党国体制（简称党国），是一个中国历史上的一个政治学名词，用来形容一党制政权下执政党掌握绝对权力，代表国家行使主权，并且全面控制国家机器。党国即以党治国，党国政体实现从中央到地方行政，党组织与政府的一体化，即党政一体的政党制度。1928年起中国国民党曾经长期垄断中华民国政权，1990年代台湾民主化后其党国体制才最终结束。
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党国与宪政主义政体不尽相同，前者的主权较直属于党组织，甚至国家宪法亦清楚表明服务于党组织，而后者较直属于国民。党国体制下，国民若希望参政，得先成为党员甚至干部接受组织任命。“党大于国”是常见现象，政党领袖（党总理、党总裁、党主席、总书记、第一书记）的地位和权力凌驾于国家元首（总统、国家主席）和政府首脑（总理、行政院院长、部长会议主席）之上，排斥军队国家化而是党卫军。而中华人民共和国基于马克思列宁主义的无产阶级专政理论统治中国大陆，奉行党领导一切，与大陆时期中国国民党的“党国”体制类似但也有差异[1]。
缘起
中国国民党的党国体制起源于苏联一党制，列宁在1917年十月革命领导布尔什维克夺取政权后，作为第一个共产主义的国家，列宁政府为掌握国家权力，把一切权力移于苏维埃（议会），再由共产党掌握最高苏维埃（国会）和人民委员会（政府），列宁主义的无产阶级专政就此形成。
在苏联共产党形成一党制后，纳粹党在德国、法西斯党在意大利也分别形成一党制，成为20世纪前期以党领政的指标国家。然而，“党国”一词多用于特指中华民国在国民党一党专政时期的政治形态，其他一党制国家则用“共产主义国家”、“法西斯独裁统治”等称呼描述。[2][3]各类一党制国家之间的意识形态和执政方式也有巨大差别。
历史上党国多出现在战间期，包括但不限于奉行纳粹主义与法西斯主义的纳粹德国、奉行法西斯主义的意大利王国、奉行军国主义的大日本帝国以及以上国家所属傀儡国亦大多为党政一体的行政体制。而奉行三民主义的中华民国政府在1928年训政时期开始时也曾经宣布实施党国体制，之后虽于1947年颁布《宪法》（施行宪政），但因国家处于内战状态，国民大会遂于1948年正式通过《动员戡乱时期临时条款》以限制宪法所保障的人民权利、扩大政府（总统）职权[4][5]，因此中华民国直到1987年台湾解严才废除党国体制。以及例如苏联等，由共产党长期执政的社会主义共和国实行，今主要包括越南社会主义共和国、朝鲜民主主义人民共和国、中华人民共和国、古巴共和国、老挝人民民主共和国。此外，在非共产主义国家的阿拉伯叙利亚共和国（在1963－2012年间的叙利亚宪法中也自称社会主义国家）、南苏丹共和国、厄立特里亚国以及阿拉伯撒哈拉民主共和国等，或是一党专大的威权国家等，也有类似体制出现。
中华民国的情况
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党国体制在中国的出现，始于孙中山在当时中国从帝制走向共和后，面临国家被军阀势力割据，所提出的政治统一与改革计划。其主张先由中国国民党代为行使政府统治权，训练人民参政[6]，再颁布《中华民国宪法》。在此之前，暂时以《中华民国训政时期约法》做为国家最高法律。[7][8]
辛亥革命成功后，1912年中华民国成立，北洋政府拥有政权，由于袁世凯政府主张中国应该要恢复帝制，才能使中国逐渐摆脱列强的干预，但民间议论纷起，曾经参与反清革命的孙中山等国民党人发起二次革命，失败后流亡海外，并将国民党改组成以孙中山为领导核心的中华革命党。1917年，孙中山发起护法运动，在广州先后建立两个护法政府。但长期受制于军阀势力的干涉，加上受苏联共产党发动十月革命建立苏联的影响，使孙中山认为必须先以党全面掌握政权，国家才能得以与建设，其著之《国民政府建国大纲》，便是落实此想法的路线图。
1919年，中华革命党改组为中国国民党。1923年，孙中山决定与苏联共产党合作，在联俄容共的政策下，以苏共模式改造国民党。1924年召开中国国民党第一次全国代表大会后，国民党陆续成立黄埔军校、国民革命军以及国民政府，仿造苏共的民主集中制施行“民主集权制”，实行“以党代政”的政治体制。国民党也依据《建国大纲》，将建设国家的程序分为军政时期、训政时期、宪政时期等3个阶段，先以党军统一全国，再以党机器统治国家、同时培养民众实施民主之能力，最终在全国完成地方自治推后才实施宪政，将国家治权交还人民。
在国民党一全大会上，孙中山说：
| “ | 现尚有一事，可为我们模范。即俄国完全以党治国，比英美法之政党握权更进一步。我们现在并无国可治，只可说以党建国，待国建好，再去治他。……我以为今日是一大纪念日，应重新组织，把党放在国上。但此说初听之甚骇人听闻，其实现在我们何尝有国，应该先由党造出一个国来，以后再去爱之。[9] | ” |
1925年，孙中山逝世，其领导地位由蒋中正接续。1926年，国民政府发动北伐战争，一鼓作气将各地军阀消灭或收编，最终在1928年统一中国，进而暂时建立一党制的政治体制，此一党体制于1946年中华民国国民大会选举后结束。蒋中正对党与政府的关系定义得很清楚，他认为党和政府是密切连系的，同时也将党和政权的权责分得很明白：党没有独立指挥的权力，必须借由政府施政，“党对于政府有辅导扶助之必要，我们能够辅助政府，党才发生效力！”[10]亦即政府由党的人组成，但党在政府内部没有党组织，因此党一旦离开政权就难以成事，党对政府的控制力可说是当时所有政权最弱的；这点从他几次的短暂下野即可看出，身兼执政党总裁却没有直接干预中央政府。
蒋中正在演讲中对国民政府军官兵提及：“国家的军队，只知服从中央政府的命令，只认帽徽领章。”[11]观点，军队服从中央政府而非党中央；党最多能指挥政府。因此，在训政时期，“党”和“政府”的关系应该是紧密连结、相互依托，党是不能架空或无视政府的，而必须拥护政府协助施政，“凡事于政府有利，于党也有利，于政府有害，于党也有害，政府失败，党也失败”[10]，和中共一个机构两块牌子天差地别。
国民政府在1947年改组为行宪之中华民国政府，经过1947年的国民大会代表选举后，由国民党执政，原有的党国体制随着中华民国宪法的颁布及民主选举的开始已经开始准备过度到民主宪政时期，然而由于中华民国政府因第二次国共内战失利撤退台湾，国民党以“动员戡乱”的名义长期维持战时体制，并在台湾长期实施白色恐怖的政策，使得这个党国体制又继续延续。
时任总统兼中国国民党主席蒋经国，宣布废除中华民国的党禁与与解除台湾省戒严令是党国体制走入历史的开始，之后主政的李登辉继续推行一系列的民主改革，在2000年中华民国总统选举后首次政党轮替由民主进步党执政，之后中华民国迈入由国民党及民进党为主的两党制体制。[12][13]
2016年起，蔡英文政府持续推动党产条例[14]、国家人权博物馆组织法[15]、促转条例[16]、政治档案条例[17]、威权时期国家不法权利回复条例[18]等转型正义工程，持续修复党国体制造成的伤害。
中华人民共和国的情况
1949年前，中国共产党在各地建立的政权，即是党政合一，“党领导一切”。地方行政中，以县为例。一县之中，主管地方行政的，除县长外，亦有同时设置的县委书记。军队中，自三湾改编起，支部建在连上，确立党指挥枪。1949年，中国共产党取得第二次国共内战胜利，并建立中华人民共和国。中共创建了自己的一套党国体制，将中华人民共和国的国家体制与中国人民解放军的军权全数由中共指挥控制，建立以中共中央为领导中心的党国体制，由首任党主席毛泽东一直延续至现任总书记习近平。中央政府中，行政与决策事务由中共中央主要负责人，总书记负责，即所谓一把手。国务院总理则是二把手，一般由中央政治局常委担任。各级行政区中，行政事务由相应的党组织负责人，党委书记负责，即所谓一把手。地方行政长官则是二把手，一般由党委副书记担任。各级党和国家机构以党委为首。行政村作为中华人民共和国最小的行政单位，其事务仍由村党支部书记和村民委员会主任负责。
文化大革命期间，各级人民政府被取消，设立革命委员会，集党、政、军权力于一身。文化大革命结束后，邓小平在1978年曾提出解决党政合一和实行党政分开。他在中共十一届三中全会报告中指出，过去“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。”对此，必须进行改革，实行党政分开。对于邓小平的主张，称之为党政分合[19]。
2012年习近平出任中共中央总书记后，中国共产党的主张又回到“党领导一切”，更写入《中国共产党党章》。习近平推动的“深化党和国家机构改革”被外界视为是中国政治结束党政分开，回归改革开放前“党政合一”的体制，作为最高国家行政机关的国务院权力被削弱，进一步加强中国共产党对政府的领导。[20]2018年的宪法修正案确认中国共产党的唯一领导地位，《中华人民共和国宪法》第一条第二款后增加一句：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。
参见
参考文献
相关书目
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