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1913-1928年的中華民國政府 来自维基百科，自由的百科全书
北洋政府，又称北京政府[1]，正式名称为中华民国政府，指中华民国建国初期，以京兆地方为首都的中央政府。因为大总统和国务总理主要由北洋军阀出身，被南京国民政府贬抑为“北洋政府”[1]。
中华民国 中华民国政府 | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1913年—1928年 | |||||||||
| 国歌： 《五族共和歌》 （1912年－1913年） 《卿云歌》 （1913年－1915年） 《中华雄立宇宙间》 （1915年－1921年） 《卿云歌》 （修改版） （1921年－1928年） | |||||||||
 中华民国分省地图（1922年） | |||||||||
 中华民国分省地图（1926年） | |||||||||
| 首都 | 京兆地方 | ||||||||
| 常用语言 | 汉语 | ||||||||
| 政府 | 内阁制（1913－1914年） 总统制（1914－1916年） 内阁制（1916－1923年） 总统制（1923－1924年） 内阁制（1924年） 总统制（1924－1926年） 内阁制（1926－1927年） 军政府（1927－1928年） | ||||||||
| 大总统/陆海军大元帅 | |||||||||
• 1913年－1916年 | 袁世凯（首） | ||||||||
• 1916年－1917年 | 黎元洪 | ||||||||
• 1917年－1918年 | 冯国璋 | ||||||||
• 1918年－1922年 | 徐世昌 | ||||||||
• 1923年－1924年 | 曹锟 | ||||||||
• 1927年－1928年 | 张作霖（末) | ||||||||
| 副总统 | |||||||||
• 1913年－1916年 | 黎元洪 | ||||||||
• 1916年－1917年 | 冯国璋 | ||||||||
| 国务总理 | |||||||||
• 1912年 | 唐绍仪（首） | ||||||||
• 1927年－1928年 | 潘复（末） | ||||||||
| 立法机构 | 国会 | ||||||||
| 历史 | |||||||||
• 大总统就职 | 1913年10月10日 | ||||||||
• 民元国会开议 | 1913年4月8日 | ||||||||
• 五四运动 | 1919年5月4日 | ||||||||
• 国民革命军北伐 | 1926年7月29日 | ||||||||
• 皇姑屯事件 | 1928年6月4日 | ||||||||
• 东北易帜 | 1928年12月29日 | ||||||||
| 货币 | 圆 | ||||||||
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| 今属于 |  中华民国 中华人民共和国 阿富汗 不丹 印度 哈萨克斯坦 吉尔吉斯斯坦 蒙古国 缅甸 尼泊尔 朝鲜 巴基斯坦 俄罗斯 塔吉克斯坦 | ||||||||
民国2年（1913年）10月6日，北洋军首领袁世凯当选为首任中华民国大总统，象征着北京政府正式成立[2]，中华民国临时政府结束[3]。
北京政府定五色旗为国旗，定《卿云歌》为国歌。从民国元年（1912年）3月至17年（1928年）6月，北京政府体制多次于内阁制与总统制两者之间徘徊不定。
在国务总理段祺瑞主导下，1917年，中国对德意志帝国及奥匈帝国宣战，加入英法美协约国阵营，参与第一次世界大战，并于1919年以“战胜国”的身份出席巴黎和会，但因五四运动抗议山东问题而未在《凡尔赛条约》签字[4]。
位居北洋军首领的袁世凯未曾一统南方的革命党势力，袁死后，北洋系更是连内部都无法统一，分裂成大小派系军阀混战。1926年7月，广州国民政府发起北伐，北洋军战败后退据东北。北洋政府最后一任国家元首、陆海军大元帅张作霖撤退途中遭日本军队炸死，其子张学良在继承政权后于1928年12月29日宣布东北易帜，服从中华民国国民政府统治，北京政府正式宣告结束[5]。
1912年2月12日，临朝称制的满清隆裕太后诏授袁世凯，在北京全权组建临时政府[6]。2月13日，孙文遵守南北议和时的承诺，向参议院辞职，并推举袁世凯为大总统[7]。2月15日，袁世凯被选为第二任临时大总统，并于3月10日在北京宣誓就职[8]。1912年12月初至1913年3月，北京临时政府举行第一届国会大选，宋教仁领导的国民党获得参众两院的多数席位[9]。1913年3月22日，即将出任内阁总理的国民党代理理事长宋教仁被暗杀身亡[10]。1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京召开。在这段时间里，袁世凯吸纳北洋系人士、社会菁英和少数革命党人组成新政府，中华民国的中央政府体制逐渐确立，并于10月6日进行大总统选举，袁世凯成为第一任正式大总统，并于10月10日就职。
1913年7月，孙中山以宋教仁被刺及袁世凯未经国会同意，即向西方各国进行“善后大借款”丧权辱国为由，发动二次革命反袁；8月即以失败告终，随后流亡日本[11][12]。日本以《二十一条》刁难袁世凯，民国成立后各种混乱的背景下，“共和不适于中国国情”之类的言论不断在社会上传播，各方建议袁世凯施行君主立宪来巩固国基；袁世凯最终于1915年12月12日同意，开始筹备君主立宪制的中华帝国，定1916年登基改年号为“洪宪元年”。但在蔡锷的护国军、孙文的中华革命党及前清遗老的宗社党围剿下[13]，1916年3月22日，袁世凯尚未登基即宣布撤销帝制，中华帝国从未成为正式的国名，洪宪年号也从未被正式使用。1916年6月6日，袁世凯病逝[14]。
袁世凯死后，无人有声望和能力统御整个北洋军，北洋军遂分裂为直系、皖系、奉系等三大割据势力，统称北洋军阀。而在护国战争后，各地军阀亦成形，如桂系、滇系、粤系、川军……等。各地军阀在名义上仍受北京的中央政府支配，但实际上各自为政，有如独立政权。从1916年6月至1919年，五四运动爆发，中央政府实际为皖系军阀所控制，后来分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握。1917年8月，《对德宣战案》通过，中华民国开始参与第一次世界大战。
北京政府时期，军人干政成为中国政治常态。1919年，胡适的老师杜威在访华期间即观察到：“任何军阀拥有政权之时，北京政府必为其傀儡，受其玩弄。”并用其亲身经历加以说明：“余曾一次亲见总统与总理对于某将领大发雷霆，下令讨伐，责其卖国之罪，且悬重金购其头颅。曾几何时，而又收回成命，将同样处分反加诸原来拥有政权之军阀。”[15]
之后，北京政府的国会在各系操控下，形式上选举北洋系人物担任中华民国大总统与国务总理，1924年，冯玉祥发动甲子兵变推翻大总统曹锟后，形式上的总统选举也取消。1925年7月1日，蒋中正将原广州陆海军大元帅大本营改组成立国民政府。1926年，蒋中正领导国民革命军北伐。1928年6月3日，张作霖的安国军政府瓦解。6月8日，国民革命军占领北京。同年12月29日，张学良改悬青天白日满地红旗，并通电南京的国民政府，表示服从管辖，史称东北易帜。至此，北洋政府退出历史舞台。
北洋政府虽然曾为国际认可的合法政府，但由于混战经年，中央财政窳败，国民革命军北伐以前，北洋政府尚能借债发债度日，如在1921年前“政府威信未堕，各省尚有解款，国内既得募集债券，列邦复假以巨款。”但随着地方军阀坐大，截留税收，乃“政局愈纷，财源渐枯”，中央经费长期短缺。[16]
1921年下半年，外交部告知驻外使领，政府已无款可发，要求他们自筹经费、减少开支。[17]到1923年上半年，驻外使馆经费积欠达十数月，驻外各使两次联名致电外交部，威胁如不发俸，将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征因使费事，数度提出辞职。[18]北洋政府因为仰赖外债，常常优先补偿使领经费，如1923年6月到9月间，总税务司陆续垫借给北洋政府157万两关平银，其中三分之二用作支付出使经费。[19]再如1923年8月，北洋政府以苏俄退回庚子赔款为抵押，发行500万元使领库券[20]；1925年3月，北洋政府又以停付德国庚子赔款为担保，发行公债1,500万元，用作中央紧急政费及出使经费。[21]但随着1926年下半年开始的国民革命军北伐，北洋政府不仅东南关税尽失，而且国际信誉大受打击。1926年4月，冯玉祥与直系和解，发动兵变推翻段祺瑞，张作霖和吴佩孚联合组建北京政府，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约，外国使团不承认颜惠庆摄政内阁。同年，英国在使团会议发表“圣诞宣言”（Declaration of Christmas），暗示不再以北京政府为中国唯一合法政府。[22]
1926年下半年开始，外交部开除部内冗员、裁撤驻外使馆，借此来节省支出，将每月预算从7万减到5.5万，出使经费从28万减到10万，然而杯水车薪。[23]北洋政府还另辟新税，从开征的二五附税中拨出200万，用于发放出使经费，但在1927年初开始实行后，“各处之二五附税悉为地方截留，前项计画又未果行。”[24]
1927、1928年，北洋政府对内未能成功发行公债债券，对外借款则“近日已丝毫不能通融，于是使馆真有告贷无门、罗掘俱穷之势。”[25]1927年初，英国在外国使团提出对南北政府之七点建议，此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束北京政府与外交团的仪式性关系。[22]此外，1927年底，比利时同意从退还庚子赔款中拨出30万，用于支付北洋政府驻外使馆经费。有鉴于此，外交部于是年年底及1928年初，多次致函驻美、英、日、俄、意等馆，请求各国从庚款退款中拨用部分支付使领经费，但终未果。[26]
从1926年下半年开始，随着革命军节节北进，英、日、美等国相继调整对华策略，外交重心有南移的趋势。[27]列强对北洋政府重视程度下降，即如《大公报》所论：“各国外交当局以中国局面变迁，早持观望态度，对于使领各馆已在不论不议之列也。”[28]北洋政府自顾不暇，更无力把持外交，故对外交程序日渐省略，如1927年中法间的商约谈判，“皆由外交部在北京与法使直接谈判，驻法使馆多不与闻。”[28]又如1927年4月，张作霖下令查抄苏俄大使馆，事前事后均不知会国务院和外交部。[29]比利时公使王景岐在1927年3月时，对记者描述：“驻外使馆几成无事可办之机关……驻外公使，俨同虚设。”[30]
不仅列国对北洋政府失去信心，国内外交人员亦离心离德，纷纷南下投奔国民政府。最具代表性的是王正廷、王宠惠先后南下，成为国民政府的重要官员；施肇基时任驻美公使，在北伐期间一直与中国国民党暗中联系；颜惠庆在1926年7月后，只为北洋政府担任一些顾问性质的职务，并在私下场合表达过对国民政府的好感[31]；顾维钧虽为北洋政府的总理，但实际上也对在北京为官态度消极，在顾维钧任总理的1926年10月到1927年6月间，顾氏至少有四次通电请辞，按他本人的说法：“我之所以继续参与政治，只不过是为了中国的国际声誉而维持一个政府而已。”[32]
大量层级较低的外交部官员，也先后南下，如在北洋政府外交部工作的陶履谦（浙江绍兴人）、徐谟（江苏吴县人）、金问泗（浙江嘉兴人）、何杰才（江苏上海人）均“因不甚得意、先后南下”，成为南京国民政府外交部的参事、司长。[33]驻新加坡、仰光、爪哇等地领事“已事实上服从国民政府命令，执行各项华侨内之宣传及联络事务，惟因限于局势，尚未与北京断绝关系，而明白表示其态度。”[34]以致1928年后，南京外交部几乎全是旧外交官。
北洋政府先后制定五部宪法，包括1912年3月《中华民国临时约法》；1913年10月《中华民国宪法案》（又称《天坛宪草》）；1914年5月《中华民国约法》；1923年10月《中华民国宪法》；1925年12月《中华民国宪法草案》。
《中华民国临时约法》规定，政府采用责任内阁：即由大总统、议会、内阁、法院所构成的政权体制。大总统并非实际的政府首脑，仅是代表国家的虚位元首。
民国2年（1913年），中华民国第一届国会提出《中华民国宪法草案》（又称天坛草案）。这部草案的基础是临时约法，其中的规定使当时执政的袁世凯非常不满，因此他不让国会讨论这部草案。[35]
袁世凯于民国3年（1914年）解散国会，成立“约法会议”，并于同年5月1日公布自己的《中华民国约法》（袁记约法），同时废除《中华民国临时约法》。《中华民国约法》规定取消内阁制，实行总统制，将行政、司法权力集于总统一身。[35]
袁世凯死后，民国5年（1916年）6月7日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》，实施内阁制。
民国8年（1919年），段祺瑞执政期间提出过一部《中华民国宪法草案》（安福宪法）；民国12年（1923年），曹锟任中华民国大总统期间公布一部《中华民国宪法》（曹锟宪法）；民国14年（1925年），段祺瑞再次执政又提出一部《中华民国宪法草案》（十四年草案）。
1924年，冯玉祥发动“北京政变”，推翻曹锟的统治。张作霖、冯玉祥及直系军人齐燮元等人联名，推戴段祺瑞出任中华民国临时执政。段遂于10月24日公布《中华民国临时政府制》，任命各部总长，组织中华民国临时执政府。执政府不设国务院，国务员由执政任命。凡执政府的命令及关于国务的文书，须由国务员副署。但国务员由执政任命并对其负责，故副署不过是例行公事。[36]
1927年6月18日，张作霖在北京就任陆海军大元帅，20日成立中华民国军政府（又称安国军政府）。依据《中华民国军政府组织令》，大元帅总揽海陆军，军政府不设立法机关及代议机关，大元帅不受任何约束，不对任何机关负责，以军事首领的名义，兼有军政两权，实际是军事独裁者。[37]
《临时约法》基于三权分立制度，以此为基本原则，限制大总统权力，防止个人独裁，使人民的权利和自由得到尊重和保障，然而，在军人干政的环境下难以实现。
就立法而言，军人凭借武力，总能挟持国会。1917年5月，在第一次世界大战对德意志帝国宣战问题上，国务总理段祺瑞提参战案，而国会拒绝合作。段不断对国会施压，国会则改组内阁，暂缓讨论参战问题，最终大总统黎元洪在国会要求下解除段祺瑞的职务。段祺瑞愤然离京去津，并且指根据《中华民国临时约法》，总统无权撤销总理职务，史称府院之争。在段祺瑞的策动下，安徽、奉天等八省先后宣布独立。黎元洪请督军团团长张勋入京调解，却酿成张勋复辟，导致国会被解散。复辟失败后，段祺瑞又拒绝恢复旧国会，自组安福国会，西南五省议员被排除在外。[38]
就司法而言，宪法应保障司法独立，然而在1913年国民党理事长宋教仁被杀案中，地方检察厅公开传讯国务总理赵秉钧，赵却受袁世凯指使，在沪租界称病拒不出庭。[39]又如1925年10月，京师地方监察厅派检察官翁敬棠调查“金佛朗案”事件，检举外交总长沈瑞麟、财政总长李思浩、前司法总长章士钊“图利自己或他人或外国而故意议定”，使中国蒙受的损失超过8000万元。段祺瑞得知此事后，搜捕翁敬棠，但未拿获。1924年10月下旬，司法部令总检察厅会同京师高等检察厅侦查此案。因段祺瑞政府袒护，数月时间过去，仅李思浩提交一份辩诉书。1926年3月6日，京师高等检察厅下达处分书，宣布对李思浩、沈瑞麟、章士钊3人不予起诉，翁敬棠不同意该处分，依法申请再议，但京师高等检察厅以翁敬棠并非原告为由驳回。翁敬棠在报纸上揭露全案内幕，指京师高等检察厅“上下其手”，对政府官员加以包庇。[40]
就行政而言，总统、内阁皆需顺从武人旨意，不能违背。1922年7月，浙江军阀卢永祥也不禁感慨，谓：“今日中国，内阁之组织，最困难之问题也，军阀横行，武夫当道。行政机关行使职权不惟动辄受其牵掣，而且非仰武人之鼻息，不足以保其位置。脱有不如武人之意者，则肆意攻讦，政客从而利用之。倒阁之声一起，即不能不下台而去矣。”“国务总理之任命，虽由大总统提出于国会，由国会通过而实行之，载在约法，不可或背。实际上则总统任命官吏，何尝敢独行己意？国会通过所提出者，未必敢忤武人。职是之故，政治之实权，乃悬于武人之手焉。”[41]
| # | 姓名 | 时间 | 肖像 | 说明 |
|---|---|---|---|---|
| 第一任 | 袁世凯 (1859–1916) |
1913.10.10－1916.1.1 |  |
袁世凯定都北京，公布《中华民国约法》，改责任内阁制为总统制。 |
| 洪宪帝制 | 袁世凯 | 1916.1.1－1916.3.22 |  |
袁世凯称帝，护国运动爆发。 |
| 复任 | 袁世凯 (1859–1916) |
1916.03.22－1916.6.6 | |
1916年6月6日袁世凯病逝。 |
| 第二任 | 黎元洪 (1864–1928) |
1916.6.6－1917.7.14 | _(9to12).jpg) |
与段祺瑞爆发府院之争，并发生张勋复辟。 |
| 第三任 (代理) |
冯国璋 (1859–1919) |
1917.7.6－1918.10.10 |  |
期间发生护法战争。 |
| 第四任 | 徐世昌 (1855–1939) |
1918.10.10－1922.6.2 |  |
|
| 复任 | 黎元洪 | 1922.6.11 - 1923.6.13 |
| |
| 第五任 | 曹锟 (1862–1938) |
1923.10.10－1924.10.30 |  |
通过贿选当选。日军占领天津后拒绝与日本合作。[43] |
| 第六任 (临时执政) |
段祺瑞 (1865–1936) |
1924.11.24－1926.4.20 |  |
皖系军阀首领，段祺瑞曾三次出任国务总理。 |
| 第七任 (大元帅) |
张作霖 (1875–1928) |
1927.6.18－1928.6.3 |  |
中华民国安国陆海军大元帅；张作霖议员于1927年6月16日入主北京建立北洋安国军政府。 1928年6月4日在皇姑屯事件中 张作霖被炸身亡。
|
袁世凯政府初期实施内阁制，首届内阁于1912年4月21日成立，由国务总理和各部总长组成。内阁（即国务院或议事堂）行使国家一切行政权力。《临时约法》规定，凡总统公布一切重要法律、命令，都要经过内阁成员副署，否则在法律上不发生任何效力，却忽视了总统具有任命国务员的权力。[47]因此，自1912年3月到1914年5月，袁世凯执政二年多，便更替唐绍仪、陆征祥、赵秉钧、段祺瑞、熊希龄、孙宝琦六届（不包括代理总理在内）内阁。[35]
1916-1928年期间，北洋政府的内阁变更37次，改组24次，有26人担任过总理，此外还有4个摄政内阁在短时间内行使过执政权，任期最长的17个月，最短的仅两天。[48]由于军阀用武力控制政府，内阁成为军阀的附庸。军阀混战时期的内阁也就呈现出混乱不堪和不稳定的状况。著名报人杨荫杭曾经评价：“近数年，北京之内阁，姑不论其阁中之人物，其重要各部皆带有营混之气息。虽更迭改组之省不绝，然譬之药水，倾来倒去，不脱此数味药料。故内阁之变更，在他国为重要之事，在今日北京则所谓内阁者，不过一种军用品，虽千变万化，仍在武人股掌之上。总理登台必向曹张疏通，总理下台又必向曹张告退。此其登台下台当然不为国人所重视，亦当然不为外人所重视。”[49]
| 内阁 | 时间 | 说明 |
|---|---|---|
| 第一次唐绍仪内阁 | 1912年3月13日－1912年6月27日 | 1912年3月8日，《中华民国临时约法》由中华民国参议院通过，3月11日公布实施。 |
| 第一次陆徵祥内阁 | 1912年6月29日－1912年9月22日 | |
| 赵秉钧内阁 | 1912年9月25日－1913年7月16日 | |
| 段祺瑞临时内阁 | 1913年7月19日－1913年7月31日 | |
| 熊希龄内阁 | 1913年7月31日－1914年2月12日 | |
| 孙宝琦临时内阁 | 1914年2月12日-1914年5月1日 | |
| 徐世昌内阁 | 1914年5月1日-1915年12月21日 | |
| 第二次陆徵祥内阁 | 1915年12月21日-1916年3月22日 | |
| 第二次徐世昌内阁 | 1916年3月22日-1916年4月22日 | |
| 第一次段祺瑞内阁 | 1916年4月22日-1916年6月29日 | |
| 第一次段祺瑞内阁改组内阁 | 1916年6月29日-1917年5月23日 | |
| 伍廷芳临时内阁 | 1917年5月23日-1917年6月12日 | |
| 江朝宗临时内阁 | 1917年6月12日-1917年6月24日 | |
| 李经羲内阁 | 1917年6月25日-1917年7月2日 | |
| 第二次段祺瑞内阁 | 1917年7月14日-1917年11月22日 | |
| 王士珍内阁 | 1917年11月30日-1918年3月23日 | 钱能训1918年2月20日，内务总长代理国务总理 |
| 第三次段祺瑞内阁 | 1918年3月23日 | |
| 钱能训临时内阁 | 1918年10月10日 |
内务总长代理国务总理 |
| 钱能训内阁 | 1918年12月20日 | |
| 龚心湛临时内阁 | 1919年6月13日 |
财政总长代理国务总理 |
| 靳云鹏 | 1919年9月24日 |
陆军总长代理国务总理 |
| 第一次靳云鹏内阁 | 1919年11月5日 |
5月14日请辞，7月2日奉准免职 |
| 萨镇冰临时内阁 | 1920年5月14日 | 海军总长代理总理 |
| 第二次靳云鹏内阁 | 1920年8月9日 | |
| 第三次靳云鹏内阁 | 1921年5月10日 | |
| 颜惠庆 | 1921年12月18日 |
外交总长代理国务总理 |
| 梁士诒内阁 | 1921年12月24日 |
1月25日请假出京，5月5日被免职 |
| 颜惠庆临时内阁 | 1922年1月25日 |
外交总长代理国务总理 |
| 周自齐临时内阁 | 1922年4月8日 |
教育总长代理国务总理 |
| 第一次颜惠庆内阁 | 1922年6月11日 |
7月31日请假出京，8月5日辞职 |
| 王宠惠 | 1922年7月31日 |
司法总长代理国务总理 |
| 第二次唐绍仪内阁 | 1922年8月5日 | |
| 王宠惠内阁 | 1922年9月19日 | |
| 汪大燮内阁 | 1922年11月29日 | |
| 王正廷临时内阁 | 1922年12月11日 |
外交总长代理国务总理 |
| 张绍曾内阁 | 1923年1月4日 | |
| 高凌蔚摄政内阁 | 1923年6月14日 |
摄政内阁总理 |
| 高凌蔚临时内阁 | 1923年10月12日 | |
| 孙宝琦内阁 | 1924年1月10日 | |
| 顾维钧临时内阁 | 1924年7月2日 |
外交总长代理国务总理 |
| 第二次颜惠庆内阁 | 1924年9月14日 | 外交总长代理国务总理 |
| 黄郛摄政内阁 | 1924年10月30日 |
摄政内阁总理，教育总长代理国务总理 |
| 段祺瑞临时执政内阁 | 1924年11月24日 | 临时执政 |
| 许世英内阁 | 1925年12月26日 | |
| 贾德耀 | 1926年2月15日 |
陆军总长代理国务总理 |
| 贾德耀内阁 | 1926年3月4日 | |
| 胡惟德临时摄政内阁 | 1926年4月20日 |
内阁摄行临时执政职，外交总长代理国务总理 |
| 第三次颜惠庆内阁 | 1926年5月13日 | |
| 杜锡珪临时内阁 | 1926年6月23日 | 海军总长代理国务总理 |
| 顾维钧临时摄政内阁 | 1926年10月5日 |
财政总长代理国务总理 |
| 顾维钧摄政内阁 | 1927年1月11日 | |
| 胡惟德 | 1927年6月16日 |
内务总长代理国务总理 |
| 潘复内阁 | 1927年6月20日～1928年6月3日 |
中华民国议会，最初为一院制（临时参议院→参议院），后改为两院制（国会）。1912年4月29日，临时参议院迁至北京，取名参议院。
中华民国国会（1913年－1925年）依据《中华民国临时约法》于民国二年（1913年）4月8日正式于北京成立，由参议院与众议院共同构成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3个委员会。国会主要依据《临时约法》执行议会权力。第一届国会成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7月12日，在天坛祈年殿成立由60人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。
1914年1月10日，袁世凯当选为正式大总统后，正式下令解散国会。中华民国国会此后经历多次解散和重新召集。最终于直皖战争后，因段祺瑞声明废弃法统，而宣告终止。
安福国会是中华民国第二届国会（1918年8月12日－1920年8月），在选举过程被“安福俱乐部”所控制。1920年8月，大总统徐世昌宣布解散安福国会，并进行第三届国会的选举。
袁世凯执政时期推行“军民分治”，地方官员由中央政府任命，用以收拢地方军政权力。袁世凯死后，中央再度势微。1920年11月，北洋政府宣布筹备地方自治，之后颁布一批地方自治条文[注 1]，规定由本地公民直接选举产生，并划分中央与地方的财权与事权。然而，北洋集团为控制南方各省，迁入客军常驻，又以外省人参预政事。王占元为巩固其湖北政权，以山东籍私人关系为纽带，制造了“鲁人治鄂”的局面：“全鄂……凡重要位置，皆其左右亲私，互相包办，辗转盘踞，不稍放松，专制达于极点。”王占元声称：“予待鲁人不薄，湖北六十九个县，吾鲁人已占四十九。”以致湖北名流孔庚等视鄂省“竟遭亡省之惨痛”。[50]河南县知事总数中，大约半数以上为外省籍人士，其中许多为吴佩孚在豫期间强行安插到各县的营长、连长、书记官。[51]
1920年至1925年，南方各省士绅反对北洋客军干政，掀起联省自治运动。例如湖南爆发驱张运动，要求驱逐张敬尧。省公民投票通过的《湖南省宪法》，是中国历史上第一部付诸实行的省级宪法，期间，大量知识分子在报刊上鼓吹联邦制，例如1922年，中国共产党在中共二大决议案中宣布，中共的目标之一是联合蒙、藏、疆等地建立“中华联邦共和国”。1923年10月颁布的《中华民国宪法》就是一部联邦制宪法，但因曹锟贿选争议，这一宪法遭到反对而流产。1926年国民革命军北伐，随后国民党统一全国，各省宪法和省议会随之告终。[52]
袁世凯镇压二次革命后，下令停办地方自治，解散各地省议会。[53]袁世凯死后，《临时约法》、国会、议会恢复，却从未摆脱军人干政的阴影。
各省第一届议会被袁世凯解散，直到袁世凯死后始恢复。在山东，皖系张树元在第二届议会选举期间，指使济南道尹张仁涛作弊，采取“磕匦(匣子，指票箱)换票”的办法，把得票最多的王采廷的票偷换成写错名字的废票，让王采廷落选。而后又利用武定府同乡的关系，把该府所属的12个议员拉出来，每人都挂上一个督军署咨议的名义，按月支领津贴。进步党和国民党则各出一位副议长，由张介礼和王朝俊发布电文，弹劾张树元侵吞军饷300余万元，要求北京政府查处。时靳云鹏刚当上国务总理月余，为了树立威信，并且出于控制山东地盘的考虑，遂免去张树元督军职务，由田中玉继任。
第三届议会选举时，田中玉先是在省议员复选时，重演“磕匦换票”，以作弊手段保证内定的竞选人当选。后在省议会议长选举阶段，一面收买议员，一面以便衣大闹会场。1921年冬，议会举行议长选举，由于军警穿着便衣包围议会，票未投成。1922年1月17日，议会再开选举议长大会，“督军田中玉调集军警三四千人，包围议会，荷枪实弹，如临大敌。”所有持旁听券的人均不准进入会场。票匦遭人捣毁，投票无法进行。[54]6月8日，投票议员们入场后，刚进行投票，万光炜受命率人殴伤议员十余人，选举被迫中断。直到1923年1月，北京政府指派熊炳琦担任山东省长，田中玉无权过问，才结束拖延持久的议长选举。
1926年张宗昌任山东督办，即告诉省议员“只可领薪，不准开会”。[55]
河南第一届省议会解散以后，反袁议员们大半逃往上海。1916年秋冬之间，议员们返回省内恢复活动，曾向议会咨请豁免附加税，认为“年来豫省天灾匪患，居民无不▢面▢行，奄奄待毙，当时救死不▢之时，又责以数倍他省之重负，直接增加人民痛苦。”省议会议决应豁免附加税，并咨请省长执行。[56]然而，河南财政厅长拟将附加税改折银元，办法为“每丁银1两，改征银元2元2角。”而当时市价为白银1两仅合银元1元4角2分。如若通过，意味着税收增加三分之一，无疑增加人民负担。12月13日，省长将此议案交议会议决，并谓“议会无议决之权，嘱即认可见复。”尽管众多议员质疑，但屈于督军赵倜的压力，议案最后竟然通过。
1918年春，进行第二届省议会议员选举，安福系派王印川到河南经营选举，赵倜予以积极配合，加以金钱收买和武力威胁等手段，致使安福系在选举中大获全胜。
1921年9月开始第三届省议会议员选举。选举之前，赵倜已内定同乡胡鼎元为议长，并由胡提出名单，经赵核定后参选，全凭金钱开路：“至多以八千元为限，至少以千元为限……收款者则系托孝敬西屋太太（赵倜小老婆）名义。”未被指定的初选人姚某，在复选中拒绝按旨填写选票，被衙役锁在县衙前的石狮子上示众。更甚者，一些选区预先造好两个相同的票箱，票箱随时可以换去。议员选举前还要在胡鼎元面前填写愿书，对神发誓，终身为赵氏的忠臣，甚至有“生我者父母，成我者督军”和“若有背叛督军行为，天诛雷殛，水溺火焚”的誓言，并有具书人、保证人署名画押。[57]
袁世凯死后，由安福系当政的北京政府开始进行国会和省议会改选，原计划仍按民国元年的《省议员选举法》进行，在1917年完成省议员的换届选举，即第二届换届选举。但因府院之争、张勋复辟，实施缓慢。1918年3月，湖南督军张敬尧攻占长沙，开始组织新国会议员选举。张敬尧采用毁原票易以伪票的办法，废掉得票最多的杨度、汪赔书，使安福系所派周渤、罗正讳、王毅等十余赴湘之人，无一漏选。研究系杨度用每张票500元的高价，收买了选票50张，不料开匦后，废票占30张，杨度二字被改写成“杨皮”、“杨之度”、“洋豆”、“羊豆”等，致有效票仅19张而未能当选，舆论哗然。且在新国会中，人数众多的湘籍国民党参众议员几被全部替换。
1918年11月12日，张敬尧下令改选省议会，时湘人闻张又将伪造民意、改选议会，无复容忍之余地，旋由商会、教育会、农会、学生联合会、报界联合会、律师公会等推举代表，组成“各界联合会”，向督署请愿收回改选省议会成命。张敬尧乃组织所谓“公民会”与之对抗，亦向督署请愿改选议会，指斥对方“伪托民意”。为了争取士绅同情，各界联合会要求双方在教育会举行辩论会。张敬尧属员在会场大发脾气，几欲逮捕联合会员。翌日，长沙《大公报》、《湖南日报》著论抨击公民会，同日被封。张敬尧亦知众怒难犯，改选终于搁浅，但民间怨愤已深。
1920年5月，趁吴佩孚撤防北归，湘军发动攻势，将张敬尧部击溃。6月，张敬尧被迫撤出湖南，史称驱张运动。[58]
1916年7月下旬，湖北第一届省议员齐集武昌，准备复会，国民党势力重新进入湖北。督军王占元害怕詹大悲、赵鹏飞与梁锺汉等人国民党议员控制议会，坚绝否认3人议员资格。1916年10月1日，省议会举行复会后之第一次正式会议，2日讨论詹、梁、赵3议员资格问题，表示同意承认。4日议长选举，詹大悲已经当选，引起王占元的恐慌，再度声明否认3人资格。国民党议员张国恩等向参议院请愿，黎元洪总统亦来电调停。然而王占元坚持己见，密电段祺瑞总理谓：“詹大悲之争议长，乃国民党竞争湖北政权，踞为地盘之初步计划……政潮翻覆将无已时。”获得段褀瑞的支持，将詹等逐出省议会，杜瑞、戴孚夏及丁荣学3人递补。此外还有十人没有报到，亦一一以他人递补。[59]
1920年8月30日，北京政府任命王占元亲家孙振家为湖北省长，立即引起鄂人强烈反对。9月6日，省议会紧急开会，一致反对孙振家为省长，电请中央收回成命，并“致函各团体请一致反对”。9月9日，省议会再次开会，声明孙振家如若接任，公文一概拒收。孙振家自恃有王占元姻娅庇护，仍于10日接省长印。省议会不得不“公举代表议员数人入京会同请愿”。随着“倒孙运动”愈演愈烈，鄂人“声言王如不从民意，将进而为倒督运动”，危及王占元督军地位。
9月18日，北京政府免去孙振家省长职务，任命鄂人夏寿康为湖北省长，王占元则连请病假，明迎暗拒，称：“夏省长到时，恕不接待。嗣后积欠军饷、地方秩序，均由内阁与新省长担任，占元概不过问。”致使夏寿康在京滞留65天之久。11月22日，夏寿康抵汉口，王占元竟派督署卫队两连前往“保护”，实为监视。23日，王占元指使鲁籍军官孙传芳部下包围夏寿康住处，逼其“暂缓接任”，再度激怒鄂人。旅京同乡会召集大会，质问中央，风波及于全国。王占元不得不屈从民意，同意于27日在武昌省署迎接夏寿康，正式接任省长。然而夏寿康出于安全考虑，坚持不赴武昌办公，只得派人将省长印信送至汉口。及夏寿康接印视事，省长就任问题才告结束。[60]
安徽第一届省议会，于1913年被倪嗣冲配合袁世凯解散。1918年8月至9月，为皖省第二届省议员选举之期，正值皖系段祺瑞主持中央大权，倪嗣冲便通过“公益维持会”包办选举，肆无忌惮，被讥为“选举公卖局”。[61]
1919年，省议会向财政部结算皖北工赈盐捐余款，获准该款148万元，作为全省兴办实项，非经大会议决不得动用。次年11月，议长晋恒履挪用公款十余万元，经议员发现，提案纠正，晋氏利用议长职权，将提案搁置数月，复不经大会公决，挪用40余万元。1921年5月，安徽督军张文生以新安武军缺饷，强借工赈余款32万元。[61]
1921年初，倪嗣冲之侄倪道烺唆使财政厅长陶熔截留教育经费77万余元，充作第三届省议员贿选活动经费。学联闻讯后，于6月2日派出12名代表去省议会质问，遭到驱逐，学联旋即组织千余人，奔至议会门前抗议，要求省议会通过“教育增费案”。倪道烺则命马联甲调兵镇压，伤40余人，死1人。社会舆论大哗，要求惩办凶手，倪道烺避往天津租界。[62]
1921年8、9月间，皖省第三届省议会选举，倪道烺出款50万收买议员，结果虽然选岀第三届议员，却因全省60县当中，有44县发生选讼，几经波折，只得宣布全省选举无效。另行改选，又逢重重干预。终北洋政府时期，皖省第三届省议会始终未能成立。[61]
1925年3月，时隔血案四年，北京政府司法总长章士钊以“教唆杀人案”将倪拘捕。倪重金贿赂公行，一个多月后以“不予起诉”被释。[62]
1918年，经曹锟保荐，曹锐被任命为直隶省省长，直隶从此处于曹氏兄弟的卵翼之下。第二届省议会议员的初选举于1918年7月20日开始。曹锐力图垄断选举，以控制省议会。另一方面，旧议员边守靖、王秉喆等希图当选，乃投靠曹锐，在选举时尽力推行指派之法，“与各县知事通函，令其见各初选人疏通。如大家不承认，则投票日之夜间开箱抵换。监视员、复选特派员共司其事。”在第12复选举区，有姚壁者“自称为组合员。声言正定区内已指令二十四人，非此二十四人，即满法定票数亦归无效。伊等二十四人又分甲乙两等，甲等者无票亦能当选。问其所以，则谓投票后，非指定将票尽行抵换各等语。”
1919年4月，曹锐以官商合办为名，将天津直隶模范纺纱厂与拥有10万元资本的恒源帆布公司合并，事后才咨行省议会要求追认。24日，该案一经提请讨论，即遭到议员们的反对。议员潘自濬提出应行调查再定合并与否，副议长彭桂馨指出事后追认与法不合。因争议太大，该案被推期解决。28日复会，经由特别委员会审查，认为合并事属合理，惟合并手续不宜，且对保障公款殊欠方法，并拟定几条意见，如省议会得随时质问营业情形，由省议会选监察1名以监督营业。潘自濬、张子钊仍坚持调查有无混弊情形后再作表决，但大会强行通过委员会的报告。议员们不敢触怒曹锐，只好口诛笔伐前模范纺纱厂经理王竹铭侵占公款。
1920年夏，直皖战争爆发。为解决军费难题，曹锐径直挪用纺纱厂款50万元。同年10月，省议会召开常会，省署方送达议案，请省议会追认。27日讨论该案时，议员们初步议定了《咨催省长速办纱厂，战费应由中央担负，无借省款之必要案》。29日进一步审议《提议讨段军费不宜直省负担案》，并通过《电请中央归还直隶垫付军费案》。11月1日，该议案经修改后正式定名为《电请中央拨还讨安福垫款》，并致电中央。12月21日，省议会又咨催曹锐及早开办石家庄纺纱厂，但终无音讯。
直皖战争后，第三届省议会议员选举完全由曹锐包办。[63]
江西第一届省议会在党派的制衡下，地方军阀还有所顾虑。但二、三届以下，省议会一届不如一届，这种情形在第三届的选举尤为明显。
1920年12月18日，第二届江西省议会投票通过《省长民选应规定选举法案》，以及弹劾省长戚扬案。戚扬自二次革命后到赣，1916年7月由巡按使改称省长，用人行政多门生故旧，喜滥借外债，结托军阀以自固。时过境迁，南方人多不满北人主政，自治声浪弥漫全国，江西自不例外。
戚扬得知后，指使警察改装便衣，伪称公民，赴议会旁听，扬言捣毁议会。督军陈光远担心弹劾通过，恐进一步惹出废督问题，遂以军警弹压议会，议会不得不宣告休会。时京“各省区自治联合会”力为声援，经江西省议会三次弹劾之后，迫于舆论压力，戚扬于1921年2月黯然去职。国务院命冮西南丰人赵从蕃任省长，议会虽对赵表欢迎，但却为陈督军暗中挡驾，使赵过九冮而不得入其门，最后只能称病沪上。5月13日，北京政府令陈的亲信、财政厅长杨庆鋆暂任，不久改为署理，最后实任。“赣人治赣”就此失败。
1921年11月，江西选举第三届省议会，陈光远、杨庆鋆动用军警操控票匦，“非经核可者，无论何人，票再多亦不能入彀。有特别关系者，虽无一票亦会榜上有名。”例如张勋之弟张嘉猷识字无多，竟以17票当选；又如临川县知事陈光迪，系陈督军胞弟，当选后还大詈不惭的说∶“我不过得几个钱，却为地方省多少事。”建昌区8月2日复选开票，本无一票之包应昌、傅绍庭居然以18票当选；而原有20票之严启仁、何昌荣等，或变为11票，或变为5票，一同落选。袁州区、赣州区的情形也都一样，投票时军警林立，开票时如非指定人选，再高票数亦不能获选。当选议员因此为人所轻，被谑称为“陈杨之私生子”、“直隶式附属官厅之议会”。
1922年6月，陈光远被北伐军打败后辞职，北京政府命赣人谢远涵任省长，省议会立即发表宣言应和：“赣人主张驱客军制省宪” 。不料北军援赣，11月5日，蔡成勋来，恃武力压抑民意，视议会如黻屣，不惟常年会不能召开，即谈话会亦悉被阻止，遇议会有顶撞之事，即令财厅扣发公费。11月闾蔡拒赣人谢远涵长赣，年底宣布自兼省长，把持军民两政，以致赣人痛呼要“光复已亡之江西”。[64]
北洋政府建立的地方机关大致有立法机关、行政机关、军政机关和特别行政区机构。
地方立法机关分为省议会和县议事会。
地方行政机关分为省行政机关、道行政机关、县行政机关和基层政权。
地方军政机关分为省军政机关、地区性军政机关、临时性军政机关。
特别行政区机关包括京兆特别行政区政府，热、察、绥特别行政区政府，川边特别区政府。
| 名称 | 派系背景 | 活跃时期 | 根据地 | 代表人物 | 海外支持国 |
|---|---|---|---|---|---|
| 皖系 | 北洋派 | 1916-1925 | 安徽、浙江、上海 | 段祺瑞、倪嗣冲、徐树铮、段芝贵、卢永祥 | 日本 |
| 直系 | 1917-1926 | 北京、直隶、山东、江苏、江西、湖北、福建[65] | 冯国璋、曹锟、吴佩孚、齐燮元、孙传芳 | 英国 | |
| 奉系 | 1916-1928 | 奉天、黑龙江、吉林、热河 | 张作霖、张学良、张作相、郭松龄、张宗昌 | 日本 | |
| 新疆省 | 1911-1944 | 新疆 | 杨增新、金树仁、盛世才 | 苏联 | |
| 西北军 | 北洋派 国民党 |
1921-1930 | 陕西、察哈尔 | 冯玉祥、韩复榘、宋哲元、杨虎城 | |
| 川军 | 1919-1949 | 四川、西康 | 刘湘、刘文辉、邓锡侯、杨森 | ||
| 黔军 | 1920-1926 | 贵州 | 袁祖铭、王家烈、王天培、周西成、刘显世、彭汉章 | ||
| 晋系 | 1911-1949 | 山西、绥远 | 阎锡山、傅作义 | 日本 | |
| 旧桂系 | 无 | 1916-1925 | 广西 | 陆荣廷、沈鸿英 | 英国 |
| 滇系 | 国民党 | 1916-1949 | 云南 | 蔡锷、唐继尧、龙云、卢汉 | 法国 |
| 湘系 | 1916-1937 | 湖南 | 赵恒惕、唐生智、何键 | ||
| 粤系 | 1920-1949 | 广东、海南 | 陈炯明、龙济光、陈铭枢、张发奎、陈济棠、余汉谋 | 苏联 | |
| 马家军 | 无[66][67] | 1872-1949 | 甘肃、宁夏、青海 | 马鸿逵、马步青、马步芳、马鸿宾、马继援、马仲英 | |
| 新桂系 | 国民党 | 1922-1953 | 广西 | 李济深、李宗仁、白崇禧、黄绍竑 |
王铁群认为北洋政府是中国民主社会的开端，办报自由如欧美，各省文化大放异彩[52]。除此之外，北洋政府在经济和外交领域的成就也相当引人注目。此后，南京国民政府所创造的一系列经济奇迹，也是有赖于北洋政府所作出的努力。[52]
1922年5月29日，《申报》发表杨荫杭（署名老圃）的时评《北洋正统》，表达了时人对于军阀政治的普遍反感：[68]
| “ | 北洋正统云云，乃丑语也。清朝有北洋正统，未救于清之亡，北洋正统之首领，且以帝制失败。曰直皖战争，曰直奉战争，皆北洋正统争城以战，杀人盈城之历史，今日果能觉悟，自当绝口不谈北洋二字，一洗北洋之余臭，乃可与民更始。乃组内阁，犹推重北洋老前辈为总理，一若非北洋正统不能控制全局者。谈国是犹曰恢复旧会，北洋正统可以巩固，一若以后选举，北洋正统必可操胜算者。不知北洋团体当听其星散，既无巩固之必要，亦无人可以控制。藉曰可以控制也，即直皖、直奉之战，亦可以免，而终不能免者，知其团体早已涣散，固不必燃已死之灰而为之谋中兴也。故今日北方果有人焉，能力矫北洋之旧非，固国人所愿闻。若犹以北洋二字为号召，国人将掩耳而走矣。 | ” |
1921年，孙中山在梧州对党员发表演说，说明中华民国徒有其名，为官僚把持：“辛亥革命成功之后，而革命党名义取消，中华民国即为官僚武人所摧残。十年来名虽民国，实为官僚国，革命主义未行，革命目的未达，仅有民国之名，而无民国之实，及后卒至酿成袁世凯帝制自为、宣统复辟、武人专政种种恶现象。”[69]
1923年10月15日，孙中山在广州发表演说，认为辛亥革命虽然推翻满清，但民国未能真正建立：“辛亥年革命推翻满清、创造民国，一直到今日，徒有民国之名，毫无民国之实。关于民国的幸福，人民丝毫都没有享到。今年是民国十二年。在这十二年之中，人民不但是没有享民国的幸福，并且各省发生战事，到处都有兵变，年年都是受痛苦。这是什么原故呢？就是由于革命没有成功。因为革命没有成功，所以真正的民国，无从建设。我们从此要建设民国，所以还要来革命。”[70]
1924年11月19日，孙中山在上海新闻记者招待会上再次指出：“现在中国号称民国，要名符其实，必要这个国家真是以人民为主，要人民都能够讲话，的确是有发言权。像这个情形，才是真民国；如果不然，就是假民国。我们中国以前十三年，徒有民国之名，毫无民国之实，实在是一个假民国。”[71]
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