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养廉银,又称养廉金、养廉钱,是满洲清朝官员的俸禄制度,在中国历史上为清朝特有。雍正元年(1723年),雍正帝创立了养廉银制度,本意是想借由高薪来培养及鼓励官员廉洁的习性,进而避免贪污的情事发生,因此取名为“养廉”。但在摊丁入亩、火耗归公之后,清政府将所有税收(包括酒醋税等地方税)改归朝廷所有,致使地方财政困难;因此,看似高薪养廉,然而实际上将地方的行政费用归于地方首长所有,导致清朝地方贪腐的情况为史上之最。
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清初文官的俸禄标准,表面是号称延续万历《大明会典》制定的低薪制,知县每月支俸三两银,“一家一日粗食安饱兼喂马匹,须银五六钱;一月俸不足五六日之费”。
但是实际上《大明会典》记载,正七品除了底薪外,还有其他实物补偿或其折抵津贴:
以上合计一年约领大米一千一百零五公斤,还有绢布、二十七两五钱白银及宝钞三百六十贯,足够十二口人一年的开销。再加上明代所有的外命妇与诰命夫人有自己的年俸、并不包含在官员支俸中,地方官府的行政、人事、伙食开销也不需要地方官员负责,再加上七品优免田赋八十亩、免徭役八人。又再加上稍为大一点的官多半有兼职俸,比如夏原吉领户部尚书、太子少傅、少保三种职务俸禄,王守仁领兵部尚书、左都御史、伯爵(新建伯)三俸,海瑞亦有吏部右侍郎、南京右都御史二俸,加上外命妇的俸给,各边镇守各官尚有一至二十顷的养廉田,这些都不需要“孝敬”京官,也不需要被内务府或皇帝巧立名目讹诈,因此明代官员的真实薪俸比表面所认知的要来的高。但明朝官员一般家口众多,以海瑞为例,海瑞任淳安县县令时,除了老母、妻子之外,还有两三个女儿、两个儿子,加上家仆、婢女,可能还有奶妈,总共有十来口人;而工资经七折八扣,实际领到的是12石大米、27.49两银子和360贯钞。当时钞已经很无价值,可以忽略不计。仅以12石大米、27.49两银子来计算,十来口人用这些工资,生活就不免拮据。海瑞的家庭结构已经算是非常简单的,生活标准也不算高,但已捉襟见肘;至于其他官员,就可想而知了。
所以清初延续的并不是明代的薪俸制度,而是关外战时分赃制的满人至上分肥制度,除了本薪支俸外的东西全部遭大量取消或没收,尤其是汉人官员;导致很多官员在雍正前根本食不裹腹,所以必须从百姓身上剥削[1]。因此在康熙末年几乎是无官不贪,甚至康熙帝因为知道官员的困难,也刻意不追究官员们互相送礼、包红包的习气[2]。雍正元年(1723年)特设养廉银,“因官吏贪赃时有所闻,特设此名;欲其顾名思义,勉为廉吏也”[3],“知大臣禄薄不足用,故定中外养廉银两,岁时赏上方珍物无算”[4]。养廉银的来源来自地方火耗或税赋[5],因此视各地富庶与否,养廉银数额均有不同。
一般来说,养廉银通常为本薪的十倍到百倍,其标准混乱缺乏公平性。光绪《清全典事例》记载范例:
例如,台湾巡抚刘铭传的年薪为一百五十五两银,养廉银则达一万两银。而台湾总兵年俸六十七两银,军事加给一百四十四两银,而养廉银则为一千五百两银,“都司全年俸薪、马干、养廉银四百四十九两,千总俸薪、马干、养廉银一百九十二两,外委养廉银三十六两,增设各兵加饷银九百五十二两耳,凡共需银四千六百余两。”[6]
养廉银并没有完全解决官员的生计问题,因此反而加重贪污,其中一般的京官因为没有统治地方而没有火耗或税赋,京城开销又大,并未有足够的银钱收入,所依赖的是地方官的冰敬与炭敬等行贿,李慈铭在日记中称:“京官贫不能自存,逢一外吏入都,皆考论年世乡谊,曲计攀援。”[7]曾国藩担任翰林院检讨后,家书提到:“男目下光景渐窘,恰有俸银接续,冬下又望外官例寄炭资,今年尚可勉强支持。至明年则更难筹画。”[8]。而各地又有肥瘦之分能调到繁荣地区当官当然收益大,这就促使地方官和京官的权钱交易关系,谁能调到哪里去当官,京官往往有实质影响力。
另一方面养廉银又助养官员的豪奢,张集馨从道员升任按察使后进京觐见的花费是:“别敬军机大臣,每处四百金,赛鹤汀不收;上下两班章京,每位十六金,如有交情,或通信办折者,一百、八十金不等;六部尚书、总宪百金,侍郎、大九卿五十金,以次递减;同乡、同年以及年家世好,概行应酬,共用别敬一万五千余两”[9]《清朝文献通考》批评:“入愈丰而累愈重,知有私不知有公。纵倍给薪津,岁增经费,何补若人之挥霍,空益小民之负担”,这是因为“廪入既厚,纵侈随之,酬应则踵事增华,服用则豪奢逾度。”再加上晚清财政困难,俸银、养廉银常常停支,官员“借口于养廉不足,肆行侵渔”[10]。