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La police administrative est l'activité administrative qui vise à prévenir les troubles à l'ordre public. Depuis le Code des délits et des peines de 1795, elle est distincte de la police judiciaire. Cette distinction fonctionnelle, qui répond à la distinction entre prévention des crimes et des délits et répression de ces derniers, est néanmoins mise à mal[non neutre] dans de nombreux cas. Ainsi, la gendarmerie nationale a des missions à la fois de police administrative (prévention) et de police judiciaire (répression). De même, un contrôle d'identité peut être effectué sous l'angle d'une mission de police administrative, ou sous l'angle d'une mission de police judiciaire, selon les situations.
La police administrative est une activité qui vise à assurer le maintien de l’ordre public, sans tendre à la recherche ou à l’arrestation de l’auteur d’une infraction déterminée. Cette définition téléologique, qui vise l’activité, le but, de la police administrative, prend en considération les définitions fonctionnelles et organiques données :
La police administrative est définie par le but d'ordre public qui est selon l'article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales d'assurer « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ». La sûreté renvoie à la limitation des désordres, la sécurité à la limitation des risques d'accidents, la salubrité à la limitation des risques de maladie. Le bon ordre est une notion moins précise qui a permis d'étendre le champ d'application de la police administrative en prenant en compte la moralité ou la protection des individus contre eux-mêmes. L'article L.2212-2 du code général des collectivités territoriales, n'est que l'effectivité de la police dite Municipale, or la police administrative est aussi exercée par les dépositaires de l'ordre public émanant du ministère de l'intérieur, un premier texte fondateur de leur existence est l'article 12 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen de 1789.
Initialement, le juge administratif n'acceptait de prendre en compte l'immoralité que si celle-ci risquait de provoquer un désordre matériel. Il accepte aujourd'hui de prendre en compte la moralité notamment pour le cinéma (CE, , Société des films Lutetia[1]) si cela est justifié par des circonstances locales. La moralité est également contrôlée par le biais du respect de la sauvegarde de la « dignité humaine » depuis l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge ; Ville d'Aix-en-Provence (CE, ) à propos du « lancer de nains ».
Le Conseil d'État prend également en compte les préoccupations d'esthétique (CE , Leroux, CE, , Chambre syndicale des entreprises artisanales du bâtiment de la Haute-Garonne : le Conseil d'État annule un arrêté du maire de Toulouse qui réglementait de façon très précise dans un but esthétique les dimensions et la forme des monuments funéraires dans le cimetière). Mais cette jurisprudence, ancienne, est actuellement remise en cause par la loi du [2] qui donne au maire un pouvoir de police sur les monuments sous le contrôle du juge administratif.
Il a également été admis la légalité des actes de police administrative visant à protéger les individus contre eux-mêmes (CE , Auto défense [3]et CE , Préfet du Loiret), protéger une personne mise en examen ou inculpée (TC , veuve Laroche[4]) ou protéger des lieux d'une infraction possible (TC , Préfet de Champagne-Ardenne).
La police judiciaire est chargée de constater une infraction déterminée ou d'en rechercher (ou arrêter) les auteurs. Elle a donc un but répressif qui s'oppose au but préventif de la police administrative.
La distinction est essentielle pour la compétence contentieuse qui relèvera tantôt du juge administratif tantôt du juge judiciaire, ainsi que pour la responsabilité qui est plus facilement engagée par les activités de police administrative.
La distinction entre les deux est cependant parfois délicate. En effet, elle est souvent exercée par les mêmes agents (policiers, gendarmes) et une opération de police administrative peut se transformer en opération de police judiciaire. Ainsi, des policiers qui procèdent à « des fouilles à corps » (ou palpations de sécurité) à l'entrée d'un stade le font dans le cadre de leur pouvoir de police administrative (prévention des violences), mais s'ils trouvent des stupéfiants sur un supporter, son arrestation constituera une opération de police judiciaire (poursuite d'une infraction). Ou inversement une opération de police judiciaire peut se transformer en opération de police administrative. On peut citer par exemple l'enlèvement et la mise en fourrière d'un véhicule (opération de police judiciaire) puis à partir de la mise en fourrière, on a la gestion du véhicule (opération de police administrative).
En 1951, à l'occasion de l'arrêt consorts Baud[5], le Conseil d'État a dégagé le critère de la « finalité » de l'opération. Ce critère a été repris la même année par le Tribunal des conflits lors de l'arrêt Dame Noualek[6] et par la Cour de cassation lors de l'arrêt Giry[7]. Toutefois, si le Conseil constitutionnel utilise également ce critère dans sa décision 2003-467 DC, il ne lui attribue pas de valeur constitutionnelle[8].
La police administrative se manifeste par l'édiction de prescriptions unilatérales. Ce peut être des décisions administratives réglementaires (décrets, arrêtés, ...) ou individuelles (autorisation individuelle, visa ou licence d'exploitation, permis, contrôle d'identité, fouille à corps, ...). Le pouvoir de police ne peut pas être concédé à un particulier.
Le pouvoir de police administrative peut être général ou spécial ; dans ce cas, il ne s'applique qu'à certaines catégories de personnes (étrangers...), certains lieux (gares, aéroports, ...), certaines activités (chasse, pêche, cinéma...).
L'administration a le devoir d'exercer son pouvoir de police mais son refus n'est illégal que si ce refus a entraîné un manquement à ses obligations légales de maintien de l'ordre public. Également, le refus de prendre une mesure de police n'a pas à être motivé. Celle-ci n'est jamais créatrice de droits et peut donc toujours être retirée, l'administration n'engageant sa responsabilité qu'en cas de faute lourde.
Le pouvoir de police est réparti entre plusieurs titulaires.
Le Premier ministre en sa qualité de titulaire du pouvoir réglementaire général (article 21 de la Constitution du 4 octobre 1958) exerce le pouvoir de police au niveau national[9]. Les autorités de police spéciale sont différentes : ainsi, c'est le ministre de la Culture qui est chargé de la police du cinéma ; le ministre de l'Intérieur, la police des étrangers.
Le préfet de zone de défense et de sécurité dispose de pouvoirs de police générale et spéciale[10].
Le président du Conseil départemental est une autorité de police depuis la loi du 2 mars 1982 dans le domaine de la circulation sur les routes départementales hors agglomération.
Le préfet est l'autorité de police au niveau départemental. Pour la circulation sur les routes nationales hors agglomération mais surtout pour de nombreuses polices spéciales (chasse, pêche, environnement, sanitaire, et par son contrôle de la police municipale).
Le pouvoir du préfet s'étend également sur les eaux continentales (CAA Nantes, , Fédération française motonautique).
Le maire l'exerce au niveau communal.
Dans les communes de plus de 20 000 habitants, toutefois, ainsi que dans certaines communes plus petites, le personnel de la police relève de la fonction publique d'État même s'il exécute les arrêtés de police du maire. Le préfet assure le respect de la tranquillité publique.
À Paris, le maire ne dispose que de pouvoirs très limités en matière de police : police des foires et des marchés, salubrité des voies publiques[11]. Les autres pouvoirs appartiennent au préfet de police.
Plusieurs arrêts du Conseil d'État (CE) ou du Tribunal des conflits (TC) ont posé les bases de la jurisprudence relative au rôle de police administrative.
Le pouvoir de police doit être limité pour préserver les libertés individuelles et collectives. Ces limites ont été dégagées par la jurisprudence qui les a tempérées selon les circonstances et la valeur de la liberté protégée. Elles sont faites par un contrôle juridictionnel, des buts, des motifs et des moyens.
Ces limites peuvent parfois être profondément allégées notamment lors de l'état de siège et l'état d'urgence.