禁止生物武器公約（英語：Biological Weapons Convention，簡稱BWC），又稱生物與有毒武器公約（英語：Biological and Toxin Weapons Convention，簡稱BTWC），全稱禁止細菌（生物）及毒素武器的發展、生產及儲存以及銷毀這類武器的公約（英語：Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction），是一項裁軍條約，通過禁止生物和毒素武器的開發、生產、獲取、轉讓、儲存和使用，有效地禁止了生物以及毒素武器。[3]
條約於1975年3月26日生效，是第一個完全禁止大規模殺傷性武器的多邊裁軍條約，[4]該公約無限期有效。[5]截至2023年2月，已有187個國家成為條約締約國。另有四個國家簽署但未批准該條約，六個國家既沒有簽署也沒有加入條約。[6][7]
《生物武器公約》被認為建立了一個有力的禁止生物武器的國際條約。這反映在該條約的序言中，指出使用生物武器將「違背人類良知」。[8]至今沒有一個國家宣佈擁有或試圖擁有生物武器，或聲稱在戰爭中使用生物武器是合法的。由於生物技術的發展，生物專家格施泰因將《生物武器公約》描述為「二十一世紀最重要的軍備控制條約」。[9]然而，由於條約支持不足以及沒有任何正式的核查制度來監管遵守情況，公約的有效性受到了限制。[10][11]
歷史
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生物戰的歷史可以追溯到公元1346年的卡法圍城戰甚至更早[12]，但國際社會對生物戰的限制始於1925年的《日內瓦議定書》，議定書禁止使用但不禁止擁有或發展生物武器。[13]在批准《日內瓦議定書》後，一些國家對條約適用性和報復性目的提出保留。[14]由於保留意見，它實際上只是一項「不首先使用」協議，[15]而且並沒有阻止多個國家啟動和發展進攻性生物武器計劃，包括美國（活躍於1943年至1969年）和蘇聯（活躍於20年代至1991年）。[16][17]
1969年，美國總統尼克遜發表了《關於化學和生物防禦政策和計劃的聲明》，停止了美國生物武器計劃。[18][19]聲明無條件地終止了美國所有進攻性生物武器計劃。結束這項計劃前，美國進攻性生物武器計劃的預算是每年3億美元。[20]
《生物武器公約》試圖補充《日內瓦議定書》，並在《不擴散核武器條約》談判結束後於1969年至1972年在日內瓦舉行的裁軍委員會會議上進行談判。[21]1968年英國提出的一項建議具有重要意義，即分開審議化學武器和生物武器，並首先談判一項關於生物武器的公約。[22]1969年，當美國決定單方面結束進攻性生物武器計劃並支持英國的提議時，談判獲得了進一步發展。1971年3月，蘇聯及其盟友推翻了早先反對將化學武器和生物武器分開討論立場，提出了自己的公約草案。[21]1971年8月5日，美國和蘇聯提交了大致相同的《禁止生物武器公約》草案，談判進入最後階段。1972年4月10日，在倫敦、莫斯科和華盛頓特區舉行的儀式上，《禁止生物武約公約》開放供簽署，在包括三個保存國（蘇聯、英國和美國）在內的22個國家批准後，於1975年3月26日生效。[21]
一些科學家在定期審議大會上呼籲對《生物武器公約》進行改革。例如，菲利帕·倫佐斯和格雷戈里在2016年指出，《生物武器公約》審查會議「關於新進展的關鍵當代辯論包括功能獲得實驗、潛在的流行病病原體、CRISPR以及其它基因編輯技術、基因驅動和合成生物學」。[23]
條約義務
《生物武器公約》只有15條。隨着時間的推移，該條約得到了締約國在隨後的八次審議大會上達成的其它具有約束性的協定以及對協定的解釋和補充。[25]
- 第一條：在任何情況下都不得發展、生產、儲存、獲取或保留生物武器。[26]
- 第二條：在加入條約前銷毀生物武器或將其轉用於和平目的。[26]
- 第三條：不得轉讓或以任何方式協助、鼓勵或誘使別國獲取生物武器。[26]
- 第四條：採取任何必要的措施，執行《生物武器公約》規定。[26]
- 第五條：承諾進行雙邊和多邊協商並進行合作，以解決與《生物武器公約》的目標或實施過程中可能出現的任何問題。[26]
- 第七條：協助因違反《生物武器公約》而面臨危險的國家。[26]
- 第十條：承諾促進並有權參與為和平目的儘可能充分地交換有關生物武器的設備、材料和信息。[26]
其餘條款涉及《禁止生物武器公約》與1925年《日內瓦議定書》的兼容性（第八條）、禁止化學武器的談判（第九條）、修正案（第XI條）、審議大會（第十二條）、期限（第十三條第一款）、退出（第十三條款第二款）、加入公約、保存國政府、生效條件（第十四條第一款至第五款）和語言（第十五條）。[26]
第一條是公約的核心，要求每個國家「在任何情況下都不得開發、生產、儲存或以其它方式獲取或保留：
- 微生物，生物製劑或毒素，無論其來源或生產方法如何，其類型和數量不足以用於預防、保護或其它和平目的；
- 旨在將此類製劑或毒素用於敵對目的或武裝衝突的武器、設備或運載工具。"[26]
第一條並不禁止任何特定的生物製劑或毒素，而是禁止它們用於某些目的。[27]這項禁令被稱為通用標準，也被用於1993年《禁止化學武器公約》第二條第1款。[28][29]通用標準涵蓋了生物製劑的所有敵對用途，包括未來開發的用途，並承認生物製劑和毒素本質上是雙重用途。雖然這些製劑可能被用於非法用途，但它們也有少數幾個合法用途，包括開發藥物和疫苗來對抗疾病。在這種背景下，第一條只認為那些不能以預防、保護或其它和平目的為理由的生物製劑或毒素及其運載工具的類型和數量是非法的；不論是否影響人類、動物或植物。它的一個缺點是模糊了防禦性和進攻性生物武器研究之間的界限。[30]
雖然條約早期談判中，尚不清楚病毒是否會受到監管，因為病毒處於「生命的邊緣」（不完全具備生命體的全部特徵），但1969年，病毒被定義為生物武器，因此屬於《禁止生物武器條約》的範疇。[31][32]
第一條並沒有明確禁止「使用」生物武器，因為1925年的《日內瓦議定書》已經認定，但1996年第四次審議大會最後文件重申，使用生物武器仍然被視為違反《禁止生物武器公約》。[33]
第三條要求禁止轉讓、鼓勵、協助或引誘任何人，無論是政府還是非國家行為體，開發或獲取第一條規定的任何製劑、毒素、武器、設備或運載工具。其目標是通過限制可用於敵對目的的材料和技術供應，防止生物武器擴散。[27]
第四條規定締約國有義務在國內執行公約。這對於允許國家調查、起訴和懲罰《生物武器公約》的禁止活動至關重要，包括防止為有害目的獲取生物武器；探測和應對生物武器的潛在使用等。具體措施可採取各種形式，如制定法侓法規。[34]哪個措施對一個國家來說是足夠的，取決於幾個因素，包括法律制度、國家規模、地理位置、生物技術的發展以及區域經濟合作。由於法律不能適合所有國家，具體義務的履行由締約國根據其評估自行決定。[35][36]
非政府組織核查研究、培訓和信息中心(VERTIC)保存有一個數據庫，[37]其中包括締約國在國內執行《生物武器公約》而頒佈的1500多項法律。該組織和聯合國裁軍研究所開發的關於國家執行措施的類似數據庫於2023年啟動。[38]這些數據庫涉及刑法、執法措施、進出口管制、生物安全和生物安保措施，以及國內和國際合作與援助。例如，1989年《生物武器反恐怖主義法》是美國執行的條約法律。2023年VERTIC的一份報告得出結論，「締約國在執行條約的國家級法律框架仍然存在差距」。《生物武器公約》執行支助股於2018年發佈了一份關於「加強國家執行」的背景信息文件，並於2019年發佈了最新進展。[39][40]
第五條要求締約國在條約宗旨或執行爭議期間相互協商與合作。1986年第二次審查會議商定了程序，以確保在締約國提出請求時，在協商會議上迅速處理被認為違反《生物武器公約》的行為。[41]1991年第三次審查會議進一步闡述了這些程序。舉行了兩次正式協商會議，第一次是應古巴要求於1997年舉行，[42]第二次是應俄羅斯要求於2022年舉行。[43]
第六條允許締約國在懷疑另一國違反條約義務時向聯合國安全理事會提出申訴。此外，該條要求各國配合聯合國安全理事會展開的任何調查。由於安理會的政治性質，許多國家普遍不願意援引第六條，因為聯合國安理會常任理事國——中國、法國、俄羅斯、英國和美國擁有一票否決權，包括對涉嫌違反條約的調查。[44][45]俄羅斯於2022年根據第六條提出一項正式申訴。[46]
第七條規定，如果聯合國安全理事會認定締約國因違反條約而面臨危險，其它締約國有義務向提出請求的國家提供援助。除了在發生生物武器襲擊時幫助受害者外，本條目的是通過國際援助減少此類襲擊造成傷害的可能性，從一開始就阻止此類襲擊的發生。雖然從未有國家援引過第七條，但該條近年來引起了更多的關注，部分原因是越來越多的證據表明，恐怖組織有意獲取生物武器，並關注各種自然發生的流行病。2018年，《禁止生物武器公約》執行支助股發佈了一份背景文件，描述了在過去的審查會議上就第七條達成的一些補充諒解和協議。[47]
第十條保護締約國交換用於和平目的的生物材料、技術和信息的權利。該條規定條約的實施應避免妨礙締約國的經濟或技術發展或生物項目的和平國際合作。2011年第七次審查會議建立了一個有關於第十條的數據庫，用於匹配締約國和國際組織之間自願提出的援助與合作請求和提議。[48]
成員資格和加入《生物武器公約》
截至2023年2月，《禁止生物武器公約》共有187個締約國，密克羅尼西亞是最近加入的締約國。埃及、海地、索馬里和敘利亞四個國家簽署但尚未批准條約。另有六個國家既沒有簽署也沒有加入該條約:乍得、科摩羅、吉布提、厄立特里亞、以色列和基里巴斯。在這10個非締約國中，有一個國家加入該公約的進程已經進展順利，而另外有四個國家已經開始加入程序；但與其它大規模殺傷性武器制度相比，《禁止生物武器公約》的普遍性仍略低，例如《禁止化學武器公約》有193個締約國，《不擴散核武器條約》有191個締約國。[50][51][52]
各國可以根據其國家憲法程序，通過批准、加入或繼承的方式加入條約，通常需要國家議會批准。批准適用於1975年條約生效前簽署條約的國家。生效後再簽署條約不再可能，但各國可以選擇加入。新政權也可以選擇繼承條約。公約批准書、加入書或繼承書保存於至少一個保存國政府（俄羅斯、英國和美國）之日起生效。[53]
一些國家在批准條約時會提出保留意見，宣稱並非完全滿意條約允許為「預防、保護或和平目的」儲存生物武器和毒素，也不代表承認它們不承認的國家。[49]
中華民國退出聯合國後，於1972年4月10日簽署《禁止生物武器公約》，翌年2月9日完成批准並交存至美國華盛頓，確認支持遵守該約。[1][2][54]
驗證與合法性
在1986年第二次審查會議上，締約國同意通過交換年度建立信任措施（CBMs）來加強該條約。這些具有政治約束力的報告旨在防止或減少模稜兩可、懷疑和猜疑的發生，並改善和平生物活動方面的國際合作。建立信任措施是締約國定期交流遵約相關信息的主要正式機制。[56][57]
雖然CBM提交的數量隨着時間的推移而增加，但總體參與率仍略高於50%。2018年，推出了在線CBM平台，以促進CBM報告的電子提交。越來越多的國家正在平台上公開其CBM報告，但許多報告仍然只能由其它國家訪問。條約執行支助股在2022年提交第九次審查會議的報告。[58]
與化學武器或核武器軍備控制條約不同，《禁止生物武器公約》既缺乏一個核查制度，也缺乏一個單獨的國際組織來支持公約的有效執行。[59]在條約談判時，達成類似協議是不可行的，主要由於冷戰的政治背景；也有人認為沒有必要，而且條約難以核實。[60]美國生物武器專家喬納森·B·塔克評論說，「缺乏執行機制削弱了《生物武器公約》的有效性，因為它無法防止系統性的違約行為」。[61]
早先提交的草案包括處理遵守條約問題的有限條款，但在談判過程中被刪除。在1971年向大會提交案文時，一些國家曾試圖重新引入這些規定，但沒有成功，瑞典在1980年第一次審查會議上率先作出的嘗試也是如此。[62]
冷戰結束後，1991年開始了增加核查機制的漫長談判進程，第三次審查會議設立了核查問題專家組VEREX，其任務是從科學和技術角度確定和審查潛在的核查措施。在1992年和1993年的4次會議上，VEREX審議了21項核查措施，包括視察設施、監測有關出版物以及其他現場和非現場措施。另一個因素來自於1993年開放供簽署的《禁止化學武器公約》的成功。[63][64]
隨後，1994年條約締約國特別會議審議了VEREX的報告，並決定設立一個特設小組，就一項具有法律約束力的核查議定書進行談判。特設小組在1995年至2001年期間舉行了24次會議，會上談判了一項議定書草案，該議定書將建立一個國際組織並引入一個核查制度。該組織將僱用視察員定期視察現場申報的生物設施，還可以調查具體的可疑設施和活動。然而，各國發現很難在幾個基本問題上達成一致，包括出口管制和實地考察的範圍。到2001年初，議定書草案的「滾動案文」仍然包含許多意見分歧很大的領域。[65]
2001年3月，特設小組主席分發了一份210頁的議定書草案，試圖解決有爭議的問題。然而，在2001年7月的特設小組第24屆會議，美國喬治·沃克·布什政府不僅拒絕了小組主席發佈的議定書草案，也拒絕了草案所依據的整個方針，導致談判進程失敗。為了證明其決定的正當性，美國聲稱該議定書不會改善遵守條約的情況，而且會損害美國國家安全和商業利益。包括馬修·梅瑟生和艾米·史密森在內的許多分析人士批評美國的決定破壞了國際社會反對核不擴散的努力，並且與美國政府關於伊拉克和其它美國對手造成的所謂生物武器威脅的言論相矛盾。[66][67][68][69]
隨後的幾年裏，人們一再呼籲重啟核查議定書談判。例如，在2019年專家會議期間，「一些締約國強調，迫切需要恢復多邊談判，以締結一項關於核查措施的非歧視性、具有法律約束力的文書」。然而，由於「一些締約國不支持議定書進行談判」，似乎「重返談判既不現實也不切實際」。而今拜登政府似乎在重新考慮美國在核查問題上的立場，正如美國大使邦妮·詹金斯呼籲2021年《生物武器公約》締約國會議「建立一個新的專家工作組，審查可能採取的措施，以加強公約的執行，提高透明度並增強守約保證」。[70][71]
2022年12月，締約國決定設立一個加強工作組，旨在處理核查和守約措施等問題。[72]
一些締約國被指控發展生物武器，違反了公約義務。由於生物武器計劃的高度保密性，評估生物活動的實際範圍以及它們是否為合法的防禦計劃還是違反公約是一項困難的挑戰，除了有充足證據證明發展進攻性生物武器的情況。[73]
雖然蘇聯是條約的締約國和保存國，但它一直在實施世界上規模最大、時間最長、最先進的生物武器計劃，最早可以追溯到20世紀20年代。[74]在條約最終簽署之前，蘇聯在衛生部「民間」機構Biopreparat的監督下，擴大了其秘密生物武器計劃。蘇聯擁有幾百個生物武器設施並僱傭了大約65,000人，並成功將幾種病原體武器化，例如天花、兔熱病、黑死病、流感、炭疽、腺病毒和馬爾堡熱的病原體。[75]
1979年，蘇聯城市斯維爾德洛夫斯克（現更名為葉卡捷琳堡）爆發炭疽，大約65至100人死亡。[76][77]蘇聯政府將疫情歸咎於食用受污染的肉類，多年來一直否認這起事件與生物武器研究有任何聯繫。但調查得出的結論是：附近一個軍事設施的安全事故，導致炭疽病原體的氣溶膠外泄。俄羅斯總統鮑里斯·葉利欽承認這一說法。[78][79][80]
西方國家對蘇聯遵守條約的擔憂在20世紀80年代末有所增加，並得到了包括弗拉基米爾·帕切奇尼克和肯·阿利貝克在內的幾名蘇聯叛逃者提供的信息支持。因此，美國總統喬治·赫伯特·沃克·布什和英國首相瑪格麗特·戴卓爾向蘇聯總統戈爾巴喬夫提出質疑。蘇聯解體後，英國、美國和俄羅斯於1992年9月14日締結了《三方協定》，重申了對全面遵守《禁止生物武器公約》的承諾，並宣佈俄羅斯已取消蘇聯遺留的進攻性生物武器計劃。該協議的目的是揭露蘇聯生物武器計劃的細節，並核實所有相關活動是否已真正終止。[81]
英國生物戰專家、《三方協定》參與者戴維·凱利得出結論，一方面，該協議「是一項重大成就」，因為它「提供了蘇聯1975年至1991年不遵守條約的證據」；另一方面，三方協議「戲劇性地失敗了」，因為俄羅斯沒有「承認並充分解釋蘇聯的生物武器計劃或是否繼承並繼續從事生物武器活動」。[81]
2012年出版的《蘇聯生物武器計劃：歷史》一書的作者斷言，俄羅斯今天仍可能繼續蘇聯的部分生物武器計劃。截至2021年，美國國務院評估稱，"俄羅斯維持了一項進攻性生物武器計劃，違反了《禁止生物武器公約》第一條和第二條的義務。多年來，俄羅斯遵守條約的問題一直令人擔憂」。[82]
1985年，在薩達姆·侯賽因的領導下，伊拉克將炭疽、肉毒桿菌毒素、黃麴黴毒素和其它生物製劑武器化，[83]並製造了運載工具，包括炸彈、導彈彈頭、氣溶膠發射器和噴霧系統。因此，伊拉克違反了1972年簽署的《禁止生物武器公約》，[84]即使它在1991年才批准公約，作為結束1991年海灣戰爭的停火協議的一個條件。伊拉克生物武器以及化學武器計劃是海灣戰爭後負責戰後伊拉克裁軍的聯合國特別委員會（UNSCOM）調查發現的。伊拉克故意阻撓、拖延和欺騙特委會的調查，直到1995年才承認實施了一項進攻性生物武器計劃。雖然伊拉克堅稱於1991年結束了生物武器計劃，但許多分析人士認為，該國違反了《禁止生物武器公約》的義務，並且該生物武器計劃至少持續到1996年。[85][86]
1997年4月，古巴援引第五條規定，要求召開一次正式協商會議，審議關於美國於1996年10月通過作物噴灑機將食作物昆蟲Thrips palmi引進古巴的指控。在審查了證據後，12個締約國提交了報告，其中9個締約國得出結論認為證據不足，不支持古巴的指控，2個締約國（中國和越南）認為指控沒有結論。[87]
在2001年的第五次審查會議上，美國指控伊朗、伊拉克、利比亞和朝鮮四個締約國和一個簽署國敘利亞實施秘密生物武器計劃。此外，美國國務院2019年的一份報告引發了人們對中國、俄羅斯、朝鮮和伊朗遵守條約的擔憂。報告的結論是，朝鮮「擁有進攻性生物武器計劃，違反了公約第一條和第二條規定的義務」，伊朗「沒有放棄為進攻目的而開發生物製劑和毒素」。[88]
近年來，俄羅斯一直指控美國支持和運行位於高加索和中亞地區的生物武器設施，特別是格魯吉亞共和國的理查德·盧格公共衛生研究中心。[89][90]美國國務院稱這些指控「毫無根據」，並重申「美國的所有活動都符合《禁止生物武器公約》規定的義務」。[91]生物武器專家菲利帕·倫佐斯同意俄羅斯的指控「毫無根據」，並評論稱這些指控是「虛假信息的一部分」。[92]同樣，瑞典生物防禦專家羅傑·羅菲和安娜·卡琳·圖內馬爾稱這些指控是「俄羅斯的宣傳工具」。[93]
俄羅斯入侵烏克蘭期間，俄羅斯根據條約第五條召開了一次正式協商會議，以解決美國在烏克蘭的生物實驗室未決問題，會議最後沒有達成共識。[94]
執行支助股
經過十年談判，從制度上加強《禁止生物武器公約》的努力於2001年失敗，導致不能建立一個具有法律約束力的議定書以及禁止生物武器組織。在這種背景下，2006年第六次審議大會設立了一個執行支助股，由條約締約國資助，設在聯合國裁軍事務廳日內瓦辦事處。該單位的任務是提供行政支持，協助國家執行條約，鼓勵條約的普遍通過，配對援助請求和提議，並監督建立信任措施的進程。[95][96]
執行支助股最初只有三名工作人員，預算低於麥當勞餐廳的平均水平，與處理化學武器或核武器而設立的機構差距懸殊。例如，禁止化學武器組織大約有500名僱員，國際原子能機構大約有2600名僱員，禁止核武試驗組織籌備委員會約有280名僱員。2022年12月，根據第九次審查會議的結果，締約國決定在執行支助股內設立一個新的全職工作人員職位，任期為2023年至2027年。[97][98][99][100]
審查會議
締約國在每五年舉行一次的定期審查會議上正式審查了條約的運作情況; 第一次審查會議於1980年舉行。會議目標是確保有效實現條約的目標，根據第十二條，「考慮到與公約有關的任何新的科學和技術發展」。大多數審查會議通過了解釋或闡述《禁止生物武器公約》條款的含義、範圍和執行情況的其它諒解或協議。這些補充於審議大會的最後文件和公約執行支助股為2016年第八次審議大會編寫的概覽文件。由於2019冠狀病毒病疫情大流行，原定於2021年舉行的第九次審查會議被推遲到2022年。[101][102]
閉會期間方案
在2001年和2002年第五次審查會議上商定，從2003年開始在審查會議之間舉行條約年度會議，稱為閉會期間方案。閉會期間方案包括締約國年度會議：旨在討論和促進就審議大會確定的議題達成共識和採取有效行動以及作為締約國會議籌備工作的專家會議。年度會議沒有通過決定的授權，這是保留給審議閉會期間方案結果的審查會議的特權。[103][104][101]
挑戰
科技可能影響生物武器帶來的威脅。合成生物學和使用技術的不斷進步正在減少獲取和增強危險病原體並將其用於敵對目的的技術障礙。[105]例如，斯德哥爾摩國際和平研究所2019年的一份報告發現，「三種特定新興技術——3D打印(AM)、人工智能(AI)和機械人學技術的進步，可以按照各自的方式促進生物武器及其運載系統的開發或生產」。同樣，生物武器專家菲利普·倫佐斯認為，基因組技術與「機器學習、自動化、情感計算和機械人技術」的融合將創造出針對特定群體甚至個人的新型生物武器的可能性。另一方面，科技發展可以通過加強預防和應對措施來改善生物武器的準備工作。[106][107]
生物武器難以核查主要有幾點原因。首先，與化學武器和核武器相比，使用計量相對較少。即使是少量生物製劑也可以用於快速生產大量的用於軍事目的的生物武器。其次，不能完全禁止生物技術設備以及危險的病原體和毒素，因為它們也有合法的和平或防禦目的，包括疫苗和醫療。第三，生物製劑可以被迅速消除，所以在短時間內的核查生物武器的效果較差。出於這些原因，菲利普·倫佐斯指出，「不太可能與核武條約同等的準確性和可靠性來核查條約」。[108]
條約閉會期間的方案會議最近因財政問題受到阻礙。[109]在2018年締約國會議上商定了一系列補救性財政措施，包括設立周轉基金。[110]該基金由自願捐款提供資金，並提供短期資金，以確保批准的計劃和活動的連續性。在第九次審查會議上，締約國歡迎在2018年締約國會議的措施之後財政狀況有所改善，確認這些措施的有效性，並決定在第十次審查會議進行審查。《禁止生物武器公約》和其它裁軍公約的財務實時信息會在聯合國裁軍事務廳的財務儀上公開顯示。[111]
參見
- 澳大利亞集團：控制出口以防止生物和化學武器擴散的國家的數目
- 生物武器
- 生物戰
- 生物恐怖主義
- 日內瓦議定書
- 國際大流行病預防、防範和應對公約
- 聯合國安理會第1540號決議：遏制大規模殺傷性武器擴散，特別是向非國家行為者擴散的決議
參考文獻
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