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1896年与1898年，俄国透过《中俄密约》和《旅大租地条约》，取得在满洲境内修筑与经营铁路的权利。东省铁路（东清铁路、中东铁路）西起满洲里，经哈尔滨抵绥芬河。并有一南满支线自哈尔滨经长春、沈阳至大连、旅顺。日俄战争后，俄国将长春以南让给日本，成为南满铁道（简称满铁）。
当时无论是东清铁路还是南满铁道，俄国与日本皆将条约扩大解释，将铁路周围地区亦一并划入行政管辖，并兴建城市。
中华民国成立后，北洋政府逐渐收回铁路附属地的管辖权。1917年起陆续在吉林、黑龙江省的哈尔滨、中东铁路沿线布防，成立中东铁路警备司令部。1919年7月改设中东铁路护路军总司令部，以及哈长、哈满、哈绥三个分司令部。1917年俄国十月革命后，中国政府追随协约国立场，不承认苏俄政权，仍然继续遵守中国与沙俄的各种条约。在哈尔滨的以中东铁路局长霍尔瓦特为首的白俄势力和以留金为首的工兵苏维埃为争夺路权展开激烈斗争，造成铁路附属地内社会秩序大乱。1920年3月中东铁路工人大罢工后，中国军队解除铁路沿线俄军武装，接管路务。10月31日北京政府收回司法权，颁布《东省特别区法院编制条例》，规定中东铁路附属地改称东省特别区，由司法部定为特别司法区，[a]设东省特别区法院处理该区之司法案件。全区域分为五个区：第一区为哈尔滨。
1921年2月5日成立东省特别区市政管理局，下设满洲里、绥芬河、博克图、长春、穆棱、张家湾、一面坡、安达等9个市政分局，接管中东铁路沿线各地市政。[b]
1922年2月28日中苏议定《中东铁路大纲》，收回中东铁路主权，规定中东铁路由中国政府设置机构管理。11月24日，东三省保安总司令张作霖宣布，中东铁路沿线11-15公里以内区域，划为东省特别区，成立东省特别行政区长官公署。处理辖区军警、外交、行政、司法各项事务。东省特别区行政长官由护路军总司令兼，监督区内之行政、司法、军警、外交机关。
1922年12月公布《东省特别区行政长官办事条例大纲》。1923年3月于哈尔滨正式成立东省特别区行政长官公署，设在原中东铁路警察局办公楼内（现哈尔滨市南岗少年宫址）。办公楼门前的夹树街也改为长官公署街，解放后改为民益街。随后于3月15日决定将中东铁路沿线各铁路交涉分局改为市政分局，4月1日实行市政分局办事章程。市政分局设于：长春、张家湾（今吉林省德惠）、一面坡、横道河子、穆棱（今穆棱镇）、绥芬河、满沟（今肇东）、安达、昂昂溪、扎兰屯、博克图、海拉尔、满洲里。
1924年5月，中央政府批准东省特别区独立于吉林、黑龙江省之外，为一省级的特别行政区域。
1926年3月解散俄国的哈尔滨市自治公议会及董事会，所有市有财产由东省特别区市政管理局接收，经过28年俄国治理后，至此收回全部行政权。9月1日，东省特别区行政长官公署宣布成立哈尔滨特别市（辖原俄国的市公议会管辖的区域）。[c]
1932年日本占领满洲设立满洲国初期亦沿袭，之后随着苏联将东清铁路卖给满洲国，更名北满铁路，东省特别区亦随之更名为“北满特别区”。1933年东省特别区哈尔滨特别市、东省特别区市政管理局直辖区、吉林省滨江县、吉林省滨江市、黑龙江省松浦市合并为哈尔滨特别市，由满洲国国务院直辖。
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1923年3月1日于哈尔滨设立东省特别区行政长官公署，1932年3月14日更名东省特别区长官公署。满洲国时期，1935年6月21日改为北满特别区公署，同年年底裁撤。首长称行政长官，掌理全区政务，负责军政、公安、司法、外交等行政事务，发布命令、制定特区内的法规、任免官员、管理军警。
公署内设秘书、政务厅，厅下设总务科、内务科、教育科、实业科、承宣处、电务处。公署下辖东省特区地亩管理局、市政管理局、铁路路警处、特区警察总管理处、哈尔滨交涉署、呼伦贝尔交涉局、吉林铁路交涉局、黑龙江铁路交涉局等。
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