הַפְרָטָה היא הליך בו מועבר או נמכר רכוש הכלל לידיים פרטיות והופך להיות קניין פרטי. הליך מנוגד, בו נקנה או נלקח קניין פרטי על ידי הממשלה או משטר מכונה הלאמה.
המונח מקושר לעיתים קרובות עם מכירתן של חברות ממשלתיות או שירותים ציבוריים לחברות פרטיות. שירותים וחברות כאלו כוללים בין השאר ארגונים העוסקים באספקת שירותי תשתית ותעשייה, כמו חברות העוסקות במחצבים, חשמל ואנרגיה, מים, תחבורה, ותקשורת. תחומים אחרים בהם מתקיימות פעולות הפרטה הם בשירותי הבריאות והחינוך וכן במערכות בנקאות וכספים.
הפרטה מתבצעת במהלך המרת כלכלה בעלת אופי סוציאליסטי, שבה יש מעורבות רבה של המדינה בכלכלה, לכלכלה קפיטליסטית בעלת כלכלת שוק, שבה מעורבותה של המדינה פחותה.
היסטוריה
המונח נטבע בשנת 1948 ונכנס לשפה המדוברת בין השאר בעקבות שימוש תכוף בו במגזין אקונומיסט הבריטי בשנות השמונים. פעולות הפרטה בולטות בוצעו בתקופת שלטונה של מרגרט תאצ'ר, ראש ממשלת בריטניה בין השנים 1979 ו-1990. במהלך שלטונה הביאה תאצ'ר להפרטת עשרות חברות.
בעקבות ההפרטה בממלכה המאוחדת הופיעו יוזמות הפרטה במדינות רבות, תחילה בעיקר במדינות האנגלו-סקסיות ומאוחר יותר בכל רחבי העולם. כיום, יש לרוב מדינות העולם תוכנית הפרטה כלשהי.
רמות של הפרטה
הפרטה מתקיימת בשלוש רמות:
- הפרטה מדינית: הפרטה הנעשית במסגרת של כלכלה ברמת מדינה. הפרטה זו מתקיימת בשני אופנים עיקריים:
- מעבר של תחומי אחריות מידי המגזר הציבורי, שהוא ביטוי ליכולת העיצוב המכוון והשיתופי של החברה את עצמה במסגרת מאורגנת מלמעלה, לידי המגזר הפרטי, שהוא ביטוי לתחרות בין הפרטים השונים על משאבי החברה על בסיס אינטרס אישי.
- שינוי דפוסי הפעילות של המגזר הציבורי לדפוסי פעילות המבוססים על רווח, ולא על ניסיון מכוון לעצב את החברה.
- הפרטה מוניציפלית: הפרטה הנעשית במסגרת של רשות מקומית. הפרטת פעילות הרשויות המקומיות היא חלק משני לתהליך הפרטה מדינית, ולרוב תלויה בה. לרוב נעשית הפרטה זו בדרך של מעבר למיקור חוץ, אך גם בדרך של מכירת חברות עירוניות. מקרה מיוחד לישראל בתחום זה הוא הפרטת הקיבוצים - העברת האחריות לפרט - חבר הקיבוץ, כמו גם העברת בעלות ברכוש המשותף לכל חבר בנפרד.
- הפרטת ארגונים ציבוריים שאינם ממשלתיים או עירוניים: דוגמה בולטת בישראל לקטגוריה זו היא ההפרטה הנרחבת של חברות שהיו בשליטת ההסתדרות.
סוגי שירותים בהם מתבצעת הפרטה
השירותים הציבוריים הנפוצים בהם מתבצע תהליך הפרטה שייכים בעיקר לאחד מארבעה סוגים של גופים, שכולם קמו או נוצרו החל משנות השלושים ובעיקר אחרי מלחמת העולם השנייה:
- חברות מולאמות: גופים, מתקנים, או חברות שהיו בבעלות פרטית או פרטית למחצה, אך הולאמו. לדוגמה, הבנקים בישראל הולאמו אחרי משבר מניות הבנקים בשנת 1983, ולאחר מכן עברו הפרטה, בתהליך שטרם הסתיים.
- שירותי רווחה: שירותים שנוסדו במסגרת מדינת הרווחה. שירותים אלו כוללים גם שירותים שיצרה המדינה בעצמה וגם שירותים שהופעלו על ידי מלכ"ר והולאמו באופן מלא או חלקי.
- מוסדות חדשים: שירותים או מוסדות שנוצרו בעקבות התפתחויות חדשות (בעיקר טכנולוגיות) והולאמו על ידי המדינה או נוצרו במתכונת ממשלתית מלכתחילה.
- אחוזי בעלות: שירותים או מוסדות פרטיים שבהם יש לממשלה אחוז מסוים ויכולת להשפעה על מדיניות וניהול החברה.
דרכי הפרטה
סכם
פרספקטיבה
דרכי הפרטה הן השיטות המסוימות שמיושמות להפרטה מדינית. מכיוון שתחום זה רחב ומגוון, קיימות דרכים רבות לביצוע ההפרטה.
אסטרטגיות הפרטה
דרכי ההפרטה אלו מושפעות בראש ובראשונה מאסטרטגיית ההפרטה העומדת מאחוריהן. במובן זה ניתן לעשות הבחנה בין כמה אסטרטגיות שונות.
אסטרטגיה טכנוקרטית מול אסטרטגיה פוליטית
במובן זה ניתן להבדיל בין הפרטה המבוצעת ישירות על ידי המערכת הפוליטית המרכזית, האחראית על החלטת ההפרטה או על אישורה, לבין הפרטה המבוצעת על ידי בכירי המנהל הציבורי, בהתאם למדיניות כללית שהוכתבה על ידי המערכת הפוליטית.
בגישה הטכנוקרטית משווים אנשי המנהל הציבורי שירותים, ארגונים ונכסים שונים לסטנדרט מסוים שנקבע על ידי המערכת הפוליטית, וההחלטה בנוגע להפרטה היא בהתייחס לכל גורם באופן נפרד (הפרטה זו היא הפרטה חלקית).
לעיתים המופקדים על התהליך אינם מבצעים אותו ברוח המדיניות הכללית, שכן הם בעלי אינטרסים בזכות עצמם, ולרוב חוששים לפגיעה במעמדם עקב ההפרטה.
הגישה הפוליטית מלאה יותר, ומביאה בחשבון את מכלול הגורמים הפועלים במרחב בו נעשית ההפרטה. בהתאם לכך, נהוגים בגישה זו הצעדים הבאים:
- יצירת דעת-קהל התומכת במגזר הפרטי, בתחרות ובפעולה על-פי אינטרס רווחי-אנוכי, תוך בדיקת הרקע התחוקתי להפרטה.
- יצירת דעת קהל התומכת בהפרטה, תוך הימנעות מיצירת מחלוקות בנושא על ידי צעדים הגוררים התנגדות.
- בניית צוות מומחים לבחינת ההפרטה ואפשרויותיה. צוותים אלו עשויים להיות בעתיד גורמים הדוחפים להפרטה.
- בחירת תוכניות הפרטה שסיכויי הצלחתן גדולים על-מנת לחזק את התמיכה בהפרטה.
- בחירת מטרות הפרטה המצויות במרחב פוליטי תומך יחסית.
- הכנת הארגון להפרטה.
- הפרטה, תוך השארת תנאי ההעסקה הנוכחיים ברמתם בטווח הקצר, על מנת למנוע התנגדות העובדים בסמוך למועד ההפרטה.
- יצירת הסכמים אישיים עם בכירי הארגון על מנת להביא לקניית הסכמתם להפרטה או עזיבתם את הארגון.
אסטרטגיה מכוונת מול היענות ללחצי השוק
אסטרטגיה מכוונת היא הפרטה בה החלטות הממשלה הן שמביאות להפרטה. בתחום זה נכללות כל פעולות ההפרטה הממשלתיות, הימנעות מכוונת של הממשלה מהמעורבות במשק, וכן עידוד מכוון של היוזמה הפרטית.
היענות ללחצי שוק היא שיטת הפרטה בה יוזמות פרטיות המונעות מכוחות שוק טהורים מחליפות תחומים שונים של המגזר הציבורי מיוזמתן, ומתערבות בו.
דוגמאות להפרטה מסוג זה הן קניית רחובות על ידי התארגנות של תושביהם בארצות הברית, התפתחות שירותים פרטיים לכבאות באריזונה, באורגון, באטלנטה ובאילינוי, והתפתחות החינוך האפור בישראל.
אסטרטגיה ישירה מול אסטרטגיה זוחלת/עקיפה
במובן זה ניתן להבחין בין אסטרטגיה ישירה הנעשית במהלך רשמי, מוכרז מהיר יחסית לעיתים אף מתוקשר, לבין נקיטת שורת צעדים הפרוסים על פני תקופה זמן ארוכה. הגישה הזוחלת מועדפת לעיתים קרובות שכן היא מנטרלת את ההתנגדות הציבורית להפרטה במישור התקשורתי.
הפרטה זוחלת מכוונת לשינוי המשק בכיוון של שימוש בשיקולים רווחים, וכן להגבלת השירות הציבורי, ויצירת מצב בו המנהל הציבורי אינו עומד בדרישותיו. פגיעה מכוונת ואיטית בפעילותו של המנהל הציבורי עשויה להביא לתמיכה ניכרת בהפרטתו.
הטלת תשלום או העלאתו היא דוגמה עיקרית של הפרטה זוחלת. גורם זה יוצר דינמיקה תחרותית במגזר הציבורי, ומאפשר חדירה של גורמים פרטיים למגזר זה.
דוגמה אחרת היא קיצוץ במנהל הציבורי (בתקציב או בפיטורי עובדים), המביא לירידת איכות השירות. דוגמה דומה היא המעבר לקבלנות משנה, אשר עשויה ליצור תלות במגזר הפרטי ובשיקולי רווח, וכן ירידה באיכות השירות הציבורי, שהממשלה אינה מואשמת בה.
דוגמאות נוספות הן קיצוץ בתמיכות כלכליות שונות (תשלומי העברה, סבסודים וכו'), בצד הגברת התמיכות במגזר הפרטי ובצרכניו.
שיטות הפרטה
סכם
פרספקטיבה
ישנו מגוון רחב של שיטות הפרטה. העיקריים שבהם הם:
- החכרת נכסים: החכרה לטווח ארוך של נדל"ן, מפעלים או שירותים כמו שדות תעופה או חשמל, לחברות פרטיות.
- מכירת נכסים בדרכים אחדות:
- פיתוח והפעלת תשתית: המגזר הפרטי בונה, מממן ומפעיל תשתית ציבורית (במיוחד כבישים או בנייה) ומממן את עלות הבנייה באמצעות אגרות הנגבות מאזרחים המשתמשים בתשתית זו. ישנן כמה טכניקות נפוצות כאן:
- בנה-הפעל-העבר (BOT): המגזר הפרטי מתכנן, מממן, בונה ומפעיל את המתקן למשך החוזה. בסוף התקופה, הבעלות חוזרת לממשלה (לרוב, לצורך מכירה או החכרה חוזרת).
- בנה-העבר-הפעל (BTO): לפי שיטה זו המגזר הפרטי בונה את המתקן ומעבירו לרשות הממשלה עם סיום הבנייה.
- בנה-החזק-הפעל (BOO): המגזר הפרטי מקבל בעלות מלאה על המתקן עם סיום הבנייה ומפעילו בהתאם לחוזה הראשוני.
- שותפות ציבורית-פרטית (PPP): שותפות של המגזר הציבורי עם המגזר הפרטי. מדובר בהתקשרות בין משרד ממשלתי לבין גוף עסקי פרטי, למטרה משותפת. היתרון בכך הוא שהעלות הראשונית, שהיא לעיתים גבוהה מאוד, מוטלת על הגוף העסקי, שבסופו של דבר ירוויח ממנה בחזרה את כספו, לאורך זמן, מבלי שעלות המימון הגבוהה מאוד תוטל על הציבור.
- מיסחור: הממשלה מפסיקה לספק שירות מסוים ומאפשרת למגזר הפרטי לספקו. פעולה זו מכונה 'הסרת שירות' ואינה מלווה בהכרח במכירה של נכס ממשלתי כלשהו, אך פעמים רבות כרוכה בפירוקו של שירות ממשלתי שעסק בתחום זה. וריאציה של גישה זו היא פעולה של הקטנת אחוזי בעלות שבה הממשלה מקטינה במידה ניכרת את אחוזי הבעלות שלה בגוף והופכת אותו בכך לפרטי.
- זיכיון: מתן זכות בלעדית לחברה פרטית לספק שירות בשטח גאוגרפי מסוים, במקום או שלא במקום שירות ציבורי.
- מיקור חוץ (Outsourcing): חתימה על חוזה עם ארגון פרטי לאספקת שירות או חלק משירות. שיטה זו נפוצה ברמה העירונית והארצית. וריאציה של שיטה זו מאפשרת תחרות בין גורמי פנים בגוף הציבורי לגורמי חוץ על אספקת שירותים מסוימים או חלקם.
- קורפורטיזציה: ארגון גוף ממשלתי כגוף עסקי. גוף זה הופך לחברה ממשלתית ונדרש לשלם מיסים, לגייס הון מהציבור (בלי גיבוי ממשלתי) ולפעול בהתאם לעקרונות שוק רגילים וללא התערבות ממשלתית בענייני כוח אדם, השקעה ותקציב.
- ניהול חיצוני: חתימה על חוזה להפעלת מתקן או שירות באמצעות חברה פרטית. נפוץ במיוחד ביחס למתקנים כמו שדות תעופה, אולמות ואצטדיונים, אולמי ועידות, וכדומה.
- תחרות מעורבת: פתיחת התחרות במתן רישיון לאספקת שירות ציבורי לתחרות בין גופים ציבוריים ופרטיים. תחרות כזו מיועדת במקרים רבים לכפות על גורם פנים בתוך הגוף הציבורי לעמוד בתקנים מחייבים מסוימים.
- עזרה עצמית: שירות ציבורי מועבר מטיפול ממשלתי או ציבורי לטיפולו של ארגון שלא למטרות רווח או קבוצת תושבים. פעולה זו אינה הפרטה בפועל ומיושמת לרוב כשיטה להגבלת הקצאת תקציבים שקשה לבצעה בתוך הארגון הממשלתי.
הפרטה מוניציפלית
הפרטה מוניציפלית היא תהליך בו רשות מקומית מעבירה חלק מתחומי פעילותה למגזר הפרטי והמגזר השלישי, כלומר מפריטה את פעילויותיה. הפרטת פעילות הרשויות המקומיות היא חלק משני לתהליך הפרטה מדינית, ולרוב תלויה בה.
לרוב נעשית ההפרטה במיקור חוץ, בתחומים כגון שירותי אירוח, ניהול משאבי אנוש, שירותי כביסה ועוד. עם התחזקות מגמות ההפרטה המדינית החל משנות ה-80 של המאה ה-20, התחזקו גם מגמות ההפרטה המוניציפלית.
דוגמה לתהליך כזה הוא הפרטת שירותי איסוף האשפה בבריטניה, בו נעשתה העברה לקבלני משנה. על פי כתב העת Public Service Review ב-1983 היו 31 רשויות מקומיות שעשו שימוש בקבלני משנה, ב-1984- 55 רשויות, ב-1985 – 75, וב-1986 – 140. דוגמה נוספת היא חברת Falck הפרטית בדנמרק, שהוקמה ב-1906 ובידיה הופקד ניהול שירותי החירום וההצלה, בשיעור של כמחצית מהאוכלוסייה (לה ניתנה בחירה בינה לבין המערכת הציבורית). בארצות הברית במקומות רבים הפרטו שירותי ההצלה והחירום[2].
טיעונים בעד ונגד הפרטה
סכם
פרספקטיבה
תומכי ההפרטה
תומכי ההפרטה מעלים שורה של טיעונים כלכליים ומוסריים בתמיכה בה[דרוש מקור]:
- גופים בניהול ממשלתי אינם פועלים ביעילות, נוטים לשחיתות וחשופים להשפעה פוליטית הרבה יותר מגופים פרטיים.
- הדאגה לרווח פרטי של בעלים פרטיים היא המתכון הטוב ביותר המוכר לנו להבטחת יעילות התנהלותו של מוסד.
- הפרטתו של גוף או שירות מובילה בדרך כלל להורדת מחיריו ושיפור באיכות השירות בהשוואה למצב לפני ההפרטה.
- הפרטה מניבה הכנסות גדולות לממשלה, בעיקר דרך עצם פעולת המכירה והחזקה במניות. ההכנסות הגדולות אף מאפשרות לממשלה להחזיר יותר חובות ומצריכות פחות גיוס הלוואות חדשות על הריבית הכרוכה בהן, והמשמעות המקרו כלכלית הנובעת מכך.
- שיתוף העובדים והציבור במכירת המניות מבטיח המשך הנאה של הציבור מרווחי החברה המופרטת.
- המשך החזקה ממשלתית בחברה מולאמת פסול מבחינה מוסרית וסותר את עקרונות חופש הפרט.
- הפרטה מסייעת להפחתת שיקולים לאומניים בחברות הקשורות בקרבה למדינה ויוצרת מצב של שיקול כלכלי בלבד, ולכן מסייעת למיעוטים, כמו המיעוט הערבי בישראל למשל.
מתנגדי ההפרטה
מתנגדי ההפרטה מעלים שורה של טיעונים כלכליים ומוסריים כנגד הפרטה[דרוש מקור]:
- הפרטה תוביל לצמצום השקיפות של נותן השירות: קל יותר לדרוש שקיפות מהממשלה מאשר מחברה פרטית.
- הפרטה פוגעת ברמת השירותים, שכן חברה כלכלית צריכה להיות חסכונית כמה שיותר, על מנת לשמור על רווחים גדלים והולכים.
- עלות גופים פרטיים יכולה להיות גבוהה מהתועלת אם הממשלה תחלץ אותם אם הם קורסים.
- העובדים בגופים מופרטים מקבלים לרוב תנאי העסקה פחותים מעובדי ממשלה.
- חלק מהשירותים נדרשים לדעת הטוענים אף כי אינם רווחיים להפעלה באופן פרטי.
- ההכנסות מגופים ממשלתיים זורמות לכיס הממשלה בעוד שהכנסות מגופים מופרטים זורמות לכיסי בעלי המניות.
- הפרטה מובילה לריכוזיות.
- מחירי השירותים בעסק פרטי עלולים למנוע את צריכתם על ידי אנשים שאין ידם משגת לרוכשם.
- במדינות שבהן יש קשר חזק בין הון לשלטון, לעיתים נעשות הפרטות במחירים לא ריאליים.
לטענתם של מתנגדי ההפרטה, במצבים רבים תהליך ההפרטה מושחת וכולל "מכרזים תפורים," העדפה שלא ממין העניין לגורמים מסוימים, ניהול כושל של ההפרטה, מכירת שירותים במחירים של "מכירת חיסול," והשפעה מופרזת ולא הוגנת של "מקורבים לשלטון" על הליך המכירה. כתוצאה מכך, מובילה ההפרטה ברוב המקרים לריכוז החברות המופרטות בידיהם של קומץ בעלי הון, ההופכים לבעלי הכוח האמיתי במדינה.
תגובתם של תומכי ההפרטה מצביעה על כך שהפתרון להליך מכירה מושחת מצד הממשלה אינו בהשארת השירותים בידי אותה ממשלה מושחתת, אלא בחתירה להפיכת תהליך המכירה למושחת פחות, במיוחד באמצעות הקפדה על שקיפות וגילוי נאות בתהליך המכירה כדי לצמצם את האפשרות להשפעה לא ראויה של "מקורבים לשלטון" על הליך המכירה; ובאמצעות בחירה בשיטת הפרטה נכונה: העדפה של מכירה מלאה ופתיחת השוק לתחרות על פני זיכיונות זמניים וקורפורטיזם, המשמרים את כוחה של הממשלה גם בגוף המופרט לכאורה.
ראו גם
לקריאה נוספת
- יצחק כץ, הפרטה בישראל ובעולם, פקר, 1997.
- איל פלג, ההפרטה כהצברה - גופים מופרטים במשפט הציבורי, הוצאת רמות, תשס"ו
- יצחק גל-נור, אמיר פז-פוקס, נעמיקה ציון, מדיניות ההפרטה בישראל: אחריות המדינה והגבולות בין הציבורי לפרטי, מכון ון ליר בירושלים והוצאת הקיבוץ המאוחד, 2015
קישורים חיצוניים
- ליאורה גביעון, "אנחנו יותר משפחה עכשיו": אוכל, אימהות ומשפחה בקיבוץ המופרט. גילוי דעת, כתב עת רב-תחומי לחינוך, חברה ותרבות. גיליון מספר 1, עמ' 99. 2012
- הפרטה, באתר של מכון ון ליר
- הפרטות והלאמות בישראל(הקישור אינו פעיל), באתר של מכון ון ליר
- מבחר סרטונים בנושא, באתר הערוץ האקדמי
- אריק פנר, תוצאות ההפרטה בממלכה המאוחדת: מערכת התחבורה הפכה לגרועה באירופה, באתר הארץ, 5 באוגוסט 2007
- שקט, מפריטים - ביקורת על מדיניות ההפרטה - מתוך האתר של תנועת מאבק סוציאליסטי
- נימוקים בעד ונגד הפרטה
- אסף שפירא, הפרטה – סקירה תאורטית והיסטורית, פרלמנט 64, 23 במרץ 2010
- טום קרגנבילד, "חברות ממשלתיות מול חברות פרטיות: מה עדיף?", באתר כלכלה קלה, 30 באוקטובר 2017
- הפרטה, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית)
הפרטה, דף שער בספרייה הלאומית
הערות שוליים
Wikiwand - on
Seamless Wikipedia browsing. On steroids.