משבר מניות הבנקים

משבר מניות הבנקים היה משבר כלכלי שהתרחש בישראל ב־1983. המשבר נוצר בעקבות פעולה מכוונת של רוב הבנקים הגדולים לווסת את שערי מניותיהם אגב הבטחת עלייה מתמדת ורצופה בהם ומניעת ירידה או אף קיפאון ברמתם, ולו ליום אחד.^[1]לדברי דוד קליין, המשבר היה "שיאו של תהליך ויסות מחיריהן של מניות אלה על ידי הבנקים, אשר נמשך שנים ארוכות".^[2] הוא הביא להלאמת הבנקים הגדולים בישראל ולירידה ניכרת בערכן של השקעות הציבור במניות הבנקים במסגרת "הסדר מניות הבנקים".

על ראשית התהליך נכתב בדו"ח הוועדה שמונתה לחקור את הפרשה (עמ' 16):

התופעה שזכתה אצלנו לכינוי "ויסות" מקורה עוד בתקופה שקדמה לשנות ה־70, הגם שאופיו של ה"ויסות" השתנה במשך הזמן. נראה שהחל בכך בשעתו בנק הפועלים ושני הבנקים האחרים (לאומי ודיסקונט) הלכו בעקבותיו [...] ואכן, החל משנת 1972 עדים אנו להתערבות גוברת והולכת של הבנקים במחירי מניותיהם. בזכות התערבות זו (שכונתה על ידם "ויסות") עלה בידיהם לגייס מן הציבור סכומי כסף ניכרים גם בתקופות שבהן היה שוק המניות במצב של רפיון או אף ירידה ניכרת.

אחרי בנק הפועלים, הצטרפו לוויסות גם יתר הבנקים הגדולים והבינוניים שמניותיהם נסחרו בבורסה לניירות ערך (למעט הבנק הבינלאומי הראשון). כדי להבטיח זאת הזרימו הבנקים בהתמדה, מדי יום, ביקוש גדול למניותיהם (ונסוגו ממנו בהגיע השער היומי לרמה הרצויה להם).^[3] בפעולה זו נעזרו הבנקים בכספי המשקיעים והחוסכים בבנקים, שאותם שכנעו לרכוש את מניותיהם כ"השקעה סולידית" ובטוחה,^[3] וכן גם בכספי קופות הגמל וקרנות הנאמנות, שאותן ניהלו בשביל הציבור. פעולת הוויסות הביאה לכך ששעריהן של מניות הבנקים עלו באופן קבוע ומתמיד,^[4] כך שנראה כאילו מניות אלה חסינות מירידה ונושאות תשואה נאותה. עליית שערי מניותיהם אפשרה לבנקים להמשיך ולמכור מניות נוספות ולהגדיל את יכולתם להשקיע ולגייס כספים (מנוף פיננסי). גיוס כספים זה אִפשר את התרחבות הבנקים (על חשבון רווחיותם לטווח ארוך) ובא, במידה רבה, על חשבון איגרות חוב צמודות שהנפיקה המדינה (ואשר לא יכלו להתחרות בתשואה הגבוהה שהניבה ההשקעה במניות הבנקים).^[5])

באמצע 1983 איבד הציבור את אמונו בבועה של מניות הבנקים והחל מוכר אותן ורוכש במקומן מטבע זר. כעבור זמן קצר החלו הבנקים להתקשות ברכישת היצע המניות של הציבור. ב־6 באוקטובר הגיעו לקצה יכולתם ופרץ משבר. אובדן היכולת לספוג את ההיצע היה עלול להביא רבים מלקוחות הבנקים לפשיטת רגל, משום שרכשו את המניות באשראי שאותו לא יוכלו לפרוע, ולהביא את הבנקים עצמם לפשיטת רגל, משום שהבטוחות לאשראי רב שנתנו היו מניותיהם בלבד. כדי למנוע אפקט דומינו זה, שיביא לקריסה כלכלית, הופסק המסחר במניות ארבעת הבנקים הגדולים, ובתוך שבועיים גובש "הסדר מניות הבנקים", שבו נטלה ממשלת ישראל על עצמה התחייבות לפדות את המניות במועדים שונים, יחסית לערכן ערב סגירתה של הבורסה. השליטה בבנקים עברה לידי הממשלה, אך למנהליהם החדשים הושארה עצמאות עסקית מלאה, במטרה לאפשר לבנקים שמירה על כושרם לפעול בשוקי הכספים.

כאשר נפתח המסחר במניות מחדש ירד שערן ב־17%. מי שהחליט למכור את המניות מייד נשא בהפסד זה, אך רוב בעלי המניות העדיפו להמשיך ולהחזיק בהן עד תום התקופה שנקבעה. ערכה של ההתחייבות לרכישת המניות שנטל אוצר המדינה על עצמו נאמד אז ב־6.9 מיליארד דולר. לאחר שמכירתן של מניות הבנקים לציבור הסתיימה נאמד הנזק הכספי שנגרם למדינה בעקבות משבר המניות בכ־10 מיליארד דולר.

בעקבות המשבר הוקמה ועדת חקירה ממלכתית שבראשה ישב שופט בית המשפט העליון משה בייסקי. בעקבות מסקנות הוועדה הועמדו ראשי הבנקים לדין והועלו הצעות שונות לרפורמה בשוק ההון, שרובן מומשו רק שנים רבות מאוחר יותר. בעקבות המשבר החליטו הבנקים על שינוי במדיניותם, העלו את העמלות ללקוח, סיווגו את הלקוחות בהתאם לכדאיות של ביצוע עסקים עימם ודחו חלק מהלקוחות שנחשבו בלתי כדאיים. בעקבות המשבר גם צמצמו הבנקים את מספר סניפיהם, במיוחד באזורים שבהם היה הפוטנציאל הפיננסי מצומצם, וקטן מספר העובדים בבנקים.

הרקע למשבר

במהלך שנות השבעים החלו בנק הפועלים ומנהלו הדומיננטי, יעקב לוינסון, לפעול כדי לשלוט בשערי מניות הבנק במסחר בבורסה בתל אביב. כך, הבנק המליץ ללקוחותיו להשקיע את כספם ברכישת מניותיו. רכישות אלו מצד הלקוחות אפשרו לבנק להגדיל את ההון המצוי בידו לצורך מתן הלוואות ללקוחות, השקעות וכן הלאה. כדי לגרום ללקוחות הבנק להמשיך להשקיע במניות – כלומר, כדי שהמניות ימשיכו להיות ערוץ השקעה מושך לרוכשים – עסק הבנק גם ברכישה עצמית של מניותיו (באמצעות קרנות וחברות שבשליטתו), מה שיצר את הרושם כי קיים ביקוש קבוע ומתמיד למניותיו, ושערכן עולה או נשמר באופן קבוע. הבנק גם העמיד לרשות לקוחותיו אשראי נדיב לרכישת המניות, ובכך הצליח ליהנות גם מן הריבית על האשראי.

פעולה זו של ויסות שערי המניות, באמצעות הזרמת ביקושים מלאכותיים מצד הבנק, נראתה לבנקים כדרך קלה ופשוטה לגייס סכומים עצומים של כסף מן הציבור, ואט־אט הצטרפו לבנק הפועלים גם בנקים אחרים כמו בנק לאומי, בנק דיסקונט, בנק המזרחי, בנק אגוד ובנק כללי. הבנק הבולט היחיד שלא הצטרף לוויסות היה הבנק הבינלאומי. ויסות המניות הביא את העיתונות כבר בסוף 1976 לראות במניות הבנקים סקטור נפרד שבשעריהן תומכים משקיעים מוסדיים, שלא כמניות אחרות, אשר שעריהן נקבעים על פי היצע וביקוש.^[6] בשנת 1977 הביא הוויסות להתעניינות ציבורית גדולה במניות הבנקים, ובעקבות זאת לעלייה חדה בשעריהן. הבנקים, שרצו להימנע מעלייה כזאת, נתנו לשערי המניות לרדת ביוני 1977 כדי להימנע מאיבוד השליטה בבנקים.^[7]

את פעולת הוויסות ביצעו הבנקים באמצעות חברות מווסתות, שכן על פי החוק דאז חברה לא הייתה רשאית לרכוש את המניות שלה. לדוגמה, בנק לאומי ביצע זאת באמצעות "החברה לאחזקות ופיתוח של אוצר ההתיישבות היהודית", חברת בת של אוצר התיישבות היהודים. המימון לכך נמצא בהלוואות מקופות הגמל של הבנק ומקורות דומים, ולעיתים ברכישה הדדית בין בנקים: בנק אחד היה מוכר לאחר את מניותיו, ורוכש את מניותיו של האחר בסכום דומה.

בלחצה של רשות ניירות ערך כללו הבנקים בדוחותיהם פסקה המציינת את ביצוע הוויסות, אך הדיווחים על הוויסות היו חלקיים, מטעים ולעיתים אף שקריים. מול לקוחותיהם פעלו הבנקים באופן שתיארה ועדת בייסקי כפעולה המיוסדת על האינטרס של הבנק בלבד, בהתעלם מהאינטרס של המשקיע. עם זאת דבר קיומו של הוויסות היה ידוע בציבור ופורסם בגלוי בעיתונים. למשל, בעת הירידות בבורסה באוגוסט 1980, שמהן היו פטורות מניות הבנקים בגלל הוויסות, פרסם מעריב: "מניות הבנקים המשיכו להחזיק מעמד הודות לתמיכה בלתי פוסקת מצד הבנקים, ומשקיעים מוסדיים אחרים הנתונים למרותם".^[8]

גורמים שאפשרו את הוויסות

תרומה חשובה להתפתחות הוויסות העלה מבנה הבעלות הייחודי של הבנקים. חברת העובדים של ההסתדרות ששלטה בבנק הפועלים, "אוצר התיישבות היהודים" בבנק לאומי ותנועת הפועל המזרחי בבנק המזרחי היו בעלים שהחזיקו באחוז אפסי של ההון, אך בכל מניות השליטה. נציגי הבעלים היו במשך רוב השנים גם חברי מפלגות השלטון (במיוחד "המערך" והמפד"ל) או מקורבים להן. ראשי הבנקים, יעקב לוינסון בהפועלים, ארנסט יפת בלאומי, ואהרן מאיר בהמזרחי ניהלו את הבנק עבור בעלים שלא הבינו ולא התערבו בניהולו, ולמעשה העניקו למנהלים שכירים אלו יד חופשית לחלוטין לעשות כרצונם. הבנק החשוב הרביעי שהצטרף, דיסקונט, היה בבעלות משפחת רקנאטי. ראשו, רפאל רקנאטי, נגרר לוויסות תחילה באי־רצון אך בלי יכולת לעמוד בפיתוי, והמשיך בו אחר כך מחוסר יכולת להתנתק ממנו.

תרומה חשובה לא פחות לוויסות העלה מבנה ההון במשק הישראלי. במהלך השנים שמאז קום המדינה התייחסו ממשלות ישראל לבנקים כערוץ לגיוס כספים למימון הוצאותיהן, כשהן מכתיבות לבנקים כיצד יושקעו כספיהם. שליטה זו, בצירוף לשליטה בשער הריבית, אפשרה לממשלה "להדפיס כסף" באמצעות רכישת איגרותיה בידי הבנקים כמעט בכל מצב. נוסף על כך, בתחומים רבים תפקדו הבנקים על בסיס ההנחה כי הלוואותיהם או השקעותיהם בגורמים הכלכליים המרכזיים במשק הישראלי, כמו חברות הסתדרותיות, קיבוצים, מושבים וכדומה, נעשות לפי רצונו של השלטון וכי הממשלה תהיה ערבה לכספי הלוואות אלו במקרה הצורך.

שילוב זה, של בעלות בלא אחריות, של הנחה שהממשלה תכסה כל הפסד ושל עמדת עוצמה מול השלטון, הוביל את הבנקים לתחושה כי ביכולתם לעשות כרצונם, בלי שייאלצו לשלם את המחיר על כך. הבנקים החלו להשתמש בכלי הוויסות כדי להשיג "כסף קל" בהנפקות חוזרות ונשנות של מניות, עד שבתחילת שנות השמונים כבר היו מניותיהם יותר מתשעים אחוז מכלל המניות המונפקות בבורסה. בכסף שגייסו השתמשו הבנקים להעניק הלוואות ולהשקיע כספים, פעמים רבות בלי בחינה נאותה של יציבות הלווה. נוסף על כך, בסוף שנות השבעים ובתחילת שנות השמונים התרחבו הבנקים במהירות עצומה, גייסו אלפי עובדים ובנו מאות סניפים (תופעה ש"הגשש החיוור" כינו בבדיחות הדעת "בנק בכל חור"). מנהלי הבנקים והפקידים הבכירים בהם העניקו לעצמם משכורות עצומות והוציאו כספים שתאמו את רווחי הבנק הנומינליים, אך לא היו קשורים לרווחיותם הריאלית.

הבנקים הגדולים התמכרו לכסף הקל, אך במהרה הפך זה למלכודת. כמו ממשלת ישראל, שאף היא חששה ממיתון, נרתעו גם הבנקים מכל צעד שיבטא צמצום או כיווץ בהוצאותיהם, בהתאם להכנסותיהם הריאליות. החשש היה גם לכיסיהם ולמשרותיהם של בכירי הבנק, אך הוא נבע אף מהעובדה שצמצום כזה היה מציב את הבנק שהיה נוקט אותו ראשון בעמדת נחיתות לכאורה אל מול הבנקים האחרים שהיו ממשיכים במצגת "עסקים כרגיל".

מוסדות השלטון וגורמי הפיקוח, ובראשם שרי האוצר יגאל הורביץ ויורם ארידור, מנכ"ל משרד האוצר יעקב נאמן, נגידי בנק ישראל ארנון גפני ומשה מנדלבאום, המפקחים על הבנקים עודד מסר וגליה מאור, יו"ר רשות ניירות ערך מיכאל ארנון, הממונה על שוק ההון בן־עמי צוקרמן – כולם ידעו על ויסות המניות, אך לבד מאזהרות חלושות, שאותן פטרו יפת, מאיר ואחרים כלאחר יד, נמנעו מפעולה כלשהי או אפילו מאזהרת הציבור. יתרה מזו, שר האוצר ארידור אף אמר בטלוויזיה באותם ימים שאילו היה לו כסף להשקיע, היה משקיע בבורסה. אם בכך לא די, כשהתעורר הצורך לממן את מלחמת לבנון הראשונה ב־1982, החליטה הממשלה על הטלת היטל ששיעורו שני אחוזים על מכירת ניירות ערך. ראשי הבנקים, שהבינו כי ההיטל יכביד על הוויסות עד מאוד, פנו לאוצר וארידור פטר את ניירות הערך שלהם מן ההיטל.^[9] ההבטחה שביסוד פעולת הוויסות – או ה"טיפוח" – הייתה לעלייה מתמדת בשערי מניות הבנקים, בלי תלות במצב הכלכלי במשק, צמיחה או שפל, עלייה או ירידה בבורסה. קביעת שער מלאכותי למניות העולֶה תמיד גרמה בהדרגה לניתוקן מכל מציאות כלכלית ממשית ולהיווצרות בועה כלכלית – מצב שבו כל הגורמים ממשיכים להשקיע סכומים הולכים וגדלים של כסף בעד תמורה הולכת ופוחתת. כל הנפקה וכל השקעה של הבנקים בהמשך ויסותן של המניות ערערה את יציבותם, שכן חלק גדל והולך של כספם הושקע לא בהלוואות מניבות אלא בעצם קיומו והמשכו של הוויסות. נוסף על כך, ככל שגדל היקף שוק מניות הבנקים, כן קטנה השפעתה של פעולת הוויסות של הבנקים, שכן כל אגורה שהשקיעו הייתה חלק הולך וקטן בכלל ההון המושקע במניות.

השפעת הוויסות

אחוז העלייה מעל לעליית המדד שהניבו מניות הבנקים הלך וירד, משיעור של 41 אחוזים בשנת 1980 ל־34 בשנת 1981 ול־28 אחוז בשנת 1982. מסלולי השקעה אחרים, ובמיוחד רכישת דולרים, הפכו למסלול חלופי מושך יותר, והבנקים נאלצו לגייס עוד ועוד כספים ממקלטי המס שלהם בחו"ל כדי להמשיך ולקיים את אשליית ההשקעה ה"בטוחה" במניותיהם.

בשנים שקדמו לפרוץ המשבר אפשרו הפעולות לוויסות שערי המניות את קיומו של שוק פעיל למניות הבנקים. הציבור העדיף את ההשקעה במניות מהשקעה אחרת, אפילו לטווח קצר. בשוק המניות היה ניתן למכור מניות חדשות בסכומים ניכרים לציבור. היו מקרים שבהם היה הבנק מעמיד לרשות הלקוח אשראי בסכום זהה לסכום שבו רכש מניות חדשות. ההנחה הייתה כי ההכנסה מעלייתו של שער המניה תהיה גדולה יותר מסכום הריבית שיהיה על הלווה לשלם לבנק. ויסות השערים של מניות הבנקים גרם לתופעה המקובלת בשווקים בכלל וגם בשווקים הפיננסיים: כאשר השוק המשני, השוק לסחורה משומשת, בניירות ערך – הבורסה לניירות ערך – פועל במגמת עלייה, היזמים מצליחים למכור סחורה נוספת בשוק לסחורות חדשות ומנפיקי ניירות ערך מוכרים מניות נוספות בשוק להנפקות חדשות: מלוות מדינה, איגרות חוב, אופציות.

ממדי ההון העצמי עלו לרמה שבה המוסדות הפיננסיים מחו"ל נתנו אמון באיתנות הכספית של הבנקים המקומיים. הלימות ההון עמדה בדרישותיהם של שוקי הכספים הבין־לאומיים, והאמון שלו זכו הבנקים אפשר להם להגדיל את האמצעים הפיננסיים שהועמדו לרשותם. הבנקים בישראל לוו ממוסדות פיננסיים מחו"ל סכומים הולכים וגדלים. המנוף הפיננסי שנוצר היה בתהליך עלייה. כך, ההון העצמי המוגדל אפשר לבנקים לקבל עוד אמצעים לעשיית עסקים: מתן הלוואות לאוצר המדינה ולחברות עסקיות והפקדת פיקדונות נוספים במוסדות כספיים.

למעשה מדובר בתופעה שיש לה שני היבטים:

• יחס הלימות ההון הוא מושג מתחום הנורמות המקובלות. יחס מסוים נדרש מבנק המבקש ללוות כספים בשוקי הכספים וההון, בעיקר הבין־לאומיים. המלווים מבקשים לראות הלימות הון מינימלית שתבטא את הסיכון שהם נוטלים על עצמם. ככל שהלימות ההון גבוהה יותר, המוסדות המלווים כספים לבנקים נוטלים על עצמם סיכון נמוך יותר.
• המנוף הפיננסי הוא מושג כלכלי־עסקי. הבנקים שואפים למינוף גבוה ככל האפשר. כאשר הבנק עושה עסקים, ההכנסה שלו היא ממרווח הריבית, ההפרש בין הריבית שהוא מקבל לבין הריבית שהוא משלם. לכן, ככל שיעשה עסקים רבים יותר הוא ירוויח יותר. הוא מוגבל לכך על יחס הלימות ההון, שהיא הנורמה המקובלת לבחינת יציבותו העסקית של הבנק.

ויסותם של שערי המניות עודד את הציבור להשקיע במניות הבנקים, ובד בבד אפשר לבנקים להגדיל את היקף עסקיהם. כך החלו הבנקים (בנק הפועלים, בנק לאומי, בנק דיסקונט, בנק המזרחי, בנק אגוד ובנק כללי) בפעולות לוויסות של מחירי מניותיהם. הבנק הבינלאומי לא נהג בשיטה זו.

פרוץ המשבר

בתחילת שנת 1983 התחולל משבר בשוק המניות, ובכלל זה מניות בנקים. ההיצעים הכבדים במניות חייבו את הבנקים להשקיע סכומים גדולים מאוד בשמירה על יציבות מניותיהם. לראשי האוצר ולנגיד בנק ישראל היה ברור כי המצב הקיים אינו יכול להימשך. נגיד בנק ישראל, משה מנדלבאום, שר האוצר, יורם ארידור, ומנכ"ל משרד האוצר פנו אל הבנקים במהלך החודשים ינואר–מרץ 1983, בדרישה לצמצם בהדרגה את הוויסות. ראשי האוצר נמנעו מלחשוף לציבור כי לחצו על הבנקים מחשש ליצירת פאניקה. הם ביקשו לבצע פיחות גדול שישמש אמתלה להפסקת הוויסות. אך הפיחות שבוצע באוגוסט, בשיעור של שמונה אחוזים, לא הביא לתוצאה המבוקשת. היצעי מניות הבנקים נמשכו גם בחודשים הבאים. בספטמבר הגיעו ההיצעים לשיא חדש. הציבור מכר בהתמדה את מניות הבנקים וקנה במקומן דולרים.

ב־2 באוקטובר 1983 פרץ המשבר בעוז: באותו יום מכר הציבור מניות בנקאיות בסכום הגבוה מזה של המכירות בכל חודש ספטמבר. אחרי יום נוסף של היצעים גדולים הופיע שר האוצר בטלוויזיה והצהיר: "לא ניתן לציבור להכתיב לנו את המהלכים". הכחשתו של ארידור הבהירה היטב כי באותו שלב דווקא הכתיב הציבור את המהלכים לממשלה. נעשה ניסיון להגביל קניית דולרים כך שלציבור לא יהיה כדאי למכור את המניות שברשותו.

המשבר גבר ב־5 באוקטובר. בבורסה הופיעו היצעים גדולים של המניות. למחרת, ב־6 באוקטובר, שזכה לכינוי "יום חמישי השחור", הייתה הסתערות המונית של מוכרים. היה ברור לכול כי ההתמוטטות היא עניין של ימים ספורים. הבנקים הצהירו כי אינם מסוגלים עוד לקלוט היצעים נוספים בלי מימון מהמדינה. בפגישה בביתו של שר האוצר הוצע להוציא לפועל את תוכניתו של בנק ישראל: לתת למניות ליפול לרמה נמוכה יותר ובסכום משוער, עד 20 מיליארד ש"ח, לרכוש אותן. אברהם יוסף שפירא, יושב ראש ועדת הכספים של הכנסת, הציע להפסיק את הוויסות אך להעניק ערבות מדינה למניות הבנקאיות שבידי הציבור, וכך היה. הבורסה נפתחה שוב ב־24 באוקטובר, לאחר שבוצע פיחות של 23 אחוז בשער השקל. חלק מהציבור, שלא קיבל את הצעת הממשלה, מכר את מניותיו בשער נמוך ב־17% משער המניות בטרם הופסק המסחר בבורסה.

הגורמים למשבר

מדיניות הגורמים במשק לוויסות שערי מניות הבנקים, שהביאה למשבר מניות הבנקים, פורסמה בדיעבד. השיקולים והמסמכים שהוצגו לפני ועדת בייסקי ובתי המשפט היו אלה שנחשפו לציבור אחרי המשבר. כמו כן חלו שינויים בזהותם של ראשי המשק: בתקופה הרלוונטית התחלפו ארבעה שרי אוצר ושלושה נגידי בנק ישראל.^[10] ועדת בייסקי ובתי המשפט הביאו עובדה זו בחשבון, וכמעט לא היה ניתן להצביע ישירות על אחריותם של הגורמים הציבוריים למשבר המניות.

[...] אולם האמת לאמיתה טמונה בעיקר במסמכים, באמירות, במעשים ופעולות כפי שאלה זכו לתיעוד כזה או אחר בתקופת ההתרחשויות עצמה. לאחר זמן אפשר שנשתכחו דברים אצל עדים שאינם בעלי נגיעה בעניין, שעה שנתבקשו, לאחר שנים, לספר את הידוע להם בעניין זה או אחר שלא נשתמר בתודעתם[...]

— סעיף 48 לפסק הדין של בית המשפט העליון ב"משפט הבנקאים"

לא כן באשר לבנקים – הצמרת הניהולית נשארה ברוב התקופה אותה צמרת. נסקור את יחסם של הגורמים במשק לוויסות ולמשבר שבא בעקבותיו, בדרך כלל כפי שהוצג בדיעבד.

הבנקים

הביקורת החריפה ביותר הופנתה כלפי הבנקים: נטען כי הסוחרים מטעם הבנקים בבורסה הגדילו, באורח מלאכותי, את נתוני הביקוש למניות והביאו לעליית שעריהן. כך הגבירו הבנקים את יכולתם לגייס הון מהציבור בהנפקות חדשות, ברוב התקופה, שבה בוצע הוויסות. מנהלי הבנקים פעלו, כפי שהביא בית המשפט מכתב האישום –

[...] באורח שיטתי ובמתכוון – להונות את המשקיעים ולמנוע מהציבור ומלקוחות הבנקים מידע נכון ומלא בדבר פעולות הוויסות, המשמעויות שלהן והסיכונים הכרוכים בהם[...]

[...]בהתנהגותם בניהול מדיניות הוויסות ובקידומה – הביאו [...] להעלאת שערי המניות של הבנקים לממדים מלאכותיים ומנופחים. בכך יצרו תלות מוחלטת של רמת השערים בהמשך רציף של פעולות הוויסות[...]

[...] המנהלים [היו] מודעים [...] לכך שמתרחב וגדל הנתק בין שערי המניות וערכן הכלכלי הממשי, וכפועל יוצא מכך מתרבה הצורך בגידול האמצעים הכספיים שעל הבנקים לגייס למימון הוויסות. תופעה זו, שאיננה יכולה להתמיד עד אין סוף, תחייב את הפסקת הוויסות ותחשוף את הבנקים להתמוטטות שערי המניות ולהפסד אדיר של כספי בנק, שייגרם כתוצאה מכך[...]

— סעיפים 10–11 לפסק הדין של בית המשפט העליון ב"משפט הבנקאים"

באופן ספציפי ביקר בית המשפט את הנהלות הבנקים על מדיניותם בתחום שיווק המניות והייעוץ הניתן בבנקים. הופעלה מערכת ממוסדת ומסועפת של מנגנוני ייעוץ שהיו מצויים בסניפי הבנקים. מנגד ניצב ציבור בעלי עסקים ואזרחים מן השורה, המבקשים להבטיח את כספם ושואלים עצה והדרכה בסניפי הבנקים שאליהם הם מורגלים לפנות ושעמם הם עוסקים דרך שיגרה.

תגובת בנק לאומי לקביעת בית המשפט הייתה כי "מסיבות שונות, תמכו ממשלת ישראל ובנק ישראל בנהירת הציבור אל מניות הבנקים".^[11]

אוצר המדינה

משרד האוצר קבע את תנאי גיוס ההון בשוק ניירות הערך. הסדרי ההצמדה היו בשליטתו וכך גם הקצאת משאבי ההון לסקטורים במשק. אוצר המדינה היה מצוי בתקופה הנתונה במצוקה. להבטחת יציבות המשק הוא נזקק שוב ושוב למאמצים כבירים בגיוס הון מן הציבור ובמיוחד משאבים כספיים שמקורם בארצות חוץ. בשל מגבלות מדיניות כגון השפעות החרם הערבי, התקשתה המדינה לגייס באופן ישיר הון והשקעות כספיות מחוץ לישראל, ולשם כך נזקקה לעזרתם של הבנקים הגדולים הפועלים בישראל, אשר להם היו מהלכים ומוניטין רב בשוקי הכספים בעולם. כך התפתחו ונקשרו יחסי גומלין עד כדי תלות הדדית בין הרשויות המופקדות על שוק ההון והעומדים בראשן, לבין הבנקים ומנהליהם. הבנקים הצליחו במשימתם בשל התדמית היציבה שנהנו ממנה בחו"ל ובשל האמינות שרכשו עם השנים והמוניטין שקנו לעצמם אצל בעלי הממון.

בנק ישראל

משה מנדלבאום, נגיד בנק ישראל בתקופה הרלוונטית, טען כי בפני הבנקים עמדו קשיים בלתי נסבלים בשמירה על הלימות ההון שלהם בתנאי האינפלציה. בין היתר התבטא הנגיד:

אני במקומם הייתי מוסר לממשלה את המפתחות במקום לעשות ויסות. הייתי אומר להם רבותי: "אין לנו מקורות - ההון שלנו נשחק אנחנו לא מוכנים כך לעבוד".

משרד האוצר לא היה מוכן לכך. מנכ"ל האוצר סדן טען כי יש בעיה פרגמטית: "הבנקים שלנו הם מקור ההלוואות של מדינת ישראל. הם לווים בחו"ל וכוחם נובע מהעובדה שהם אינם ממשלתיים".

סיכום בנק ישראל היה שהבעיה היא האינפלציה, ורק מדיניות חדשה כוללת עשויה להביא להפסקתן של פעולות הוויסות.

הבורסה לניירות ערך

הבורסה לניירות ערך בתל אביב המליצה^[12] להקים גופים אשר יהיו מוכנים לקבל על עצמם "לעשות שוק" בניירות ערך. הנהלת הבורסה סברה כי יהיו סוחרים שיהיו מוכנים להחזיק מלאי מסוים למטרת מסחר. אם ייקבעו עושי שוק בניירות ערך, הם יוכלו לפעול בהתאם לנהוג בבורסות של לונדון וניו יורק. מנהל הבורסה הגדיר את מושג הוויסות כך: "התערבות במסחר בנייר ערך בתגובה על מצבי ביקוש או היצע העלולים לגרום לתנודות שער חריפות, תוך היקף עסקות קטן יחסית למקובל בנייר ערך זה". הלכה למעשה, בתקופה שקדמה למשבר ואולי גם לאחריו – ולא רק במניות הבנקים – מילאו תפקיד זה גורמים קיימים בבורסה, רק שתפקידם לא מוסד כמקובל בבורסות בארצות המפותחות.

רשות ניירות ערך

רשות ניירות ערך קבעה כי נושא הוויסות חייב למצוא את ביטויו בתשקיפים אשר צריכים לגלות בדרך נאותה את דבר הוויסות וגם את היקפן של פעולות הוויסות המבוצעות במסחר בבורסה. הרשות דרשה לגלות את היקף פעולות הוויסות בתשקיפים. כן שאפה לקבוע הבחנה בין פעולות ויסות לגיטימיות ובין אלו הנראות לה פסולות. עד לפרוץ המשבר לא הספיקה הרשות להתקין כללים והנחיות מחייבות בנושא הוויסות.

בעלי השליטה בבנקים

בעלי השליטה בבנקים – חברת העובדים של ההסתדרות בבנק הפועלים, אוצר התיישבות היהודים בבנק לאומי ותנועת המזרחי בבנק המזרחי – לא התערבו במדיניות ויסות מניות הבנקים. חברי הדירקטוריונים של הבנקים היו ברובם אנשי משק שנזקקו לשירותי הבנקים ונבחרי הציבור. ראשי הבנקים – גיורא גזית בבנק הפועלים, ארנסט יפת בבנק לאומי ואהרן מאיר בבנק המזרחי – נחשבו בעיניהם של בעלי השליטה בבנק למומחים בבנקאות, והייתה להם יד חופשית לנהל את העסק הבנקאי בהתאם למומחיותם. בנק דיסקונט, בבעלות משפחת רקנאטי, הצטרף אף הוא לפעולות ויסות שערי המניות. הייתה זו הדרך היחידה לשמור על חוג לקוחות הבנק, הן כמשקיעים במניות הן כמקבלי אשראי.

ועדת בייסקי

בעקבות המשבר בבורסה הגיש מבקר המדינה מסמך ביקורת ובעקבותיו החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בינואר 1985, על הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית. שם הוועדה הרשמי היה "ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים", ולראשות הוועדה מונה משה בייסקי, שופט בית משפט העליון. חבריה היו השופט ורדימוס זיילר והפרופסורים זאב הירש (ניהול בין־לאומי),^[13] מרשל סרנת (מִנהל עסקים והשקעות) ודניאל פרידמן (משפטים). באפריל 1986 הגישה ועדת בייסקי את מסקנותיה.

הוועדה הגיעה למסקנה כי המשבר באוקטובר 1983 נבע באופן ישיר וברור מוויסות המניות. הוועדה הצביעה על העבירות הפליליות שלכאורה בוצעו במהלך הוויסות:

• מימון ומתן אשראי לרכישת מניות הבנקים בידי הבנקים עצמם, בניגוד לחוק איסור מימון (סעיף 139א לפקודת החברות דאז).
• מעשי מרמה ושקר שנועדו להניע אנשים לרכוש ניירות ערך, בניגוד לחוק ניירות ערך (סעיף 54).
• התניית שירות בשירות בניגוד לחוק הבנקאות (שירות ללקוח) (סעיף 7, סעיף 10).
• מתן עדות שאינה אמת מפי מי שהופיע לפני הוועדה.

בעקבות מסקנות הוועדה הודחו ארבעה מראשי הבנקים המסחריים שוויסתו את מניותיהם. כן נקבע כי הם לא ימלאו יותר כל תפקיד בכיר במערכת הבנקאות הישראלית, על שלוחותיה בישראל ומחוצה לה.

מסקנות כלשהן נגד עובדי הציבור, במשרד האוצר, בבנק ישראל ועוד – לא הוסקו, אף שבדו"ח נקבע כי נהגו ברשלנות ובחוסר אחריות. נגיד בנק ישראל, משה מנדלבאום, נאלץ להתפטר מתפקידו, אך אחרים המשיכו לפעול במערכת הכלכלית ואף במערכת הבנקאות. מסקנות הוועדה בתחום המנהלי היו שיש להפריד בין ניהול עסקי בנק מסחרי ובין ניהול תיק ההשקעות של קופות הגמל וקרנות הנאמנות.

משפט הבנקאים

ועדת בייסקי המליצה שהפרקליטות והמשטרה יחקרו גם את ההיבטים הפליליים של מעורבות ראשי הבנקים בפרשה. ואולם ב־7 באפריל 1986 הודיע שר המשטרה, חיים בר לב, כי המשטרה כבר בדקה את הנושא ולא נעברו עבירות פליליות. חבר הכנסת מרדכי וירשובסקי עתר לבג"ץ נגד השר, והמשטרה הודיעה ביולי שנפתחה חקירה. החקירה נמשכה כשנתיים,^[14] אבל אחר כך החליט היועץ המשפטי לממשלה, יוסף חריש, כי די בהדחתם של ראשי הבנקים שוויסתו את מניותיהם, ואין עניין לציבור בהמשך התביעה במישור הפלילי. עתירה הוגשה גם כנגד החלטה זו, ובג"ץ החליט להפוך אותה וקבע:^[15]:

[...]החלטת היועץ המשפטי לממשלה שלא להעמיד לדין את הבנקים והבנקאים בשל העדר "עניין לציבור", בטילה. אנו מחזירים העניין ליועץ המשפטי לממשלה, על מנת שיחליט אם קיים חומר ראיות לכאורה להעמדתם של הבנקים והבנקאים לדין. כן אנו מורים, כי החלטת היועץ המשפטי לממשלה שלא להעמיד את רואי החשבון לדין פלילי, בשל העדר "עניין לציבור", בטילה. לאחר סיום דיוניה של מועצת רואי החשבון, על היועץ המשפטי לממשלה לשוב ולעיין בחומר הנוגע לרואי החשבון, ולהחליט האם יש בו חומר ראיות לכאורה להעמדתם של רואי החשבון לדין.

— בג"ץ 935/89 אורי גנור ואחרים נגד היועץ המשפטי לממשלה

בשנת 1990 הועמדו ראשי הבנקים וחמישה רואי חשבון לדין פלילי בבית המשפט המחוזי בירושלים, והשופטת מרים נאור הרשיעה אותם בעבירות שונות.^[16] מרבית המורשעים ערערו על הרשעתם לבית המשפט העליון,^[17] וזה קיבל חלק מהערעור ודחה חלק אחר, והקל בעונשם של המורשעים.

השלכות המשבר

לאחר המשבר, ולמרות המלצותיה של ועדת בייסקי, המשיכו הבנקים לעמוד מאחורי ההשקעות העקיפות בבורסה באמצעות קרנות הנאמנות, קופות הגמל ושוק ההנפקות החדשות. בתחילה ניסו הבנקים למנוע יישום של חלק מהמלצות הוועדה, בייחוד אלה שעסקו בהפרדת שוק ההון מהתערבות הבנקים. במובנים רבים גם העברת השליטה על הבנקים לידי הממשלה פעלה לטובת היחס המקל לבנקים. מצב זה תרם אף למשברים נוספים בבורסה, אם כי בקנה מידה קטן לעומת המשבר בשנת 1983. לעומת זאת הבנקים חדלו לתת אשראי לקניית מניות חדשות.

לאחר שמדינת ישראל הצליחה למכור את רוב מניות הבנקים שהיו בבעלותה הוקמה בשנת 2004 ועדת בכר. הוועדה הגיעה לאותן מסקנות כמו אלו של ועדת בייסקי עשרים שנים קודם לכן, והמליצה להפריד בין ניהול הבנקים לניהול קרנות הנאמנות וקופות הגמל. הוצע לאפשר גם לגורמים חוץ־בנקאיים, כמו חברות ביטוח, לתת הלוואות לציבור, ולהתיר לבנקים לעסוק גם בעסקי ביטוח. מסקנות אלו אושרו בממשלה ובכנסת ונכנסו לתוקף בסוף 2006. הבנקים חויבו למכור את מניות החברות שניהלו את קרנות הנאמנות וקופות הגמל שהיו בניהולן. בפועל, עד לסוף 2006 מכרו הבנקים את רוב המניות שהקנו להם את ניהול קרנות הנאמנות וקופות הגמל לחברות ביטוח ולחברות פרטיות. בד בבד אושר לבנקים בחוק לקבל דמי הפצה מהקרנות ומהקופות, כנהוג במכירתם של ניירות ערך לציבור.

בתחום החשבונאות, פסק הדין במשפט הבנקאים הוביל לדיווח חשבונאי על פי הסטנדרט הכפול. משמעו של עיקרון זה הוא שלא די בכך שהדו"חות הכספיים יקיימו כללי חשבונאיים מקובלים, אלא עליהם גם לשקף נכונה את מצבו העסקי של התאגיד.

לוח הזמנים

להלן מובא לוח הזמנים לאירועים הקשורים בפרשה של ויסות המניות.

מועד ההתרחשות	האירוע
עד שנת 1970	ערך מורחב – ויסות שערי ניירות הערך קודם למשבר מניות הבנקים בישראל
1972	ויסות המניות הבנקאיות מתעצם.
1975–1981	שערי מניות בנקים עולים.
1979	מניות הבנקים הופכות להשקעה לטווחים קצרים.
1979–1981	אינפלציה קשה וחמורה – למעלה מ־100% לשנה.
1981	"היה ברור לבנקאים שלא יכולים להמשיך בוויסות לאורך זמן ושהפסקתו תגרום לנפילת שערי מניות הבנקים".
1983	הבורסה מגלה אי־יציבות, המתבטאת במהפכים ובתנודות חריפות בשוויין של מניות הבנקים.
24 בינואר 1983	מפולת שערים חסרת תקדים בהיקף של 15 מיליארד שקלים. יום זה כונה בעיתונות הכלכלית "סיבוב שחיטה".
6 באוקטובר 1983, "יום חמישי השחור"	ציבור המשקיעים ביקש למכור את המניות שבידיו, אך הבנקים לא מסוגלים לעמוד בהיצע. שר האוצר מחליט לסגור את הבורסה ומפסיק את המסחר במניות.
24 באוקטובר 1983	מתחדש המסחר בבורסה, לאחר שבועיים שבהם הייתה סגורה. מניות הבנקים יורדות ב־17%.[18]
7 בינואר 1985	הוועדה לביקורת המדינה מחליטה על הקמתה של ועדת החקירה.
16 באפריל 1986	מוגש דו"ח ועדת החקירה שנתבקשה לחקור את כל העובדות והגורמים שהביאו לוויסות המניות הבנקאיות.
12 בנובמבר 1989	היועץ המשפטי לממשלה מחליט כי אין להעמיד לדין את האחראים לוויסות.
10 במאי 1990	בג"ץ קובע שיש להעמיד לדין את הבנקים, את הבנקאים ואחרים שהיו אחראים לוויסות.
מאי 1994	ניתן פסק הדין במשפט הבנקאים.
29 בפברואר 1996	ניתן פסק הדין הסופי בבית המשפט העליון – מבוטלים עונשי המאסר, נשאר הקנס הכספי.

בתרבות הפופולרית

על רקע המשבר כתב הזמר שלום חנוך את שיר המחאה "מחכים למשיח". שיר זה היה שיר הנושא באלבום שהוציא הזמר בשנת 1985.

מקורות

• פסק הדין של בית המשפט העליון ב"משפט הבנקאים" – פסק הדין, המשתרע על עמודים רבים, מהווה סיכום של האספקטים המשפטיים של הוויסות.

לקריאה נוספת

• משה בייסקי ואחרים, דו"ח ועדת החקירה לעניין ויסות מניות הבנקים, אפריל 1986.
• אלעזר לוין, הבנקאיות, חשיפת הסיפור המלא של פרשת ויסות המניות, ההתמוטטות והמשבר, פרסום ראשון של מסמכי הוויסות הסודיים, הוצאת מטר, 1988
• הרב שלמה גורן, המשבר במניות הבנקים לאור ההלכה, תורת המדינה עמ' 335

קישורים חיצוניים

• שלמה פרנקל ושמשון ביכלר, המיוחסים – אצולת ההון של ישראל, הוצאת כדים, 1984
• דוד קליין, על משבר מניות הבנקים ב־1983, באתר בנק ישראל
• סטלה קורין ליבר, "הרפתקה פיננסית עד איבוד שליטה", באתר גלובס
• דורית בר, בייסקי: הוועדה שלנו הייתה ברכה לבטלה, באתר ynet, 7 באוקטובר 2003
• מאמר שסוקר את מקרי הקריסה של בנקים בארץ (הקישור אינו פעיל)וההשלכות שלהם על הציבור באתר לונג הפורום הכלכלי.
• אלי אשכנזי‏, "יום חמישי השחור" של ישראל: הנפילה הראשונה של אליעזר פישמן, באתר וואלה, 28 בינואר 2017
• משה לדור, 1983 - פרשת ויסות מניות הבנקים - כשתופעה מקרו כלכלית מוצאת עצמה על ספסל הנאשמים, "שורשים במשפט", באתר משרד המשפטים, 19 במרץ 2019
• עושים לביתנו 💸 | יום חמישי השחור - פרק 1, סרטון בערוץ "כאן 11 - תאגיד השידור הישראלי", באתר יוטיוב (אורך: 53:01)
• הפרוטוקולים של ועדת בייסקי באתר ארכיון המדינה:
  • פרוטוקולים מהתאריכים 20 בפברואר עד 19 במרץ 85'
  • פרוטוקולים מהתאריכים 27 בפברואר עד 25 במרץ 85'
  • פרוטוקולים מהתאריכים 17 עד 20 במרץ 85'
  • תיק 4 (מהתאריכים 1 עד 4 באפריל 85'
  • פרוטוקולים מהתאריכים 3 עד 15 באפריל 85'
  • פרוטוקולים מהתאריכים 16 עד 22 באפריל 85'
  • תיק 5א (מהתאריכים 15 עד 20 במאי 85')
  • תיק 5ב
  • תיק 6א
  • תיק 6ב
• הבנק שרצה להיות הכי (ויסות מניות הבנקים) – סדרה מתוך ההסכת "כשבגרוש היה חור" של רשת ההסכתים "עושים היסטוריה"

הערות שוליים

1. ראו ההיסטוריה של שערי מניות הבנקים ברישומי הבורסה לניירות ערך בתל אביב
2. דוד קליין, על משבר מניות הבנקים ב-1983 באתר בנק ישראל
3. ראו דו"ח ועדת בייסקי
4. ראו היסטוריה של שערי מניות הבנקים כנ"ל
5. ראו נתוני התשואה לפדיון של אג"ח ממשלתי בכל העיתונים הכלכליים דאז וכן שיעורי השינוי של מחירי איגרות החוב ושל שערי מניות הבנקים ברישומי הבורסה לניירות ערך בתל אביב ובכל העיתונים הכלכליים של התקופה
6. ירידות בכל ענפי המסחר, דבר, 21 בדצמבר 1976
7. ה.ע. שראב, שבוע הבום הגדול בבורסה, דבר, 30 ביוני 1977
8. מניות הבנקים מחזיקות מעמד, מעריב, 29 באוגוסט 1980
9. עושים לביתנו 💸 | יום חמישי השחור - פרק 1, סרטון בערוץ "כאן 11 - תאגיד השידור הישראלי", באתר יוטיוב (אורך: 53:01), 16 ביוני 2020
10. שרי האוצר : יהושע רבינוביץ, שמחה ארליך, יגאל הורביץ ויורם ארידור. נגידי בנק ישראל: משה זנבר, ארנון גפני ומשה מנדלבאום
11. לאומי 100 שנה, תל אביב, 2003, עמוד 87
12. בתסקיר יוסי ניצני (שהיה אז מנהל הבורסה) אל מר גרינברג מבל"ל ואל נציגי חברי הבורסה האחרים, מ-18 באוגוסט 1978
13. אוניברסיטת תל אביב
14. אלעזר לוין, וירשובסקי נדנד, עכשיו הם בחקירה, חדשות, 14 באוקטובר 1988
15. בג"ץ 935/89 אורי גנור ואחרים נגד היועץ המשפטי לממשלה
16. ת"פ 524/90 מדינת ישראל נגד בנק לאומי ואחרים, ניתן ב-10 באפריל 1994
17. ע"פ 2910/94 ארנסט יפת ואחרים נגד מדינת ישראל, ניתן ב-28 בפברואר 1996
18. ראו הלוח לעיל