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欧洲联盟理事会（英语：Council of the European Union），简称欧盟理事会，在欧盟内部也直称“理事会”[a]，由于是由来自各个欧盟成员国的政府部长所组成的理事会，因此也通称欧盟部长理事会[3]（Council of Ministers）。欧盟理事会是《里斯本条约》列出的七个欧盟机构中的第三个。[4]与欧洲议会同为欧盟的主要决策机构，一起负责修改、批准或否决拥有倡议权的欧盟委员会的提案[5][6][7]，是欧洲联盟事实上的上议院。与民选的欧洲议会不同，欧盟理事会是欧盟成员国的政府间议事机构，各国的理事基于本国政府的立场发表意见。
欧洲联盟理事会
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| 历史 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 成立 | 1967年7月1日 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 前身 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 领导 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
秘书长 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 结构 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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| 委员会 | 10个理事会
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| 格言 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| “多元一体” | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 会议地点 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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 比利时布鲁塞尔欧罗巴大厦 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 网址 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| consilium | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 法律 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 欧盟条约 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
欧盟理事会和欧洲理事会是唯二明确具有政府间性质的欧盟机构，出席者代表其成员国行政部门（无论是大使、部长还是国家元首/政府首脑）立场。
理事会以10种不同的组成配置召开会议，会议成员由27名成员国部长（每个成员国一名）组成。这些配置的成员会依据其主题改变；例如，在讨论农业政策时，理事会由涵盖该政策领域的27个成员国部长组成（相关的欧盟执委参与会议但不可投票）。
欧盟理事会肇始于1951年欧洲煤钢共同体的部长特别理事会及1957年罗马条约设立的欧洲经济共同体理事会、欧洲原子能共同体理事会。这三个理事会由1965年合并条约精简为欧洲各共同体理事会，后随1992年马斯特里赫特条约更名为欧洲联盟理事会。在2004年欧盟宪法条约试图将其改称“部长理事会”，与首脑间的欧洲理事会作区分。但这一条约最终没有得到批准。
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理事会没有常任主席，只有轮值主席国，由各成员国轮流出任，每六个月轮换一次。轮值主席国的相关部长将担任各理事会主席，以确保会议顺利进行并制定每日议程。[8] 2009年里斯本条约为保障理事会的议事协调性，将三个相邻的轮值主席国划为一组，以协调十八个月内的议事日程。现任欧洲联盟理事会主席国为匈牙利，于2024年7月1日上任轮值。 欧盟理事会主要任务是帮助整合欧洲共同体各个国家间事务，制定欧盟法律和法规。在预算方面，它和欧洲议会共同拥有决策权。理事会的另一主要权力在货币方面，它负责引导货币交易率方面的政策。
每一个成员国在理事会中都有一名理事，通常就是议题相应领域的政府部长。会议主席由轮值主席国的部长担任，但外交理事会主席是由欧盟外交与安全政策高级代表担任。[9]
在大多数领域，决议是透过有条件多数决（Qualified majority voting）做出，部分领域则是采一致通过，或者采取简单多数决。通常在一致同意的情况下，只需要咨询议会即可。但在采用普通立法程序的大多数领域，理事会和议会平等地分享立法和预算权力，这意味着双方必须同意提案才能通过。在部分领域，理事会可以自行发起新的欧盟法律。[8]
欧盟理事会总秘书处，又称“理事会秘书处”（Council Secretariat），协助欧盟理事会、欧盟理事会主席国、欧洲理事会和欧洲理事会主席的工作。[10] 秘书处由欧盟理事会秘书长领导。[11] 秘书处下分十一个总署，每个总司由一个署长管理。[12]
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理事会最初以“部长特别理事会”的形式出现欧洲煤钢共同体（ECSC）中，其成立的目的是制衡高级机构（超国家执行机关，现委员会）。原理事会的权力有限，仅与煤炭和钢铁有关的问题属于高级机构的管辖范围，只有煤炭和钢铁以外的决策才需要理事会的同意。整体而言，理事会只审查高级机构（行政部门）。1957年，《罗马条约》建立了两个新共同体，并随之成立了两个新理事会：欧洲原子能共同体理事会（EAEC）和欧洲经济共同体理事会（EEC）。然而，由于反对高级机构的超国家权力，其理事会拥有更多权力；新的执行机关被称为“委员会”。[13]
1965年，理事会面临“空椅危机”。由于法国总统戴高乐与委员会的农业提案存在分歧等原因，法国抵制了理事会的所有会议。这使理事会的工作陷入停顿，直到第二年卢森堡妥协才解决僵局。尽管这场危机是因委会主席沃尔特·哈尔斯坦的豪赌而引起，他也因此下台，但这场危机也暴露了理事会工作的缺陷。[14]
根据1967年的《合并条约》，欧洲煤钢共同体的特别部长理事会和欧洲原子能共同体理事会（连同其他独立机构）合并为“欧洲共同体理事会”，该理事会将作为三个机构的单一理事会。[15] 1993年，根据《马斯特里赫特条约》成立欧盟后，理事会名称定为“欧盟理事会”。该条约加强了理事会的地位，在三大支柱体系中增加了更多政府间要素。然而，与此同时，议会和委员会在共同体支柱内部也得到了加强，削弱了理事会独立行动的能力。[13]
《里斯本条约》废除了支柱制度，并赋予议会更多权力。该条约还将理事会的高级代表与委员会的外交政策负责人合并为新职位，并担任外交事务理事会主席。欧洲理事会被宣布为独立于理事会的机构，也设有常任主席，并且在条约中首次提到了不同的理事会配置。[9]
理事会的发展特征是议会权力的增强，理事会必须与议会分享立法权。议会经常反对理事会的期望，因为理事会的政府间制度与发展中的议会制度和超国家原则相矛盾，这导致两个机构间在某些情况下发生冲突。[16]
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理事会的主要目的是充当欧盟立法部门的两个否决机构之一，另一个是欧洲议会。他们共同修改、批准或否决欧盟委员会的提案，而欧盟委员会拥有提出法案的唯一权力。[5][7] 理事会与议会共同拥有欧盟的预算权，理事会在政府间领域（如外交政策和宏观经济协调）拥有比议会更大的控制权。最后，在《里斯本条约》生效之前，理事会拥有授予欧盟委员会的欧盟行政权。[17][18] 尽管条约中并未提及，有些人认为理事会相当于欧盟立法机构的上议院。[19][20][21] 理事会代表欧盟成员国的行政部门[4][17]，总部设在布鲁塞尔的欧罗巴大厦。[22]
理事会在欧盟委员会的组成中也扮演着重要角色。由总务委员会组成的理事会在与委员会当选主席达成协议后，通过由成员国提出的委员会候选人名单。[23]
欧盟的立法权分为理事会、议会和委员会。随着这些机构的关系和权力的发展，制定了各种立法程序来通过法律。[17] 早期的准则是“委员会提案，理事会决定”，[24] 但现在绝大多数法律都受普通立法程序（Ordinary legislative procedure）的约束，其运作原则是法律通过前须得到理事会与议会双方的同意。[25]
根据这项程序，委员会向议会和理事会提出提案。一读后，议会可能会提出修正案。如果理事会接受修正案，那么该立法就会获得批准。如果不这样做，那将行使“共同立场”（Common position）流程，并将新版本提交给议会。在二读时，议会可对理事会的提案提出进一步的修改，如果议会批准文本或不采取行动，文本将获得通过。欧洲议会议员可以以绝对多数否绝。如果理事会仍然不批准议会立场，则文本将提交给由理事会成员加上同等数量的欧洲议会议员组成的“调解委员会”。如果委员会要通过联合文本，必须由理事会和议会三读批准，否则该提案将被废弃。[26]
其他少数执行特别立法程序（Special legislative procedures）的领域是司法和内政、预算和税收以及其他政策领域的特定方面，例如环境政策的财政方面。在这些领域，理事会或议会单独进行立法审议。[27][28] 所使用的程序也取决于所使用的机构法类型。最强而有力的法案是直接适用于其全部内容的法规、法案或法律。有些指令是将约束成员必须实现某些目标，但他们须透过自己的法律来达成，因此在决定这些目标时有缓冲余地。决策是针对特定个人或群体并直接适用的文书。机构也可发布建议和意见，但这些建议和意见只是不具约束力的声明。[29]
理事会有三种方式进行投票；一致决、简单多数决或条件多数决（Qualified majority）。在大多数情况下，理事会透过条件多数决对议题进行投票，这意味着必须要有至少55%的成员国同意（至少15个），这些成员国加起来至少代表欧盟人口的65%。[30] “阻止少数”（Blocking minority）需要至少4个成员国组成，即使反对国占人口的35%以上。[31]
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理事会决议不具法律效力。通常，理事会的目的是列出特定政策领域的未来工作或邀请委员会采取行动。如果决议涵盖的政策领域不完全属于欧盟的职权范围，则该决议将作为“理事会和成员国政府代表的决议”发布。[32] 例如，1989年9月26日关于共同体转包发展的理事会决议[33] 和2001年11月26日关于消费者信贷和债务的理事会决议。[34]
共同外交与安全政策理事会所使用的法律文件与立法行为不同。共同外交与安全政策包括了“共同立场”（Common positions）、“联合行动”（Joint actions）和“共同战略”（Common strategies）。共同立场是指确立欧洲对特定第三国（例如促进缅甸的人权和民主）、某个地区（例如非洲大湖区的稳定努力）或某个议题（例如支持国际刑事法院）的外交政策。共同立场一旦成立，对所有欧盟国家都具有约束力，他们必须遵循并捍卫定期修订的该政策。联合行动是指各国为实现某一目标而部署资源的协调行动，例如扫雷或打击小型武器扩散。共同战略定义了一个目标，并将欧盟的资源用于该任务四年。[35]
理事会就外交事务问题进行投票时采取一致决，因为共同外交和安全政策是一个“敏感”问题。[36] 《欧盟条约》第31条规定了这项规则的例外情况，理事会可在某些情况采用特定多数决投票的情况。[36][37][38] 第31条规定了有关高架桥条款（Passerelle clause）以及成员国弃权的可能性。[37][39] 此外，第31条也规定了“定义欧盟行动或立场的决定”的暂缓执行（Derogation）。[37][39] 2023年底和2024年初，由于匈牙利总理维克多·奥班抵制欧盟对乌克兰的援助，理事会就外交事务问题采取的一致决成为头条新闻。[40][41][42] 在最近的例子中，理事会在与匈牙利领导人讨论后得出了统一结论。[42] 此前，2023年底，奥班在理事会就乌克兰加入欧盟谈判进行投票时离开了房间，这确保了理事会在无人否决的情况下通过该议题。[41]
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立法部门拥有欧盟的预算权力。欧盟的预算（约1,550亿欧元）[43] 受到某种形式的普通立法程序的约束，只需一读即可赋予议会批准整个预算的权力（2009年之前，其影响力仅限于某些领域），与理事会享有同等立足点。如果双方有分歧，就会像立法提案一样提交给调解委员会。但如果联合调解文本未获批准，议会可通过预算。[27] 除预算外，理事会还协调成员国的经济政策。[8]
理事会的议事规则包含其组织和运作所需的规定。[44]
理事会主席不是单一职位，而是由成员国政府担任。主席国职位每六个月按照理事会成员预先确定的顺序在各成员国之间轮换。从2007年起，每三个成员国（三重主席国，Trio- presidency）就一项共同议程进行为期18个月的合作，但同一时间只有一个成员国担任主席国，任期通常为六个月。例如，2007年下半年的主席国葡萄牙，是三重主席国中的第二位，另两国是德国和斯洛文尼亚。理事会以各种形式举行会议（如下所述），因此其成员会根据议题调整。理事会主席由担任主席国的成员担任。下届主席国的代表除了协助主席国成员，并可依要求接手工作。[45][46] 然而，外交事务委员会是个例外，自《里斯本条约》生效以来，该委员会一直由高级代表担任主席。[9]
主席国的职责是行政和政治。在行政方面，主席国负责理事会任期内的程序和组织工作。这包括召集理事会召开会议以及指导常驻代表委员会（COREPER）、其他委员会和工作小组的工作。政治方面，主席国是理事会成功处理议题和调解的角色，透过制定理事会议程，使得主席国在任期内对理事会的工作具有重大影响力。主席国除了在欧盟内部代表理事会，也在国际上（例如在联合国）代表欧盟。[46][47][48]
从法律上来说，理事会是一个单一实体（这意味着从技术上来看，任何理事会配置都可以通过任何其他理事会职权范围内的决议）[49] ，但实际上分为几个不同的理事会配置。《欧洲联盟条约》第 16 条第(6)款规定：
理事会应以不同配置举行会议，其名单应依据《欧盟运作条约》第236条决定。
总务理事会应确保不同理事会配置的工作一致性。它应与欧洲理事会和欧盟委员会主席沟通，准备并确保欧洲理事会会议的后续行动。
外交理事会应根据欧洲理事会制定的战略指导方针制定欧盟的对外行动，并确保欧盟行动的一致性。
每个理事会配置涉及不同的职能领域，例如农业和渔业。该理事会由各成员国政府负责该领域的部长组成：农业和渔业部长。该理事会的主席由主席国成员担任（见上文）。同样地，经济和金融事务理事会由各国财政部长组成，仍然是每个成员国一名，主席由主席国成员担任。除三个主要配置（下述前三项）每月举行一次会议外，其他理事会全年不定期举行会议。截至2020年[update]，共有十种配置：[50][51]
- 总务理事会（GAC）
- 总务理事会负责协调理事会的工作、筹备欧洲理事会会议并处理跨理事会组织的议题。
- 外交理事会（FAC）
- 由高级代表而非主席国担任主席，负责处理共同外交与安全政策（CFSP）、共同安全与防务政策（CSDP）、贸易和发展合作。有时会加入防卫配置。[52]
- 经济与财政理事会（Ecofin）
- 由成员国经济部长和财政部长组成。该理事会透过一个仅由欧元区成员国部长组成的非正式小组处理预算和欧元区事务。[53]
- 农业与渔业理事会（Agrifish）
- 由成员国农业和渔业部长组成。负责审议有关共同农业政策、共同渔业政策、林业、有机农业、食品和饲料安全、种子、农药和渔业的事务。[54]
- 司法与内政理事会（JHA）
- 由成员国的司法部长和内政部长组成。负责事务包含民事保护。
- 就业、社会政策、卫生与消费者事务理事会（EPSCO）
- 由就业、社会保护、消费者保护、卫生和平等机会部长组成。
- 竞争理事会（COMPET）
- 2002年6月由内部市场、工业及研究三个理事会合并成立。根据议程的不同，由负责欧洲事务、工业、旅游和科学研究等领域的部长组成。随着《里斯本条约》的生效，欧盟获得了太空事务的权限，[55] 太空政策归属竞争理事会。[56]
- 交通、电信与能源理事会（TTE）
- 成立于2002年6月，将三项政策领域合并为一种配置，其组成根据议程上的具体项目而有所不同。约每两个月举行一次会议。
- 环境理事会（ENV）
- 由环境部长组成，每年举行四次会议。
- 教育、青年、文化与体育理事会（EYC）
- 由教育、文化、青年、通讯和体育部长组成，每年举行三到四次会议。[57] 其范围涵盖视听议题。
政治与安全委员会（Political and Security Committee, PSC）聚集大使来监控国际局势并在共同外交与安全政策下制定政策。[51] 欧洲理事会与理事会的结构类似，运作方式也类似，但是是由国家领导人（政府或国家元首）组成，[58] 并自2019年起有自己的主席夏尔·米歇尔。该机构的目的是确立欧盟整体的“动力”。[59] 欧洲理事会负责处理重大议题，例如任命参加该机构会议的欧盟委员会主席。[60]
经济与财政理事会（Ecofin）的欧元区组成部分，即欧元集团，是一个拥有自己主席的正式小组。[53] 欧洲理事会的对应机构是2011年正式召开的欧元峰会[61] 与经济货币联盟下的稳定、协调和治理条约（TSCG）。
在欧盟和欧洲空间局（ESA）框架协议生效后，欧盟理事会和欧洲空间局理事会联合召开部长级联合会议“太空理事会”，讨论欧盟太空计划的实施问题。[62][63]
理事会总秘书处为理事会提供基础设施，负责会议准备、报告起草、翻译、记录、文件、议程以及协助主席工作。[64] 理事会秘书长领导总秘书处。[65] 秘书处分十一个总署，每个总署由一个署长管理。[66]
常驻代表委员会（COREPER）是一个由各国代表（大使、公务员等）组成的机构，每周举行会议，准备理事会的工作和任务。委员会负责监督和协调，并就共同决策立法与议会沟通。[67] 委员会分为代表（Coreper II）和副手（Coreper I）两个小组。农业由农业特别委员会（SCA）单独处理。工作小组透过委员会小组或农业特别委员会向理事会提交报告。[51]
《里斯本条约》要求从2014年11月1日起将大多数情况下的投票制度改为双倍多数的有条件多数决，取代投票加权制度。理事会所做的决定必须有代表至少65%欧盟人口的55%成员国同意。[9]
几乎所有理事会成员都是国家政党的成员，其中大多数是欧洲层级政党的成员。然而，理事会的组成是代表成员国而不是政党[8]，许多成员国采联合政府的性质意味着，理事会不同配置中的政党划分会根据各个国内政党所分配的内阁职位而有所不同。成员国政府的意识形态确实会影响理事会制定的法律性质，以及国内政党对欧洲议会议员施加压力影响投票的程度。
根据1992年12月欧洲理事会在爱丁堡的决议，理事会设在布鲁塞尔，但在4月、6月和10月到卢森堡市举行会议。[68] 1952年至1967年，欧洲煤钢共同体理事会在卢森堡市军事广场的环形市政厅举行卢森堡市会议。其秘书处曾多次搬迁，1955年至1967年间，其总部设在该市的韦洛伦科斯特区。1957年，随着拥有自己理事会的两个新共同体成立，现任主席获得了选址的自由裁量权。实际上，直到1958年秋天，理事会一直位于公爵夫人谷城堡，随后搬到了布鲁塞尔的拉文斯坦街2号。[69]
1965年关于新合并机构所在地的协议规定，理事会将设在布鲁塞尔，但4月、6月和10月在卢森堡市举行会议。欧洲煤钢共同体秘书处从卢森堡市迁至位于布鲁塞尔拉文斯坦大楼的合并机构理事会秘书处。1971年，理事会及其秘书处搬进了委员会贝尔莱蒙大厦旁的查理曼大厦，但空间很快就不敷使用，秘书处的行政部门搬到了约瑟夫二世街76号的一栋建筑。1980年代，语言部门搬到了内维恩斯（Nerviens）、弗雷尔-奥尔邦（Frère Orban）和吉玛（Guimard）大厦。[69]
然而，其员工仍在增加，因此继续租用弗雷尔-奥尔邦大厦来容纳芬兰语和瑞典语部门。随着职员不断增加，理事会还租下了尤斯图斯·利普修斯（Justus Lipsius）、科滕贝赫（Kortenberg）、傅华萨（Froissart）、罗林空间（Espace Rolin）和沃吕威高地（Woluwe Heights）大厦。
理事会在卢森堡市基希贝格会议中心（Kirchberg Conference Centre）举行会议举行会议，[69] 其办公室设在基希贝格高地的欧洲中心（European Centre）。[51] 理事会偶尔也会在斯特拉斯堡、其他城市或是欧盟外举行会议：例如1974年，当贸易和能源谈判正在进行时，理事会在东京和华盛顿特区举行会议。根据理事会现行议事规则，在特殊情况下，理事会可以在布鲁塞尔和卢森堡外举行一次会议。[69]
自 2017 年起，欧盟理事会和欧洲理事会均采用专门建造的欧罗巴大厦作为其官方总部，但仍继续使用邻近的尤斯图斯·利普修斯大厦设施。新建筑的焦点是主会议室所在的独特多层“灯笼”形结构，这两个欧盟机构的新官方标志都采用了这一点。[22][70]
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