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國土空間規劃是中華人民共和國的空間規劃體系,是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據。[1]國土空間規劃融合了原有的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃,其目的是實現「多規合一」。
在自然資源部成立、國土空間規劃相關政策出台之前,中國內地原有規劃種類主要有以下(部分列舉):
規劃 | 國家層面主管部門 | 規劃期限 | 法律、政策依據 |
---|---|---|---|
國民經濟和社會發展規劃 | 國家發展和改革委員會 | 5年 | |
主體功能區規劃 | 國家發展和改革委員會[2] | 10-15年 | 《關於加快推進生態文明建設的意見》[3] |
土地利用規劃 | 土地行政主管部門(國土資源部) | 15年 | 《土地管理法》 |
城鄉規劃 | 城鄉規劃主管部門(住房和城鄉建設部) | 15-20年 | 《城鄉規劃法》 |
環境保護規劃 | 環境保護主管部門(環保部) | 5年 | 《環境保護法》 |
除了種類繁多以外,由於各個規劃、各個部門的職能之間存在重疊、空白,難以協調,原有的各種規劃之間存在矛盾衝突等問題。儘管《城鄉規劃法》和《土地管理法》都有條文要求其規劃要與其他規劃銜接,但是並未規定銜接的方式,實際操作中也難以落實。[4]
2013年11月12日通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提到:
“ | 健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。建立空間規劃體系,劃定生產、生活、生態空間開發管制界限,落實用途管制。健全能源、水、土地節約集約使用制度。 健全國家自然資源資產管理體制,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制,統一行使所有國土空間用途管制職責。 |
” |
——中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定[5] |
同年12月12-13日,中央城鎮化工作會議提到「建立空間規劃體系,推進規劃體制改革,加快規劃立法工作。」[6]
2014年3月16日公布的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出:「加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等『多規合一』。」[7]同年,國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合下發《關於開展市縣「多規合一」試點工作的通知》,全國共28個市縣納入「多規合一」試點。[8]
2015年9月21日,中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》,其中明確了「構建以空間治理和空間結構優化為主要內容,全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系,着力解決空間性規劃重疊衝突、部門職責交叉重複、地方規劃朝令夕改等問題。」「空間規劃分為國家、省、市縣(設區的市空間規劃範圍為市轄區)三級。」[9]
2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《第十三屆全國人民代表大會第一次會議關於國務院機構改革方案的決定》,批准《國務院機構改革方案》。方案規定:「組建自然資源部。將國土資源部的職責,國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責,住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責,水利部的水資源調查和確權登記管理職責,農業部的草原資源調查和確權登記管理職責,國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責,國家海洋局的職責,國家測繪地理信息局的職責整合,組建自然資源部,作為國務院組成部門。自然資源部對外保留國家海洋局牌子。不再保留國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局。」[10][11][12]2018年4月10日,自然資源部正式掛牌[13]。自然資源部的成立為各項規劃的整合掃清了管理上的障礙。
2019年5月9日,中共中央、國務院印發《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號),確立了了國土空間規劃的改革目標。[1]同年5月28日,自然資源部發布《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》(自然資發〔2019〕87號)。通知提到,「各地不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市(鎮)總體規劃、海洋功能區劃等。已批准的規劃期至2020年後的省級國土規劃、城鎮體系規劃、主體功能區規劃,城市(鎮)總體規劃,以及原省級空間規劃試點和市縣『多規合一』試點等,要按照新的規劃編制要求,將既有規劃成果融入新編制的同級國土空間規劃中。」[14]
同年8月26日,《中華人民共和國土地管理法》修訂通過,其中增加的第十八條確定了國土空間規劃的法律地位:
“ | 第十八條 國家建立國土空間規劃體系。編制國土空間規劃應當堅持生態優先,綠色、可持續發展,科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間,優化國土空間結構和布局,提升國土空間開發、保護的質量和效率。 經依法批准的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的,不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。 |
” |
——中華人民共和國土地管理法 (2019年) |
2019年5月27日,國務院新聞辦公室舉行《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》發布會。自然資源部總規劃師莊少勤在回答記者提問時介紹,國土空間規劃層級和內容可歸納為「五級三類四體系」。其中:
層級 | 總體規劃 | 詳細規劃 | 專項規劃 | |
---|---|---|---|---|
國家級 | 全國國土空間規劃 | - | 專項規劃 | |
省級 | 省國土空間規劃 | - | 專項規劃 | |
市級 | 市國土空間規劃 | (開發邊界內) 詳細規劃 |
(開發邊界外) 村莊規劃 |
專項規劃 |
縣級 | 縣國土空間規劃 | 專項規劃 | ||
鄉鎮級 | 鄉/鎮級國土空間規劃 | - |
國土空間規劃的「雙評價」即資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價,是編制國土空間規劃的基本依據。根據自然資源部制定的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南(徵求意見稿)》,「資源環境承載能力」是指「一定國土空間內自然資源、環境容量和生態服務功能對人類活動的綜合支撐水平」,而「國土空間開發適宜性」是指「國土空間對生態保護、農業生產、城鎮建設等不同開發保護利用方式的適宜程度」。
「三區三線」中的「三區」是指生態、農業、城鎮功能空間,「三線」是「三條控制線」,即生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界空間管控邊界。[1]其中「三區」突出主導功能劃分,「三線」側重邊界的剛性管控。[17]
三條控制線的定義分別如下:
「三區」和「三線」的對應關係如下:
「三區」(三類空間) | 「三線」(三條控制線)及其他 | |
---|---|---|
生態空間 | 生態保護紅線 | 自然保護地核心保護區 |
自然保護地一般控制區 | ||
生態保護紅線內其他區域 | ||
其他生態空間 | ||
農業空間 | 永久基本農田 | |
其他農業空間 | ||
城鎮空間 | 城鎮開發邊界 | |
其他城鎮空間 |
「三區三線」需要根據「雙評價」的結果布局、劃定。[1]
根據《自然資源部關於全面開展國土空間規劃工作的通知》,省級國土空間規劃審查要點包括:
國務院審批的市級國土空間總體規劃審查要點,除對省級國土空間規劃審查要點的深化細化外,還包括: