连战接任国民党主席后，国民党彻底抛弃李登辉的两国论，重新回到一中各表立场。在2012年3月，连战夫人连方瑀投书媒体，讲述在两国论提出后连战与李登辉的分歧。连方瑀说，“李登辉抛出两国论，属下连战无法反驳。连战原本决定出版的《连战风云》，内容讲两岸要‘双赢’，李登辉竟要求‘停止出版’”；“2人会分道扬镳，完全无关‘个人恩怨’，是‘李先生’公开扬弃过去理念，连战始终坚守立场”。[10]
至于坊间的反应，在李登辉的该段访问见报以后，新党立法院党团召集人郑龙水委托民意调查基金会所作的民意调查显示，55.2%的受访者赞成李登辉提出两岸关系是“特殊国与国关系”，反对的人则有23.4%（韩德强 2002，2）。此外，环球电视与《新新闻》也公布一份有关“特殊国与国关系”的民意调查，结果显示有43%的受访民众支持两国论，只有10%的民众不赞成（施钰文 1999）。向来颇强调其菁英品味的《商业周刊》，也对台湾587位企业经理人做了一份问卷调查，结果同意两国论者为78.4％，不同意为15.3％，无意见为6.3％（杨开煌 1999）。3就此而论，台湾民意基本上觉得李登辉只是点出两岸关系长久以来存在的一个事实，并不认为这是一个政策上重大的转折。
李登辉在事后也做过相当类似的澄清。7月14日，李登辉接见前美国在台协会台北办事处处长张戴佑，在谈到各方对两国论之解读的时候，李登辉表示“我们的大陆政策没变，两岸交流、对话的立场与态度也仍然不变”（引自何振忠 1999）。7月23日，李登辉接见美国在台协会主席卜睿哲，也发表类似的看法，说明中华民国推动建设性对话与良性交流的大陆政策并没有任何改变，先前谈话是以国家元首身份表达并反映台湾大多数人民的心声，此为民主社会尊重民意的展现（何振忠 1999）。
2008年6月12日，中华民国总统马英九再次提起两德概念。《联合报》政治组记者范凌嘉认为，两德模式恐是“一日话题”，因为李登辉的特殊国与国关系就是以两德模式处理核心问题[11]。台大政治系教授张亚中认为，两德议题“一个德国，两个国家”是以“整个德国”来涵括两国，东西德都是整个德国的内部宪政主体，西德总理布朗德称其为“特殊关系”，差别在李登辉从未公开承认一个中国[12]。
2021年10月10日，中华民国总统蔡英文在双十节演说中提出四个坚持，首次表示“中华民国与中华人民共和国互不隶属”。淡江大学外交与国际关系学系荣誉教授陈一新认为，“‘坚持中华民国与中华人民共和国互不隶属’的说法是1999年李登辉‘特殊的国与国关系’的两国论的进一步发扬”，将加深台海两岸对抗。[13]2022年6月6日网络政论节目《童温层》，主持人童文薰批评“四个坚持原来都在骗”，并批评“什么时候台湾的前途是由蔡英文一人决定”[14]。
2021年10月14日，国民党立法委员郑丽文说，她大学毕业时是台独基本教义派，当时她在国立台湾大学校门绝食声援台独人士黄华（黄明宗），有民进党人士对她劝说“黄华是麻烦制造者，不要理他”，她的绝食让民进党尴尬；后来她担任国民大会代表，李登辉提出两国论，民进党中央随即召开紧急会议、向美国在台协会保证“民进党绝不会加柴火，会冷处理、不会跟李登辉讲两国论”，当时她就发现台独只是民进党拿来夺权斗争的工具，因此她后来主动退出民进党[15]。
李登辉将两岸关系定位为“特殊国与国关系”的说法，引起了中华人民共和国政府的强烈反应。在该谈话结束后两天，中国共产党中央台办、国务院台办发言人发表谈话，直接点名批评李登辉“公然把两岸关系歪曲为国与国关系，暴露其一贯蓄意分裂中国领土和主权的政治本质”，措词严厉地批评李登辉与台独分裂势力主张沆瀣一气（大陆新闻中心 1999），认为李登辉的路线以从“独台”转向“台独”。之后，经过十多天对两国论的观察及开会研判，中共中央总书记江泽民决定取消海协会会长汪道涵的访台计划，同时到2000年3月台湾总统大选前，不但停止海协、海基两会交流对话机制，也决定台办官员暂停赴台（王玉燕 1999）。也就是说，对中华人民共和国政府而言，在两国论甫推出之际，官方的立场是希望台湾能将两国论定位在李登辉个人的言论范围内。但是，面对接下来台湾方面有关两国论的说法以及李登辉的解释，中共高层认为台湾政府两国论的基调没有改变，其他说法都是托辞，认定台湾就是要“放弃一个中国”，以两国论走向台湾独立，并试图形成政策（王玉燕 1999）。简单来讲，中华人民共和国官方认为台湾当局的自主意识已经从过去的“暗独”走向“明独”（引自虞义辉 2001，337）的独立意识道路。
在两国论成为世界主流议题以后，世界主要国家都已表态支持一个中国[来源请求]；但也都同时强调，两岸争议必须透过持续对话，以和平的方式解决（童振源 1999）。以美国为例，在李登辉向张戴佑表明台湾的中国政策不变以后，克林顿领导的美国政府开始试图为两国论激起的台海紧张情势降温。
7月14日，白宫发言人洛克哈特主持例行简报时，不但拒绝评论北京是否可能对台动武及美国可能的反应，并对询问北京是否可能采取武吓的记者说，别把北京的严厉措辞看得太重了（刘其筠 1999）。
9月11日，美国总统克林顿在与中国国家主席江泽民会谈时，首度对两国论明确表达较负面的意见。[16]他表示，两国论已经带给中国大陆和美国双方“更多困难”；但克林顿也明告江泽民，如果中国大陆要（对台湾）诉诸武力的话，将在美国“造成严重后果”。克林顿并在高峰会中重申，“我们将继续维持尼克森总统以来采行的政策，这个政策有三大支柱，即一个中国、和平解决台湾问题、和两岸对话。”（本报系采访团 1999）。也就是说，美国既不支持两国论，但也反对北京对台动武或中断对话（童振源 1999）。
2001年5月10日，前国民大会议长苏南成接受中天新闻台专访时说，李登辉提出两国论前，他就已经知道两国论，只是不知道李登辉会告诉德国之声记者。苏南成说，两国论的重点就是透过《中华民国宪法增修条文》的全面大翻修，让其条文更为完备，包括国土、国会定位、政治制度、人民权利和义务、中央政府与地方政府等；但因为兹事体大，且容易被认为是在追求台湾独立，才会引发争议。苏南成又说，李登辉提出两国论后遭美国政府施压，美国政府认为两国论是为李登辉总统延任案护航；而在美国政府施压之下，台湾时间1999年8月20日上午，李登辉向他明确表示，总统延任案不可行。
有趣的是，反而是属于传统独派阵营的部分政治势力对于两国论仍然有相当程度的不满，见施正锋（1999）及郑邦镇（1999）。这是因为两国论仍然承认中华民国在台湾的统治合法性。
根据童振源（1999）的资料，从1999年7月9日一直到8月6日，台湾民间共有7项相关民调，同意两国论者为43%至74%，反对者只有18%至30%。
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