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创制权是一种政治理论,由孙中山于三民主义中提出,是人民四种政权(选举、罢免、创制、复决)之一,于《中华民国宪法》中保障的人民固有权利。由人民直接提出法律,通过后由政府执行,概念来自于西方直接民主中的倡议与提案。在孙中山原始演讲中,并没有清楚解释创制权实际上应该怎么运作[1],在中华民国法律中有《国民大会创制复决两权行使办法》明确使用创制权,但由于《宪法》中有关国民大会章条文已停止适用,因此现行法令以公民投票法为主来行使创制、复决权。
中华民国宪法中所称的创制权,源自三民主义。但是它的内涵在制宪过程中,已经经过讨论与折衷,与西方所谓的倡议较为接近,与三民主义中的创制不尽相同。因此台湾政治学者,许多都认为创制权与倡议权是同义词。
孙逸仙所说的创制权,在字面意思上是“创造新的法律制度”,是由人民决定好法律,交给政府执行,这是一种管理法律的权力[2]。跟创制权成对出现的,是复决权。孙中山所说的复决权,并不是指公民投票,而是由人民决定修改或废除某个法律,这也是一种管理法律的权力[3]。
创制、复决二权,理念来自于瑞士所采行的直接民主[4],他的参考书籍为《全民政治》(Government by All the People:; or, The initiative, the referendum, and the recall as instruments of democracy)[1]。因此,推测他所说的创制,即是倡议的汉译,这个假说是合理的。
在议会制中,民意机关拥有法律同意权,可以提出、通过、否决以及修改法律。但在三民主义中,并没有提到立法同意的过程,因为在孙中山的设计中,法律订定是属于政府的治权之一,为五权,不是由民意机关来执行[5]。人民的选举、罢免、创制、复决四种政权,只被用来节制政府,但是政府拥有完全的施政权力,为万能政府[6]。在三民主义的设计中,一般性的法律制定,都交由政府专门人员来制定,不经过议会同意;在孙中山原始设计中,只有县级的事务,人民可以直接行使创制、复决,但在中央层级,人民不能直接进行创制,但人民可以间接透过国民大会,制定不足的法律(创制),以及否决不想要的法律(复决)[7]。因此,创制、复决两权,并不是完全像西方的直接民主模式,先由公民提案,之后公民投票决定通过与否。在中央层级,它仍是一种间接民主形式。
这个设计主要来自孙中山认为西方代议民主制中,议会权力过大,控制行政机关,是一种国会独裁或议会专制,主张将监察权与立法权由民选议会独立出来,由专家行使,不由人民透过议会决定[8][9]。
由国民大会代表人民行使政权、权能区分等理论,李鸿禧等人认为这部份接近于民主集中制[10][11][12][13]。日本学者美浓部达吉与其学生宫泽俊义,反对孙中山提出的权能区分,认为政权与治权都应该属于人民[14],将政权与治权分开,削弱了民主制度。司徒一认为,李鸿禧误读了五权宪法,国民大会实则为实行代表制民主的机关,对代议制政府作出制衡,与民主集中制毫无关系;美浓部达吉与宫泽俊义没有弄清楚权能区分的含义就加以攻击,缺乏学术严谨性。[15]
中华民国宪法保障中华民国国民创制权。2003年,立法院通过《公民投票法》,为创制权提供法源依据。第二条中,规定公民投票适用于:
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