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Pour solitaire qu'il fut, Napoléon ne gouverna pas pour autant seul ni esseulé. Il appuya la marche de son gouvernement sur une dizaine de départements ministériels qu'il confia à une trentaine d'hommes. Cambacérès, numéro deux de l'Empire, Talleyrand, prince des diplomates du XIXe siècle, et Fouché, inventeur de la police moderne, en sont les plus connus mais il ne faudrait pas oublier Gaudin, quinze ans aux Finances, qui accompagna l'Empereur du début jusqu'à la fin, Decrès à la Marine ou Régnier à la Justice.
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| Empereur | Napoléon Ier |
|---|---|
| Chef du gouvernement | Pas de chef du gouvernement, les ministres sont nommés et révoqués par l'empereur, qui exerce de facto la fonction de chef de gouvernement |
| Législature | Corps législatif (1800 – 1814) |
| Formation | |
| Fin | |
| Durée | 9 ans, 10 mois et 14 jours |
| Ministres | Maret, Chaptal, Fouché, Régnier, Talleyrand, Berthier, Dejean, Decrès, Gaudin, Barbé-Marbois |
|---|
| Corps législatif (1800 – 1814) |
500 députés |
|---|
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Après la Révolution et dix ans de bouleversements politiques et institutionnels qui tendirent vers la décentralisation débridée des pouvoirs, l'Empereur organisa ce qui a fait, et fait encore, la force de l'État en France : une administration institutionnalisée, indépendante, professionnalisée, hiérarchisée, rationalisée, nerf de la puissance publique. La politique intérieure de Napoléon s'exerça au travers de cette pyramide solide. À la tête de l'État, l'Empereur confia la direction d'un pan de l'action publique à des ministres. Napoléon ne pouvait tout faire seul et il avait besoin de cette équipe pour faire fonctionner la France et lancer un peu partout ses masses de granit.
Aux termes de l'article premier de la Constitution du 18 mai 1804, le gouvernement de la France était confié, exclusivement, aux mains d'un empereur des Français. Les grands commis qui entouraient Napoléon ne constituaient pas une réunion collégiale exécutive — tel un gouvernement au sens contemporain du terme ou un Conseil des ministres — mais tout au plus un aréopage d'hommes destinés à l'éclairer avant la prise de décision.
Les ministres ne participaient à l'acte de gouverner que dans sa phase d'exécution. Ils servaient davantage d'aide à la réflexion qu'à la prise de décision. Preuve en est, les décrets de l'Empereur étaient signés par lui seul et contresignés pour la forme par le ministre-secrétaire d'État dans le cabinet de travail de l'Empereur. Aux ministres d'assurer l'exécution des décisions de l'Empereur.
Ils obéissaient à l'Empereur duquel ils tiraient directement ses ordres et ses volontés. Celui-ci gardait la main haute sur leurs faits et gestes, décidait en dernier ressort et ne tolérait pas qu'ils interprètent mal ses directives ou outrepassent leurs prérogatives ou le champ de leur portefeuille.
Ils commandaient leur administration et géraient la carrière de leurs agents.
Les ministres n'étaient responsables que devant l'Empereur qui les nommait, les révoquait et duquel ils tiraient leur légitimité.
En termes de pouvoir politique et d'autorité constitutionnelle, les ministres venaient immédiatement après l'Empereur, premier représentant de la nation. Dans l'ordre des préséances, les ministres venaient en quatrième rang derrière les princes français, les grands dignitaires de l'Empire et les cardinaux mais devant les maréchaux d'Empire, les grands officiers civils de la Couronne, les sénateurs et les conseillers d'État.
L'Empereur rappela à plusieurs occasions que, dans l'action administrative, personne n'était au-dessus des ministres, pas même les membres de la famille impériale, les grands dignitaires de l'Empire ou les gouverneurs généraux de province. Napoléon tança notamment Fontanes, le grand maître de l'Université impériale, et lui rappela qu'en aucun cas il n'était l'égal d'un ministre, en l'occurrence le ministre de l'Intérieur.
Symboliquement, Napoléon accompagnait la nomination ministérielle d'un bagage d'honneurs et de dignités. Quasiment tous les ministres étaient comtes d'Empire (certains seulement barons) et titulaires d'un grade élevé dans la Légion d'Honneur. Ils avaient de droit leurs entrées à la cour impériale.
Le secrétariat général des consuls inspire à Napoléon le secrétariat d'État qu'il crée en 1799 et dont le titulaire prend rang de ministre à compter de 1804. Ses missions sont semblables à celles qu'exerce de nos jours le secrétaire général de l'Élysée et celui du Gouvernement.
Il suit le travail ministériel au quotidien, et la correspondance des ministres avec l'Empereur passe entre ses mains. Il rédige les comptes-rendus des conseils et suivait la mise en œuvre des décisions impériales. Le ministre secrétaire d'État réglait en quelque sorte le travail de la branche exécutive. Avec le cabinet de l'Empereur, la secrétairerie d'État entretient des rapports étroits.
Elle comprend notamment une division des expéditions, une division de la correspondance et une division des archives. Cette dernière, sous l'égide du baron Fain, a rassemblé et recueilli des milliers de documents qui font aujourd'hui le miel des historiens du Consulat et de l'Empire.
Le ministre de l'Intérieur est investi d'attributions vastes dans de nombreuses matières de l'action publique :
Cette responsabilité écrasante explique sans doute le nombre important de titulaires du portefeuille.
Le ministère de l'Intérieur compte plusieurs directions générales : cultes (transformée en ministère en 1804), instruction publique (après la création de l'Université impériale en 1808, elle redevient une simple division du ministère de l'Intérieur), ponts et chaussées, musées, imprimerie et librairie (créée en 1810), communes et hospices (idem), mines (idem).
L'Université impériale lui est rattachée.
Département ministériel au cœur du dispositif napoléonien, le ministère de la Police est une création du Directoire conservée par le Consulat et l'Empire. Il est chargé de la sûreté et de la tranquillité intérieure sur l'ensemble du territoire, du maintien de l'ordre public et de la répression de la mendicité et du vagabondage.
Il compte une division de la police secrète chargée des affaires relatives à la sûreté générale de l'État et à la découverte des complots et manœuvres subversives.
Pour en savoir plus : Joseph Fouché
Le département du ministre de la Justice dont le titulaire est également grand juge de l'Empire est chargé de l'organisation et la surveillance de l'ordre judiciaire et des professions judiciaires, de la correspondance avec les juridictions et les procureurs, de l'examen des recours en grâce, de l'impression et l'envoi du Bulletin des lois ainsi que de la délivrance des lettres patentes.
L'Imprimerie nationale lui est rattachée.
À l'instar de tous les ministères des Affaires étrangères, le département des Relations extérieures a la responsabilité de la négociation et l'exécution des traités de politique et de commerce, la correspondance avec les ambassadeurs et consuls étrangers en France et des ambassadeurs de l'Empereur près les puissances étrangères. Il suit les affaires consulaires et l'expédition des passeports.
Il comprend notamment deux divisions politiques (Nord et Midi) et un bureau qui collecte des renseignements à l'étranger.
Pour en savoir plus : Charles-Maurice de Talleyrand-Périgord
Le ministère de la Guerre est chargé de la levée et de l'organisation des armées, du matériel de l'artillerie et du génie, des écoles militaires, des fortifications et places de guerre, de la police militaire et de la discipline, des emplois, soldes et retraites des soldats.
Le ministre de la Guerre a autorité sur les commandants des divisions qui quadrillent le territoire de l'Empire. Il ne doit pas être confondu avec le major général de la grande armée, qui lui commande l'armée, quoique de 1804 à 1807, le maréchal Berthier cumula les deux fonctions.
Il compte huit divisions : fonds et revues, nominations, opérations militaires, organisation des troupes, retraites, artillerie, génie, police militaire. Il compte également deux directions générales : revues et conscription, poudres et salpêtres.
L'Hôtel des Invalides lui est attaché comme établissement autonome.
Créé en 1802 par transformation d'une direction du ministère de la Guerre, ce ministère de l'Administration de la Guerre (dont le titulaire est appelé ministre-directeur) assume des tâches d'intendance et de logistique pour le compte de l'armée napoléonienne : administration des services de vivres, des fourrages, du gîte des soldats, des convois, du service de santé et des hôpitaux militaires.
Il compte plusieurs bureaux ainsi que deux grandes directions générales : vivres de guerre, habillement et équipement des troupes.
En matière militaire, le ministère de la Marine est le pendant de ceux de la Guerre et de l'Administration de la Guerre : il est responsable de la levée et l'organisation des flottes, escadres et divisions navales. Il administre les carrières des marins, les hôpitaux de la marine, les ports et les arsenaux au service de la marine. Il conduit la politique de construction, réparation, entretien et armement des navires.
En matière civile, il dirige les douze arrondissements forestiers de la marine chargés de rechercher et d'exploiter les bois propres aux constructions navales.
Enfin, le ministre de la Marine exerce la direction des établissements et comptoirs français aux Antilles, en Asie, en Afrique et en Amérique.
Il a autorité sur les préfets maritimes et sur les commissaires des relations commerciales en poste à l'étranger.
Classiquement, ce ministère est chargé de la préparation et de l'exécution des lois de finances, assure le recouvrement des impôts directs et des droits indirects, nomme les receveurs, surveille les banques, les douanes, les postes, la loterie, la monnaie, gère les domaines publics et les salines, expédie les ordonnances de paiement de la dette publique et les pensions civiles.
Six directions générales lui sont attachées : liquidation de la dette, droits réunis, enregistrement et domaines, postes, forêts, sans compter la Caisse d'amortissement.
Le ministère du Trésor règle les dépenses publiques, distribue les fonds entre les ministères, autorise le paiement de leurs dettes, enregistre les mutations du grand livre de la dette publique, surveille les receveurs et payeurs de l'État et suit le recouvrement des débets par le biais de l'agence judiciaire du Trésor.
Créé en 1811, en pleine crise économique, et doté d'un ministre en 1812, le ministère du Commerce reçoit des compétences retirées à l'Intérieur et aux Finances principalement.
Il supervise les droits de douane, les mouvements et les flux dans les villes et les ports marchands de l'Empire, les besoins en subsistances de l'Empire, les importations et les exportations de denrées, les tableaux annuels de la balance du commerce extérieur, la réglementation des manufactures, fabriques, ateliers et usines, la nomination des agents de change et des courtiers, les chambres de commerce ou encore les conseils de prud'hommes.
Il veille à la bonne application du Concordat et des lois qui le complètent, prépare les décisions de l'Empereur en matière de cultes (autorisation de création de paroisse, nomination etc.), surveille que l'exercice du culte ne contrevient pas à l'ordre public, administre les personnels ecclésiastiques qui dépendent de l'État et suit la gestion des biens ecclésiastiques.
Les ministères du Commerce et des Cultes sont rattachés au ministère de l'Intérieur et celui de l'Administration de la Guerre réintègre le ministère de la Guerre.
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