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关于同名电影，请见“开罗宣言 (电影)”。《开罗宣言》（英语：Cairo Declaration，俄语：Каирская декларация，日语：カイロ宣言）是美国总统罗斯福，中国国民政府军事委员会委员长蒋中正[注 1]和英国首相丘吉尔于第二次世界大战后期的1943年11月23日至11月27日，在埃及首都开罗举行会议后[1][2]，在1943年12月1日所发表的对日作战的新闻公报（Press Communiqué）的通称[3][4]。
中华民国方面收藏之原件原由外交部保管，目前寄放于国立故宫博物院典藏，计英文一页[5]。美国方面将原件“开罗公报”（Cairo Communiqué）存于美国国家档案局（RG59），美国国务院出版的《1776-1949美国条约和其他国际协定汇编》则收录了内容相同而标题为“1943年第一次开罗会议”（First Cairo Conference, 1943）的文件[6]。日本方面在国立国会图书馆存有“开罗公报”（Cairo Communiqué）[7]。
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1943年8月，英国首相丘吉尔和美国总统罗斯福在加拿大魁北克会议中，讨论战后国际秩序重建的问题。之后，罗斯福策划召开中、英、苏及美四国首脑会议。但是苏联与日本订有苏日互不侵犯条约（签署于1941年4月13日，最终苏联于1945年4月5日单方面宣布废止，并于8月出兵攻击满洲国、桦太岛南部和日属朝鲜），表示斯大林不参加有蒋中正与会的国际会议。最后罗斯福与丘吉尔商定，将四国会议分成两部分召开。第一部分是没有斯大林参加的美、英、中在埃及举行的开罗会议。第二部分是没有蒋介石参加的英国、美国、苏联在伊朗举行的德黑兰会议。为征求斯大林的意见，开罗会议所制订的新闻公报（Press Communiqué）并未签字，而开罗会议结束后第二天（1943年11月30日），罗斯福、丘吉尔即刻前往德黑兰，同斯大林会晤。当丘吉尔询问斯大林是否已看过在开罗会议所制订的公报，斯大林回答称他“完全”赞成“公报及其全部内容”，并明确表示：这一决定是“正确的”，“朝鲜应该独立，满洲、台湾和澎湖等岛屿应该回归中国”。翌日，中美英发布“新闻公报”（Press Communiqué），即一般常说的《开罗宣言》。[3][8]
美国起草
- 美国总统特别助理霍普金斯在三巨头会谈的基础上起草了“公报”（Communiqué）草案。关于日本归还台湾给中华民国的问题，其拟初稿明确表示：“被日本人背信弃义地所窃取于中国人之领土，例如满洲和台湾，应理所当然地归还中华民国。”[9]
中英讨论稿
- 英国代表贾德干爵士在参加修改意见时建议将草案中的“归还中华民国”改为“当然必须由日本放弃”，双方就此进入讨论是否动笔修改原文。
- 中华民国代表王宠惠，以外交部长名义随蒋介石出席开罗会议，据理力争归还中华民国段落，获得美国代表霍普金斯附议中华民国，后来将公报草案的文字表述为：“被日本所窃取于中华民国之领土，特别是满洲和台湾，应归还中华民国。”这一文本删去了美方文本中语气较强的“背信弃义”和“理所当然”两个词组。[10]
丘吉尔修改定稿
- 丘吉尔本人，又对公报草案文字进一步作了修改，将文中的“特别是”改为“例如”，又在“满洲和台湾”两个地名后，加上了“澎湖”。“新闻公报”（Press Communiqué）就这样定稿了。（罗斯福和丘吉尔修改稿的影印件载于《美国对外关系文件》第6册）
斯大林也表示同意
- 为征求斯大林的意见，此新闻公报（Press Communiqué）并未签字，而开罗会议结束后第二天（1943年11月30日），罗斯福、丘吉尔即刻前往德黑兰，同斯大林会晤。当丘吉尔询问斯大林是否已看过在开罗会议所制订的公报，斯大林回答称他“完全”赞成“公报及其全部内容”，并明确表示：这一决定是“正确的”，“朝鲜应该独立，满洲、台湾和澎湖等岛屿应该回归中国”。[11]
发表
- 第二天，即1943年12月1日，白宫向外界公布了一项文件，名为“Press Communiqué”（新闻公报）[12]。文件名称中无“开罗”或“宣言”等用词，而后来该文件则被改称为“开罗宣言”。
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依照国际法惯例，世界各国领土的转移需要正式的条约作为依据，始发生领土转移的法律效果。以下为与开罗宣言内容有关的条约及其内文。
1952年4月28日生效
- 第二条：
- 日本承认朝鲜独立并予以放弃对朝鲜包括济州岛、巨文岛与郁陵岛等岛屿的一切权利、权利名义与要求。
- 日本放弃对台湾、澎湖等岛屿的一切权利、权利名义与要求。
- 日本放弃对千岛群岛、1905年9月5日获得之库页岛部分，以及邻近各岛屿的一切权利、权利名义与要求。
- 日本放弃国际联盟委任统治相关的一切权利、权利名义与要求，同时接受联合国安全理事会于1947年4月2日所采取有关日本前述太平洋岛屿委任统治地之信托统治安排。
- 日本放弃因为日本国家或国民在南极地区活动所衍生的一切权利、权利名义与要求。
- 日本放弃对南沙群岛与西沙群岛的一切权利、权利名义与要求。
- 第三条：
- 日本同意美国对北纬 29 度以南之西南群岛（含琉球群岛与大东群岛）、孀妇岩南方之南方各岛（含小笠原群岛、西之与火山群岛），和冲之鸟岛以及南鸟岛等地送交联合国之信托统治制度提议。在此提案获得通过之前，美国对上述地区、所属居民与所属海域得拥有实施行政、立法、司法之权利。
1952年8月5日生效
1972年9月29日日本片面宣布废止（因日本改承认中华人民共和国政权为中国代表政府）
- 第二条：
- 兹承认依照公历一千九百五十一年九月八日在美利坚合众国金山市签订之对日和平条约（以下简称金山和约）第二条，日本国业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义与要求。
- 第四条：
- 兹承认中国与日本国间在中华民国三十年即公历一千九百四十一年十二月九日以前所缔结之一切条约、专约及协定，均因战争结果而归无效。
- 第十条：
- 就本约而言，中华民国国民应认为包括依照中华民国在台湾及澎湖所已施行或将来可能施行之法律规章而具有中国国籍之一切台湾及澎湖居民及前属台湾及澎湖之居民及其后裔；中华民国法人应认为包括依照中华民国在台湾及澎湖所已施行或将来可能施行之法律规章所登记之一切法人。
1972年，《中日联合声明》发表，中华人民共和国与日本国建交；1978年，缔结《中日和平友好条约》。其中，《联合声明》第3条重申《波茨坦公告》第8条立场（“《开罗宣言》之条件必将实施”），而具法律效力的《中日和平友好条约》中则载明“联合声明所表明的各项原则应予严格遵守”。
《开罗宣言》要求使朝鲜独立。韩国认为，韩国的独立首次得到国际保障[13]。因此当然承认开罗宣言。但由于朝鲜民主主义人民共和国与大韩民国因为朝鲜半岛唯一合法政府的代表权问题，未签署《旧金山和约》。直至1965年6月22日，韩国才与日本签订《日韩基本关系条约》。
在韩日关系正常化的谈判过程中，韩国方面主张盟国在开罗宣言中明确表示韩国的奴隶地位，是因为日本总督政府通过警察政治的压力和耗尽自然资源，奴役朝鲜人民，要求日本承诺其错误，日本方面的代表久保田贯一郎则希望战后不用多提开罗宣言里面激烈的词句。[14] 另外，因为韩国没签旧金山和约，韩国方面不认为要等签和约才叫做韩国独立。以此质问日本。日本方面则表示：日本批准了“开罗宣言”中所述的韩国独立政策，并签署了降书，就已经认同要让韩国独立。但自那以后日本人被盟国占领，并不是一个完全主权的国家，所以才延误批准韩国独立。认为这是国际法上的特殊例子。[15]。
由于《开罗宣言》要求日本归还自第一次世界大战以来在太平洋区域所占的一切岛屿；所以印度尼西亚岛屿应归还。
印度尼西亚于1949年12月27日脱离荷兰正式宣布独立，印度尼西亚虽然签署了《旧金山和约》；却没有批准和约，所以《旧金山和约》对印尼并未生效。1958年1月20日印度尼西亚与日本双方，于雅加达另外签署了《日本国与印度尼西亚共和国和平条约》。
此方观点认为《开罗宣言》等同国际条约，具有法律约束力。
典型论述罗列如次：
- 《开罗宣言》其后并经《波茨坦公告》（Potsdam Proclamation）和日本《降伏文书》（Japanese Instrument of Surrender）援用，因此是具有法律实质拘束力之条约协定。1945年7月26日中华民国、美国、英国、与苏联共同发布的《波茨坦公告》第8条明定“《开罗宣言》的条件，必须实施，而日本之主权将限于本州、北海道、九州、四国，及吾人所决定之其他小岛”。1945年9月2日日本天皇向盟军统帅无条件投降所签署的日本《降伏文书》第1条及第6条中，亦明白宣示接受《波茨坦公告》。
- 质疑《开罗宣言》效力者，通常认为该宣言非条约，或未经签署而否定其效力，但根据《维也纳条约法公约》第二条“称条约者，谓国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定，不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关之文书内，亦不论其特定名称如何”，名称并不影响条约的特性。国际法院1978年“爱琴海大陆礁层案”中指出，联合公报亦可成为国际协定。在西方国家最流行之国际法教本，前国际法院院长詹宁斯改写的《奥本海国际法》第一卷第九版也说明“一项未经签署和草签之文件，如新闻公报，也可以构成一项国际协定”[16][17]。
- 在1933年4月15日常设国际法院对东格陵兰岛的判决中亦指出，一国外交部长对于外国公使在其职务范围内的答复，应拘束其本国。因此《开罗宣言》为三国领袖所所发表之正式宣言，在法律上对三国具有拘束力。[16]
- 开罗宣言原文收录在美国国务院出版的《1776－1949美国条约和其他国际协定汇编》第3册（Charles I. Bevans, Treaty and Other International Agreements of the United States of America 1776-1949, vol. 3, multilateral, 1931-1945, Washington, D.C.: US）[18]。因此就美国政府而言，《开罗宣言》是具有法律上拘束力的文件。
- 中华民国前总统马英九指出：“《开罗宣言》、《波茨坦公告》与《日本降书》——构成中华民国光复台湾的法律基础。美国一向将此三项文件视为具有拘束力的国际条约或协定，而非仅仅是战时政策性的声明而已，因为这些文件的内容，都是盟国国家元首彼此或与日本天皇共同在他们职权范围内代表国家对重大议题所作的具体承诺，在国际法与外交实务上，对他们的国家当然具有拘束力。因此美国将《开罗宣言》、《波茨坦公告》与《日本降书》分别列入《1776－1949美国条约和其他国际协定汇编》（Treaties and Other International Agreements of the United States of America，1776－1949）、《美国法规大全》（United States Statutes at Large），《日本降书》也编入《联合国条约集》（United Nations Treaty Series），对参与或签署的国家（即中、美、英、苏、日），甚至世界其他国家均具有法律拘束力。我国当然也将这些文件视为国际条约，对中华民国与日本都具有拘束力。有些人以为这些文件只是“新闻公报”，是相当严重的误解。”[19]
此方观点否定《开罗宣言》的有效性，或存在性，或认为只是新闻稿性质，并非国际条约。
典型论述罗列如次：
- 世界上没有定名为《开罗宣言》的宣言。俗称为“开罗宣言”的文件只是一项新闻公报，英语文献记载的标题为Press Communique。（如杜正胜意见[20]、沈建德意见[21]）
- 《开罗宣言》最后并无正式签字。（如李筱峰、薛化元意见[22]）
- 《开罗宣言》只是新闻公报，既非条约，也非行政协定，不能片面终止《马关条约》赋予日本的台湾主权。（如中华民国国史馆馆长林满红[23]、丘吉尔外孙女艾玛·苏姆斯[24]、台湾人公共事务会[25]意见）
- 《开罗宣言》只是意思表示，没有法律效果。（如彭明敏意见[26]）
- 《开罗宣言》只是同盟国战时对日本的心战喊话，台湾地位要以后续的和约为准，而《旧金山和约》签署后，《开罗宣言》就不再具有任何意义。（如吕秀莲意见[27][28]）
- 纽约时报于1955年2月2日报道：“丘吉尔说开罗福尔摩沙宣言已经过时（Cairo Formosa Declaration Out of Date, Says Churchill）”（详见纽约时报网站链接）[29][30]。前一日，丘吉尔在英国下议院答复议员质询时，表示《开罗宣言》仅是一份共同声明（This was, in fact, the Cairo Declaration of 1st December, 1943. It contained merely a statement of common purpose.）[31]。
- 英国外交政务次官罗宾·特顿于1955年5月4日在英国国会下议院答复质询时说：开罗宣言是以“意向声明”（a statement of intention）的形式表达的，因为仅仅是意向声明，所以它本身无法移转主权，台湾主权直到1952年都属于日本，当时的台湾在1945年时被委托（entrusted）给中华民国做为军事占领（military occupation）行使治理。[32]
- 开罗宣言并非国际条约，因为其“格式”与正式的国际条约明显不符。开罗宣言通篇文字非以法律模式，用语像战时宣传文件，而非法律文件[33]，如此一个精神喊话式的声明，若要被拿来当成正式的外交文件势必会衍生出许多问题[34]。《开罗宣言》只是同盟国基于战争胜利与军事需要，片面发表的政策性声明，不具国际法效力；而战后的《旧金山和约》不但有战胜的同盟国参加，而且战败国日本也参与其中，因此《旧金山和约》在国际法上有非常重大的意义，其法律位阶远高于其他国际文件[35]。
- 美国国家档案局表示开罗宣言非国际条约，国家档案局的柯尔兹（Michael J. Kurtz）解释，根据国家档案局的规定，所有的国际条约、行政协定或是一般条约与其他协定等文件均有其专属的特定号码，由国务院一并交由档案室保管，他们无法在“国际条约”的档案中找到一九四三年的开罗宣言（The National Archives and Records Administration has not filed this declaration under "Treaties."）。[25]
- 1961年3月15日，在日本国会参议院第38回预算委员会上，日本共产党议员岩间正男提出台湾已依开罗宣言、波茨坦宣言、降伏文书归属于中国的论点时，日本外务大臣（即外交部长）小坂善太郎回应：“波茨坦宣言中载明开罗宣言的规定必须履行，而我方依据降伏文书，宣布将遵守波茨坦宣言。但是，所谓的降伏文书，具有的是停战协定的性质，并不具有处分领土的性质。”[36]
- 1971年4月28日，美国国务院发言人布瑞在记者会上表示，美国认为台湾地位未定，《开罗宣言》和《波茨坦宣言》是同盟国的意向声明，从未正式执行。[37]
- 1975年，美国出版《1776-1949美国条约与其他国际协定增补索引》，将1968年的《1776-1949美国条约和其他国际协定汇编》与其他八种法规合而为一，按法律效力分成五种：条约系列（TS）；执行协定系列（EAS）；条约与其他国际方案（TIAS）；美国条约与其他国际协定（UST）；增补美国明显适法性质国际文件（AD）。前四种具法律效力，后一种不具有，仅具有适法性质。开罗宣言、波茨坦公告被归类为AD类的AD462、AD495。[38]
- 美国国务院每年出版的《有效条约汇编》中都有《对日和平条约》，却没有开罗宣言。[39][40]
- 《维也纳条约法公约》所提的是“协定”（agreement）和“正式文书”（instrument），而不是新闻公报（Press communiqué），二次大战期间，类似开罗宣言或《波茨坦宣言》的新闻公报总计有十四项，这些新闻公报是法律位阶不高的“政治主张”或“政治宣言”，任意套用没有法律效力的“新闻公报”使变成“协定或正式文书”的法律文件，是严重的错误与误导[41]。
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