חוק התקציב

חוק התקציב הוא חוק שבו מאשרת הכנסת את תקציב המדינה לתקופה של שנה או שנתיים. גישה זו, לפיה תקציב המדינה מאושר על ידי הפרלמנט, נהוגה גם במדינות נוספות.

החל משנת התקציב 1986 מלווה אישורו של חוק התקציב ב"חוק ההסדרים", שהוא שלל תיקונים בחוקים שונים, שיש להם השפעה על התקציב. החל משנת התקציב 2004 שונה שמו של חוק זה ל"חוק המדיניות הכלכלית", אך לא חל שינוי במהותו.

בהכנתו של חוק התקציב עוסק אגף התקציבים של משרד האוצר, ולאחר אישורו בממשלה הוא מוגש לאישור הכנסת.

מאפיינים

סכם

פרספקטיבה

בחוק התקציב מוקדש פרק לכל אחד ממשרדי הממשלה ולגופים ממלכתיים נוספים (כגון הכנסת, נשיא המדינה ועוד). כל פרק מורכב לסעיפי הוצאה לפי היחידות והפעילויות המרכיבות את הגוף המתוקצב. בכל סעיף הוצאה מוצג התקציב בחמישה נושאים:

הוצאה: הסכום השנתי המוקצב לנושא זה.
הוצאה מותנית בהכנסה: סכום שהוצאתו מותנית בקבלת הכנסה מתאימה מאגרות, קנסות וכו'.
הרשאה להתחייב: סכום הוצאה עתידית שהגוף רשאי להתחייב עליו.
שיא כוח האדם: המספר המרבי של המשרות התקניות בגוף זה.
עבודה בלתי צמיתה (עב"צ): המספר המרבי של משרות זמניות בגוף זה.

חוק התקציב עוסק בדרך כלל בתקציב לשנה אחת. בשנים 2009, 2011, 2013, 2015, 2017 ו-2021 נחקקו חוקי תקציב דו-שנתיים. עד לשנת 1990 החלה שנת הכספים בחודש אפריל, כך שחוק התקציב עסק בתקציב לתקופה שמתחילת חודש אפריל עד לסוף חודש מרץ שאחריו. החל משנת 1992 שנת הכספים מתחילה בחודש ינואר, כלומר חופפת את השנה הקלנדרית. בשנת 1991, שבה השתנה מועד תחילתה של שנת הכספים, חוק התקציב עסק בתקציב לתשעה חודשים בלבד, מאפריל עד דצמבר.^[1]

שופט בית המשפט העליון מישאל חשין ציין כי "חוקי התקציב הינם חוקים יחידים ומיוחדים, שונים מכל שאר חוקים; ומאפייניהם הייחודיים מחייבים מאליהם דרך טיפול מיוחדת בהם."^[2] עמד על כך עוד בשנת 1957 שופט בית המשפט העליון יואל זוסמן:

יש וחוקים אינם כוללים כל כללי התנהגות, ואינם מוסיפים ולא כלום למשפט במדינה; זו היא חקיקה פורמלית גרידא היוצאת מהמחוקק "במובן הארגוני" או בתור "אורגן", שאין בה משום חקיקה מהותית, מן הטעם האמור, כי כל כלל התנהגות לא נקבע בו. דוגמה ידועה לחוק כזה, אשר אינו אלא חוק בצורתו, אך לא במהותו, הוא תקציב המדינה: נורמה המופנית לאזרחי המדינה אין בו, אף על פי כן, מפאת חשיבות העניין, נקבע התקציב על ידי הכנסת, בצורת חוק, ובלבד שלא תהא קביעתו בידיה רשות המבצעת. אך אין בכך כדי לשנות את מהות הדברים: המדובר הוא בדבר מינהל הנעשה על ידי הרשות המחוקקת, ובצורת חוק נעשה.^[3]

נשיאת בית המשפט העליון, דורית ביניש עמדה על מאפייניו של חוק התקציב:

ביסודו, חוק התקציב הוא חוק שנותן הרשאה לממשלה לפעולה. בחלקו העיקרי, החוק מורכב מסעיפים סעיפים המפרטים את סכום ההקצאה לפעולות שונות במשרדי הממשלה בהתאם למדיניות הכלכלית הנקבעת על ידי הממשלה. על פי רוב, חוק התקציב אינו כולל מימד נורמטיבי מהותי או נורמות הקובעות התנהגות מותרת ואסורה הניתנת לאכיפה. חוק התקציב הוא למעשה מסגרת של פעולות הממשלה, שזקוקה, במבנה המשטרי שלנו, לאישור הכנסת להוצאות הנחוצות לה לשם ביצוע פעולותיה השוטפות והגשמת מדיניותה. חוק התקציב הוא גם חוק מוגבל בהיקפו – ככלל, הוא תקף לשנה אחת בלבד (או לשנתיים, כמו בשנה זו, במקרה של חוק תקציב דו-שנתי), והוראות התקציב הקבועות בו מעניקות היתר לממשלה להוציא כספים למטרות מסוימות או להתקשר בהתחייבויות כספיות, אך אין הן מטילות חובה על הממשלה להוציא כספים אלה; על פי סעיף 3 לחוק יסודות התקציב, הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב, אך אין היא חייבת לעשות כן.^[4]

חוק יסודות התקציב וחוקי התקציב

סכם

פרספקטיבה

סעיף 2 לחוק יסודות התקציב קובע את מבנהו של חוק התקציב, וסעיף 3 לחוק יסודות התקציב קובע: "הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים פלונית את הסכום הנקוב כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה". בהמשך כולל חוק יסודות התקציב עוד כללים רבים הנוגעים לחוק התקציב. על היחס המיוחד שבין חוק יסודות התקציב לחוקי התקציב עמד שופט בית המשפט העליון יצחק זמיר:

לדעתי, יש משקל לטענה כי חוק תקציב שנתי כפוף מבחינה מהותית לחוק יסודות התקציב. אמנם נכון שחוק תקציב שנתי הוא חוק, וחוק יסודות התקציב אף הוא חוק, ולא חוק-יסוד. נכון גם שכלל גדול בתורת המשפט הוא שחוק מאוחר גובר על חוק מוקדם. אולם היחס בין חוק תקציב שנתי לבין חוק יסודות התקציב שונה מן היחס בין שני חוקים רגילים. ... חוק תקציב שנתי הוא חוק חד-שנתי, ואילו חוק יסודות התקציב הוא חוק רב-שנתי. חוק תקציב שנתי מתקבל בפרוצדורה מיוחדת, אפשר לומר פרוצדורה מקוצרת: הצעת התקציב השנתי אינה מופצת ברבים כתזכיר חוק על ידי משרד המשפטים, ואף אינה מתפרסמת בנייר כחול עם יתר הצעות החוק, לידיעת הציבור ולדיון בציבור, והיא אינה עוברת קריאה ראשונה מלאה, כמקובל לגבי הצעות חוק רגילות. ראו סעיף 131 לתקנון הכנסת. והעיקר, חוק יסודות התקציב אמור, על פי טבעו, לחול בצורה מחייבת על חוקי התקציב השנתיים. הדבר עולה בבירור מהוראות שונות בחוק, שאין בהן תכלית או תועלת אלא אם יחולו בצורה מחייבת על חוקי התקציב השנתיים.

...

על יסוד כל אלה ניתן לטעון כי חוק יסודות התקציב וחוק תקציב שנתי אינם עומדים על אותה מדרגה בפירמידה של הנורמות. אכן, גם זה וגם זה מצויים, בפירמידה זאת, באותה משבצת, היא המשבצת של חוקים, מתחת למשבצת של חוקי-היסוד ומעל המשבצת של תחיקת-המשנה. אולם גם נורמות המצויות באותה משבצת אינן עומדות בהכרח על אותה מדרגה. בתוך כל משבצת בפירמידה של הנורמות יש מדרגות. כך, למשל, בחוקי-יסוד יש הוראות רגילות ויש הוראות משוריינות, ובמסגרת של תחיקת-המשנה יש תקנות (הקרויות לעיתים בשם צווים) המוצאות מכוח תקנות, ולכן הן כפופות לתקנות. בדומה לכך אין לשלול את האפשרות שגם במשבצת של חוקים יהיה חוק מעל חוק. גם אם אין זה רגיל, ואפילו אם בדרך כלל אין זה מצב רצוי, עדיין אפשר שזה המצב, כמצב מיוחד במינו, ביחס שבין חוק תקציב שנתי לבין חוק יסודות התקציב. ואם כך, אפשר גם שבית המשפט מוסמך לפסול הוראה בחוק תקציב שנתי אם היא סותרת הוראה בחוק יסודות התקציב, למשל, אם הוראה בחוק תקציב שנתי בדבר תמיכה במוסדות ציבור סותרת את סעיף 3א לחוק יסודות התקציב. אין זה אומר, כמובן, שאין בידי המחוקק לסטות בחוק תקציב שנתי מחוק יסודות התקציב, אם בשנה מסוימת ואם בדרך כלל. אולם הדרך הראויה לעשות זאת היא, באמצעות תיקון של חוק יסודות התקציב, באופן שימנע את הסתירה.^[5]

באותו פסק דין הסכים השופט מישאל חשין עם גישתו של השופט זמיר, שבסתירה בין חוק היסודות לבין חוק תקציב שנתי שנחוק לאחריו, ידו של חוק היסודות תהא על העליונה, אך הציע דרך אחרת לריפוי הסתירה, והיא אמירה מפורשת בחוק התקציב על כך שהוא חורג מכללי חוק יסודות התקציב.

נשיאת בית המשפט העליון, דורית ביניש, חזרה על גישתו של השופט זמיר והוסיפה:

מההירארכיה שבין חוק יסודות התקציב וחוק התקציב השנתי מתבקשת המסקנה כי על הכנסת ועל הממשלה, בהכינה את התקציב השנתי, החובה לוודא שהוראותיו תואמות את ההוראות הקבועות בחוק יסודות התקציב. התוצאה המתחייבת מכך היא שככלל, הוראה בחוק התקציב השנתי העומדת בסתירה להוראה בחוק יסודות התקציב אינה יכולה לעמוד. יחד עם זאת, בשל אופיו של חוק התקציב השנתי, הביקורת השיפוטית, שנועדה לבחון את חוק התקציב במישור החוקתי אל מול חוקי היסוד ובמסגרת כפיפותו לחוק יסודות התקציב, תהיה על פי טיבה מרוסנת ומצומצמת. חוק התקציב משקף את מדיניות הממשלה ואת הבחירות הערכיות והמהותיות המתקבלות על ידי הכנסת והמיושמות בדרך של הקצאת משאבים. קביעת המדיניות הכלכלית של המדינה היא אחת הסמכויות הבסיסיות והיסודיות של הממשלה והכנסת, ובית המשפט ימנע מלהתערב בה במסגרת ביקורתו אלא אם הפגיעה בזכויות יסוד – כפי שהיא באה לידי ביטוי בתקציב – היא משמעותית וקשה.^[4]

התפזרות הכנסת מחמת אי-אישורו של חוק התקציב

סכם

פרספקטיבה

סעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה קובע: "הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת אך לא יאוחר מששים ימים לפני תחילת שנת הכספים".

סעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת, שנוסף לחוק במרץ 2001,^[6] קובע שאם לא נתקבל בכנסת חוק התקציב עד ל-31 במרץ של שנת התקציב, יחשב הדבר כאילו הכנסת החליטה להתפזר טרם סיום כהונתה, ויערכו בחירות לכנסת בתוך 90 ימים. סעיף קטן (ב) מסייג ואומר, כי אם התקיימו בחירות לכנסת, או התקבל חוק לפיזור הכנסת, או שנשיא המדינה פתח בהליכים להרכבת ממשלה חדשה, בין היום בו אמורה הממשלה להגיש את התקציב (שהוא, לכל המאוחר, 1 בנובמבר שלפני תחילת שנת הכספים) לבין תום שלושת החודשים הראשונים של שנת התקציב (31 במרץ) - אזי חוק התקציב חייב להתקבל בכנסת עד 31 במרץ, או עד 45 יום מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר, ואם לא מתקבל החוק עד אז - הכנסת מתפזרת, ועורכים בחירות בתוך 90 יום.

בהוראת שעה לתיקון חוק יסוד: הכנסת, שאושרה במהלך המשבר הפוליטי בישראל (2019–2020) נקבע כי בשנת 2020 המועד האחרון להגשת תקציב יחול ב-22 בדצמבר 2020^[7] במסגרת תיקוני החקיקה להקמתה של ממשלת חילופים נקבע בהוראת שעה מועד מיוחד לאישורו של חוק התקציב לשנת 2022 (השנה שבה צפויים החילופים).^[8] כיוון שעד ל-22 בדצמבר 2020 הממשלה כלל לא הגישה תקציב לאישור הכנסת, הכנסת העשרים ושלוש התפזרה ב-23 בדצמבר, לראשונה בתולדות הממשלה והכנסת מסיבה זו. במאי 2021 הוציא בג"ץ התראת בטלות להוראת השעה, בנימוק שהוראת השעה "מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת, שאין לקבלו".^[9]