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loi française relative au logement De Wikipédia, l'encyclopédie libre
La loi no 2014-366 du pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR ou loi Duflot II, est une loi française relative au logement.
Titre | Loi no 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové |
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Référence | NOR: ETLX1313501L |
Pays |
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Territoire d'application | Métropole et outre-mer |
Type | Loi ordinaire |
Branche |
Droit de l'urbanisme Droit administratif |
Législature | XIVe législature (Constitution du 4 octobre 1958) |
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Gouvernement | Jean-Marc Ayrault (2) |
Adoption | |
Promulgation | |
Version en vigueur |
Lire en ligne
Traduction législative de la proposition 22 du programme présidentiel de François Hollande et portée au Parlement par Cécile Duflot, la loi vise notamment à instaurer un encadrement des loyers et une garantie universelle des loyers, elle modifie de nombreuses dispositions législatives sur la vente et la location de logements, l'attribution des logements sociaux, les normes de construction, change des principes importants en urbanisme, en particulier la suppression du coefficient d'occupation des sols, le dessaisissement des communes au profit des intercommunalités en matière de conception et d'application du plan local d'urbanisme (PLU) qui devient un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI).
La loi, qui compte 177 articles et s'étend sur 150 pages de textes législatifs et réglementaires, fait l'objet de vives critiques de la part des professionnels du logement et d'économistes libéraux qui l'accusent d'avoir freiné la construction et de décourager les investisseurs. Estimant que la loi coûte au pays entre 0,4 et 0,5 point de croissance économique, le premier ministre Manuel Valls décide le de réformer la partie de la loi qu'il estime gêner le plus la construction et la croissance[1],[2].
Cette loi s'inscrit dans un programme gouvernemental plus large en matière de construction (objectif de 500 000 logements neufs par an), un projet de plan de lutte contre la pauvreté et contre l’exclusion sociale et un projet de transition écologique[3].
Pour Cécile Duflot, le but est : « réguler le marché, protéger les citoyens et innover pour mieux construire. »
La loi vise à produire des villes et logements plus soutenables ; moins énergivores et construits en répondant aux besoins, en limitant l'étalement urbain[5] par la densification urbaine des quartiers pavillonnaires, et en stoppant l'artificialisation des derniers milieux naturels et agricoles périurbains y compris par les implantations commerciales et leurs parkings très consommateurs d'espace.
Dans la note numéro dix du Conseil d'analyse économique (CAE), publiée en , les auteurs, Étienne Wasmer et Alain Trannoy, critiquent deux points de la loi Alur : l'encadrement des loyers et la garantie universelle des loyers.
Concernant le premier point, ils estiment que l'évaluation de loyer de référence sera très difficile et estiment qu'« avant toute généralisation, il serait indispensable de procéder à une expérimentation préalable dans des zones pilotes. »
Concernant le second point, au lieu de ce mécanisme et de la garantie universelle des loyers (GUL), ils proposent l'institution de commissions paritaires locales chargées de ces contentieux à la manière de ce qui se fait au Québec[6].
Bien que le CAE soit chargé de conseiller le premier ministre, si l'on en croit Le Journal du dimanche, le cabinet du ministre aurait estimé que ces deux économistes étaient des "ultra-libéraux" et que leur note était « déconnectée du marché et de la culture française »[7].
Le parti pris de la loi est d'estimer que malgré la loi du sur les rapports locatifs et malgré la « loi DALO », dans certaines villes ou quartiers, les loyers sont « devenus incompatibles avec le budget des ménages », la raison en serait « un marché livré à lui-même depuis des années ». Le Gouvernement cherche par cette loi à « éliminer les excès, contenir une évolution des prix supportable et ainsi protéger le budget des Français »[4].
La création d'observatoires locaux des loyers (association ou groupement d'intérêt public, agréés par le ministre chargé du logement, dans des conditions fixées par décret, dont la nature des données collectées et leurs conditions de transmission et d'utilisation seront fixées par décret en Conseil d'État[14]) a pour objectif affiché de « rendre les loyers plus transparents[réf. nécessaire]. » Ces observatoires « peuvent être créés à l'initiative des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre compétents en matière d'habitat ou de l'État. Ces observatoires ont notamment pour mission de recueillir les données relatives aux loyers sur une zone géographique déterminée et de mettre à la disposition du public des résultats statistiques représentatifs sur ces données »[14]. Ces observatoires seront obligatoires dans les zones de tension[15].
La loi désigne certaines zones comme « tendues » (28 agglomérations de plus de 50 000 habitants), dans lesquelles elle souhaite imposer un encadrement des prix des loyers (application de la taxe sur les logements vacants). Un arrêté préfectoral annuel y fixera (par catégorie de logement et par quartier), trois indicateurs de loyers :
Un « complément de loyer exceptionnel » pourra être ajouté au loyer de base pour des logements jugés particulièrement « bien situés » ou plus confortables, mais le locataire pourra le contester auprès de la commission départementale de conciliation (CDC)[3].
À titre historique, il est à noter que dans le passé - entre 1622 et 1649, sept arrêtés ont été pris pour imposer la réduction des loyers à Paris. L'économiste Henri Baudrillart note : « Les propriétaires n'en tinrent nul compte, et l'on assiste alors à une de ces luttes instructives entre la loi naturelle qui régit les intérêts selon les fluctuations de l'offre et de la demande, et la loi positive qui prétend la faire céder à des considérations d'humanité ou de politique »[16].
Après l'annulation de la mesure par la Justice fin 2017, il est constaté dans les mois suivants une fois hausse des loyers à la relocation à Paris, le taux de loyers conformes chutant de 40 % à 13 %[17] L'encadrement des loyers est de nouveau permis pour les zones tendues, à titre expérimental pour les 5 prochains ans, par la loi Élan de 2018.
Cette loi vise à diminuer les tensions entre locataire et bailleur, à protéger l'acquéreur d'un logement, dans le cadre du choc de simplification qui fait passer le dossier de vente de 120 pages à 20 pages de documents.
Les frais d’agence sont désormais à la charge exclusive du propriétaire, mais pas ceux pour la rédaction du bail locatif, l’état des lieux, la visite du logement et la constitution du dossier de location, comprenant le diagnostic plomb (CREP), le diagnostic amiante, le diagnostic de performance énergétique (DPE), l'état des risques naturels et technologiques (ERNT), et le diagnostic électrique, dont le coût reste partagé entre le propriétaire et le locataire[18].
Concernant les charges locatives, le loueur doit tenir les pièces justificatives des charges à la disposition du locataire pendant 6 mois (au moins)[18].
Concernant les justificatifs exigibles d’un locataire, « pour éviter les abus, une liste des justificatifs exigibles d’un locataire sera déterminée. Un formulaire type pour le bail est créé et des modalités types d’élaboration de l’état des lieux sont définies. Pour plus de justice, les meublés comme résidences principales sont soumis aux mêmes obligations que les biens loués vides, et la location de meublés touristiques est encadrée. » Si le propriétaire veut faire des travaux en cours de bail, le locataire doit laisser ces travaux se faire mais une réduction de loyer proportionnelle doit être appliquée si ces travaux durent plus de 21 jours[18].
Le délai de prescription passe à 3 ans pour les impayés de loyers ou de charges ou toute action dérivant d’un contrat de location ; mais le délai de réévaluations annuelles de loyer passe à 1 an[18].
Pour les locations meublées, le droit s'aligne sur celui de la location non-meublée, en définissant les obligations des bailleurs et des locataires, et la compétence de la commission départementale de conciliation sur les litiges relatifs aux meublés[18].
Les « ventes à la découpe » seront mieux encadrées (avec notamment une protection des locataires âgés). La location de meublés de tourisme sera aussi mieux encadrée[18].
En cas de dissolution du pacte civil de solidarité le locataire peut demander à conserver le logement à un juge qui apprécie la situation et accorde ou non ce droit, en présence du bailleur[19].
Dans les zones considérées comme « tendues », le locataire aura droit à un délai de préavis réduit à un mois pour quitter son logement[3].
Un dispositif gratuit de « garantie universelle des loyers » (GUL) devait entrer en vigueur le . La garantie devait être active sur une durée de 18 mois et dans la limite d’un loyer médian local. Le coût de cette garantie a été estimé en 2014 à 420 millions d’euros en année pleine[11]. Cette mesure visait le parc privé et ambitionnait de protéger les propriétaires contre les risques d'impayés, d'encourager la mise en location de logements vacants, et de prévenir les expulsions. Tous les locataires et tous les propriétaires bailleurs pourraient en bénéficier, mais les propriétaires qui le souhaitent pourraient encore lui préférer le recours à la caution[3].
Ce dispositif n'a finalement pas été appliqué et est remplacé par le dispositif Visale, destiné aux jeunes salariés et aux personnes en situation précaire[20].
Le processus d'expulsion est rendu plus difficile par :
Dans le futur, les dépôts de garantie pourraient éventuellement être sanctuarisés en étant déposés sur un compte ouvert auprès d'une institution financière, au nom du locataire et déblocable d'un commun accord entre le locataire et le bailleur[21].
Alors que 450 000 logements sont classés « habitat indigne » ou « indécent » en France[précision nécessaire], la loi met en place un dispositif encourageant la rénovation des copropriétés (en contraignant plus significativement s'il le faut les bailleurs à exécuter les travaux prescrits). Le législateur affiche aussi un objectif de lutte contre des marchands de sommeil.
Par exemple, les personnes condamnées pour « hébergement contraire à la dignité humaine » pourront se voir interdire l'achat de biens immobiliers destinés à la location durant 5 ans. Et un bailleur condamné à faire réaliser des travaux dans le logement loué de manière insalubre ou indigne pourra avoir une astreinte journalière fixée à 1 000 euros par jour de retard pour les bailleurs qui n'auraient pas effectué les travaux prescrits[22]. Ce texte veut aussi accélérer le mouvement d'installation « des détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation » en renforçant la responsabilité du propriétaire[23]. La santé des habitants est concernée par une meilleure prise en compte des risques de pollution des sols par les documents d'urbanisme[24] ; le certificat d'urbanisme prévu à l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme doit indiquer « si le terrain est situé sur un site répertorié sur cette carte ou sur un ancien site industriel ou de service dont le service instructeur du certificat d'urbanisme a connaissance » et « le vendeur ou le bailleur du terrain est tenu d'en informer par écrit l'acquéreur ou le locataire […]. À défaut et si une pollution constatée rend le terrain impropre à la destination précisée dans le contrat, dans un délai de deux ans à compter de la découverte de la pollution, l'acquéreur ou le locataire a le choix de demander la résolution du contrat ou, selon le cas, de se faire restituer une partie du prix de vente ou d'obtenir une réduction du loyer. L'acquéreur peut aussi demander la réhabilitation du terrain aux frais du vendeur lorsque le coût de cette réhabilitation ne paraît pas disproportionné par rapport au prix de vente. » (Un décret en Conseil d'État doit définir les modalités d'application de cet article.) Dans certains cas, des « mesures de gestion de la pollution sont définies en tenant compte de l'efficacité des techniques de réhabilitation dans des conditions économiquement acceptables ainsi que du bilan des coûts, des inconvénients et avantages des mesures envisagées ».
Après une décision d’expulsion, le « délai de grâce maximal pour quitter les lieux » est allongé (porté à trois ans) afin de prendre en compte un « recours Dalo »[3].
Le demandeur de logement social n'aura qu’un dossier unique à remplir, même s’il fait des demandes dans plusieurs départements[3].
Le dispositif spécifique de domiciliation des demandeurs d'asile est maintenu[3].
Le gouvernement doit produire au parlement dans les 6 mois suivant la promulgation de la loi, un rapport sur l'opportunité de « réviser le décret no 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi no 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains » ; la définition du seuil minimal de surface habitable en deçà duquel un logement est considéré comme indécent pourrait évoluer et la loi pourrait intégrer une notion de performance énergétique dans les critères de définition du logement décent[25].
Claude Dilain (président de l'Agence nationale de l'habitat) estime en 2014 qu'environ 1 million des 7 millions de logements en copropriété de France font partie de copropriétés dégradées (pour la loi de 1965, une copropriété est dite « dégradée » si l'appel des charges est inférieur à l'indice 100 et/ou quand le syndic n'est plus capable de faire ce qu'il a à faire), avec alors un risque d'engrenage de la paupérisation et de la dégradation physique du bâti[26].
La gestion des copropriétés est modifiée par une réforme de la gouvernance et des mesures favorisant la réalisation des travaux.
Des dispositions visent à détecter plus vite les copropriétés en difficulté, et renforcent les outils utilisables par les pouvoirs publics. Et pour pallier le manque d’informations disponibles sur les copropriétés, un « registre d'immatriculation » est créé au niveau national[27].
Les syndics doivent dorénavant ouvrir un compte bancaire pour chaque copropriété, ce qui ne leur permet plus de bénéficier d'intérêts bancaires sur la trésorerie des copropriétés qu'ils gèrent, et ne peuvent plus facturer des frais supplémentaires que dans des cas prévus par décret[11].
L'objectif du chapitre IV de la loi est de soutenir la construction de logements neufs, la loi souhaite pour cela mettre à contribution les établissements publics fonciers d'État locaux qui dans leur mission doivent aussi désormais mettre « en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat »[28] (à créer, s'ils manquent dans certains territoires). Le droit de préemption est précisé et dans certains cas simplifié[29].
Afin de transcrire dans le droit français les Community Land Trust anglo-saxons[citation nécessaire], les organismes de foncier solidaire sont créés[30]. Ils ont pour objet d'acquérir et de gérer des terrains, bâtis ou non, en vue de réaliser des logements ou des équipements collectifs, destinés à la location ou à l'accession à la propriété, à usage d'habitation principale. Les organismes de foncier solidaire sont des organismes à but non-lucratif qui doivent permettre aux ménages modestes d'accéder à la propriété grâce à la dissociation du foncier et du bâti[31]. Cela participe à une logique anti-spéculative.
Le plan local d'urbanisme (PLU) prend plus d'importance, de même que la planification au niveau des intercommunalités pour mieux localiser les logements et les services, dans une perspective d'aménagement du territoire durable basée sur une participation citoyenne.
La loi cherche aussi à mieux protéger le foncier agricole et les zones naturelles, notamment grâce au PLUI qui permet aux élus de mieux contenir l’étalement urbain tout en « favoris[ant] la rénovation thermique et la lutte contre les passoires thermiques » selon Jean-Vincent Placé et Joël Labbé[3].
La loi encourage l'habitat participatif par deux nouveaux statuts juridiques possibles et reconnaît plusieurs formes d’habitat léger, mobile et démontable. Les documents d'urbanisme peuvent réserver des terrains où les résidences mobiles ou démontables (yourte, tipi, mobile home, caravane…) pourront s'installer[32],[33].
L'attribution des logements sociaux est réformée. La loi cherche à la rendre plus transparente sur les loyers et les marchés fonciers et immobiliers[34] et elle se veut plus simple. Les partenaires sociaux d’Action logement entreront dans des rapports plus contractuels, et la gestion sera moins unilatérale par l’État.
Pour Emmanuelle Cosse, la loi Alur est une des grandes lois de la présidence Hollande, représentative de la pensée des Verts et de la gauche[35]. Cette loi a également de nombreux soutiens au PS, dont Martine Aubry en tête (qui a demandé l'application du dispositif à Lille, dont elle est maire), qui ont vivement protesté contre ce renoncement de François Hollande à appliquer son engagement no 22. Le PS a d'ailleurs pris position pour une application « la plus large possible du dispositif d'encadrement des loyers. ». L'UNEF a également pris position en faveur de l'encadrement des loyers, estimant que ce dispositif permet de protéger le pouvoir d'achat des étudiants. L'UNEF réclame également l'application effective de la garantie universelle des loyers pour tous, y compris les étudiants[36].
Olivier Babeau, en , reprenant l'analyse économique standard, estime qu'on s'attaque aux conséquences (les prix élevés) par des mesures administratives sans s'attaquer aux causes. Dans l'analyse économique standard, les prix augmentent quand le bien est rare, d'où pour faire baisser les prix la nécessité de produire plus et, dans le cas d'espèce, de construire plus. En effet, dans le cas contraire, il y aura toujours une forte pression sur les prix liée à la pénurie. Le problème, pour cet économiste, réside dans le fait que les mesures prises vont décourager les investisseurs et donc décourager la construction : investir va devenir plus risqué avec des mesures qui tendent à bloquer les prix et à rendre l'investissement plus incertain en rendant difficile de changer de locataire[37]. C'est ainsi que, dans une tribune publiée dans Le Monde, en , Mathieu Laine (Sciences Po Paris) la place parmi les « graves égarements » de la première partie du mandat de François Hollande, estimant qu'elle a « littéralement assassiné » toute volonté d'achat immobilier à vocation locative[38].
La Fédération des professionnels de l'immobilier a demandé « la suppression des rigidités et des entraves diverses à la construction, y compris celles instaurées par la loi ALUR[39] » ; un autre acteur du secteur, Guy Nafilyan, président du conseil d'administration de Kaufman & Broad, prend publiquement position contre cette loi en l'estimant « absurde » et « mauvaise »[pourquoi ?][40].
De façon plus concrète, la suppression du coefficient d'occupation des sols (COS), inventé en 1958, puis étendu à toutes les communes dotées d'un plan d'urbanisme, pose problème car il renvoie à des mesures qui risquent de mettre fin à des dérogations déjà accordées. Par ailleurs, la loi accroit considérablement la complexité administrative, ralentit le traitement des dossiers, sans empêcher la fuite des investisseurs[41].
La presse britannique, notamment The Economist et The Financial Times, critique durement la loi[pourquoi ?][42],[43].
Le gouvernement Valls 2 estime que la loi Alur « coûte à la France de 0,4 à 0,5 % de croissance en moins aujourd'hui ». Selon lui, la loi s'est occupée surtout des rapports entre propriétaires et locataires en négligeant de soutenir la construction[44]. Alors que le président avait promis la construction de 500 000 nouveaux logements chaque année, de à , seuls 312 000 logements ont été construits[45].
Manuel Valls annonce le plusieurs rectifications de la loi Duflot[46] :
Ces mesures sont prises dans le cadre plus large d'une relance du logement[47].