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臺灣1990年代以來一連串的教育改革措施 来自维基百科,自由的百科全书
台灣教育改革,簡稱教改,是指台灣1990年代以來一連串的教育改革措施,不論是法令、師資、課程、教學、教科書、財政等方面,均有重大的變革,堪稱台灣教育史上變動最劇烈的階段。由於教改牽涉層面相當廣,因此不斷為社會各界所廣泛討論。又因爭議頗多,且配套不足倉促上路,實施至今各界給予不一的評價。
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以一個教育的學者觀點來看,記得當民國七十九年[註 1]之際,我在上課的時候就跟學生提到:「臺灣當在政治解嚴到某一個程度之後,大家必然會關心教育的改革。」果不其然,從民國八十年代[註 2]以後,有關教改的運動此起彼落,風起雲湯,甚至於造就了這轟轟烈烈的十年教改路。——楊思偉〈回首教改十年路〉,2004年4月[1]
在《臺灣省戒嚴令》實施後,教育部於1950年頒布實行《戡亂建國教育實施綱要》,強調三民主義與中華文化精神。戒嚴期間的臺灣教育,從此以注重國家建設、動員社會為主。[2]期間最重大的教育變革,為1968年實施的九年義務教育。除此以外,再無其他重大改革。[1]
1987年,臺灣宣佈解嚴、政府開始回應臺灣民主化運動。隨著民主開放浪潮開放,社會各界紛紛提出改革訴求。[1]1992年,臺灣人均GDP突破一萬美元、處於邁向發達經濟體的經濟轉型時代。當時的臺灣企業就認為,臺灣教育的學生缺乏創造力、且難以為企業所用。[3]與此同時,民間教改團體也陸續成立,指出當時教育制度下的諸多問題。其中以過度管理、過度強調升學主義最為明顯。[3][4]自此,台灣的教育開始進入風起雲湧的階段。重要民間教改團體有振鐸學會、大學教育改革促進會、教師人權促進會、人本教育文教基金會、主婦聯盟環境保護基金會、中華民國教育改革協會、澄社、台灣教授協會、台灣教師聯盟。[5]
1988年1月31日,第一屆民間團體教育會議由人本教育文教基金會、主婦聯盟等32個民間團體召開民間團體教育會議。往後幾屆皆針對不同的教育主題提出建言。後來這些民間團體組成「四一〇教改聯盟」,並於1994年4月10日發起大遊行活動,並成立四一〇教改聯盟持續推動,引起社會各界廣大迴響。其提出的四項訴求分別為:落實小班小校、廣設高中大學、推動教育現代化、制定教育基本法。此次大遊行給時任政府極大壓力,後來被視為台灣教改的起點,而四項訴求也成為後來教育改革的主軸。[1][3][6][7]
1994年6月,教育部召開第七次全國教育會議,主題為:「推動多元教育、提升教育品質、開創美好教育遠景」。會議之各項結論,形成1995年所頒布《中華民國教育報告書》(《教育白皮書》)之藍本。也成為日後成立教育改革審議委員會的起源。[6]
1994年7月28日行政院通過《教育改革審議委員會設置要點》。同年9月21日行政院教育改革審議委員會正式成立(簡稱教改會),由中央研究院院長李遠哲擔任主任委員會兼召集人[6]。在1994到1996年運作期間,共提出四期諮議報告書及《總諮議報告書》,作為台灣教育改革的重大依據。[8]在《總諮議報告書》中,提出教育改革之八大重點優先項目,分別為修訂教育法令與檢討教育行政體制、改革中小學教育、普及幼兒教育與發展身心障礙教育、促進技職教育的多元化與精緻化、改革高等教育、實施多元入學方案、推動民間興學、建立終身學習社會。[9]1996年12月2日行政院教改會在提出《總諮議報告書》後解散,
「教育改革推動小組」在1997年1月,蕭萬長院長任內正式成立,由時任行政院副院長;前教改會委員劉兆玄擔任召集人。1998年5月14日,行政院院會通過「教育改革行動方案」,編列五年1570億的經費推動教育改革的重點工作,經費推動教育改革的重點工作。[6]蕭萬長當天裁示:「請推動小組召集人劉副院長協調教育部,融合「教育改革總諮議報告書」及教育部原先提出的「教育改革總體計畫綱要」,擇取其中最重要的改革項目擬具「教育改革行動方案」,作為落實教育改革工作與評估教育改革成效的依據。在本院「教改推動小組」審議過程中與各方專家學者達到充份的共識」。
2001年初,媒體報導「教育改革推動小組」將廢除,時任行政院新聞局局長蘇正平在2001年2月12日發布的新聞稿中表達行政院立場:「集思廣益,依規定程序處理。」「報載,教育部曾兩度行文本院籲請評估教育改革推動小組功能、曾部長並口頭向行政院長官建議取消教育改革推動小組、及教育部從農曆年前一直催促教育改革推動小組開會等情,經查均非事實。」
2002年10月19日,時任行政院院長;前教改會委員游錫堃表示,政府決定提高層級,將「教育改革推動小組」改組成「教育改革推動委員會」,由他親自擔任召集人,希能順利推動教改,改組完成與否,卻沒有相關報導。
2003年7月,台大教授黃光國和政大教授周祝瑛等專家學者發表《重建教育宣言》(《教改萬言書》),指責教改政策引發自願就學方案、建構式數學、九年一貫課程、多元入學方案、教科書一綱多本、消滅明星高中、補習班盛行、教師退休潮、師資培育與流浪教師、統整教學、廢除高職、廣設高中大學及教授治校等13種教改亂象。[10][6]這些教授同時發起「重建教育連線」及「終結教改亂象,追求優質教育」全民連署行動。
萬言書一出,有百餘位學者參與連署,包括前暨大校長李家同、台師大院長吳武典、台大教授薛承泰、政論家南方朔、作家蔡詩萍等人。教育部隨即針對指控一一作出回應。[11]與此同時,也出現許多針對萬言書的反對意見,比如史英就發表「我們對「萬言書」的疑惑」回應萬言書,指責萬言書前後矛盾、提不出方案。對《教改萬言書》提出意見的各方,在言論交鋒方面,少有交集或共識。[12][13]
2009年7月,由全國家長團體聯盟、中華民國教育改革協會、人本教育基金會 等民間團體組成之「我要十二年國教聯盟」發起在國中基本學力測驗結束當天的「七一二我要十二年國教」遊行。遊行訴求為[14][15]:
公開支持十二年國教訴求的學者專家有中研院院士朱敬一[16]、台大教授黃武雄[17]、清大教授李丁讚[18]等人。儘管如此,一反過去教育改革多以學者或專門的教育議題組織為主軸,此次遊行的參與團體大多是家長聯盟或社區大學組織,顯示出台灣教育議題的民間改革力量的擴張。[15]
在遊行前一天,教育部長鄭瑞城就回應了十二年國教政策,其以尚未有社會共識、政府預算不足為理由,認為十二年國教政策不能貿然實施[19][20]。
社會上對於「我要十二年國教聯盟」所提出的訴求也仍有質疑,部分在於實際執行面十分複雜而困難[21];另外也有論點指出,過去教育改革的失敗顯示台灣民情仍應該以考試制度為主,十二年國教的齊頭式平等無法改變家長的「升學至上」價值觀[來源請求]。
2009年9月內閣改組後,新上任的教育部長吳清基對於十二年國教政策規劃,態度上較鄭瑞城積極,但仍無具體時間表。[22]
2011年元旦,馬英九總統宣布2014年正式實施十二年國民基本教育。2014年8月,十二年國教全面實施。
過去台灣的師資培育制度是一元化的模式,依照《師範教育法》由各師範院校負責培養師資,師範生皆為公費,畢業後由政府分發到各中小學任教。1994年2月7日,總統公布《師資培育法》,改變過去師範生公費制度,師資培育改採「儲備制」,以自費為主,且一般大學均可以申請教育學程,參與師資培育的工作,確立台灣師資培育多元化的道路,往後經過幾次修正後,其重要內容主要有:設置師資培育審議委員會、規費師資培育機構、明定師資培育職前教育課程、確立半年教育實習課程、設立教師資格檢定委員會等。
政策本意是要讓更多大學培育師資,中小學校可從中選出較優秀老師,但在教育部缺乏有效管理的情況下,設教育學程成了不少大學「招生」的新賣點,教育學程開設浮濫,師資培育學生(簡稱師培生)大增,使教師甄試開始出現僧多粥少情況。近年少子化問題浮現,學校開始減班,校方以凍結教師缺額因應教師超額,或改聘代理代課教師,使師培生就業更加困難,出現大量流浪教師,呈現人力供需嚴重失衡的狀況,也造成教育資源的浪費。[註 3]而師範院校原本可以公費吸引素質優良之學生就讀,在自費生大幅增加後,各校錄取分數皆不如以往。
2005年6月12日,由實習教師與流浪教師發起「拯救國教大遊行」,抗議教育部師資培育政策失當,讓大批具有資格的教師找不到工作,並提出「確實落實小班制度,班級人數降至每班30人」、「提高師生比,每班1.5名教師提高至2.0」、「3年內減少50%以上師資培育機構暨招生名額,教師課稅可用以增加教育經費」、「修定並落實教師評鑑指標」、「教師甄試缺額應在簡章發售時公佈以維護考生權益」等6項訴求。
1995年8月9日,總統公布《教師法》,將教師權力制度化,基本精神為確立公教分途原則、保障教師工作權益、提升教師專業自主、增進學校校園民主,確立了教師資格取得與教師任用方式,並明定教師權利義務、規範教師解聘、停聘與不續聘之條件。《教師法》使教師的權益獲得法律的保障,促進教師專業的有效提升,校園民主化,打破以往校務由校長一人主導的情況。
爭議:法令中缺乏教師評鑑制度,因評鑑可能導致干擾正常教學;學校內部容易產生派系鬥爭,影響校園和諧氣氛,加上家長權力擴充,校務往往陷入行政、教師、家長三方角力的情況。
1999年6月23日,總統公布《教育基本法》,規定人民是教育的主體,教育權由中央下放至地方,國民教育得視社會發展延長年限,保障弱勢族群受教權,鼓勵私人興學,得將公立學校委託私人辦理。此為台灣教育改革史上的大事,由於其效力遠大於其他教育法律,可說是一切教育法規的根本大法,因此對整體教育有極為深遠的影響。
1995年教育部發行之《中華民國教育報告書》中,提及「將鼓勵部分規模過小,缺乏經營效率及競爭力之學校,配合整併發展需求,尋求與其他學校合併之可行性,建立多校區之大學,使資源做有效之運用。」[24]
1996年行政院教改會之《教育改革總諮議報告書》中,指出「現有公立高等教育學府,部分規模太小,以致教育資源重疊,難獲應有之效益,宜考慮予以合併或擴充至適當規模,以有效運用資源,提升品質」[25],即有將部分大專院校進行整併之概念。
1999年教育部推動「地區性國立大學校院整併試辦計畫」作為國立大專院校整併依據,並編列十億元的專案預算,補助整併學校發展之用,而在此政策導向和經費激勵下,國立嘉義師院與國立嘉義技術學院於2000年2月1日正式合併為國立嘉義大學[26]。
2001年8月教育部公布「國立大學校院區域資源整合發展計畫」,在配合地方或區域發展的需求與均衡下,透過校際合作、策略聯盟或鼓勵同區域或性質能夠互補的國立大學校院進行合併,以達到資源整合的目的[27]。
2002年教育部宣布以3年100億的預算規模,執行「研究型大學整合計畫」,推動國內研究型大學的發展,整合的模式包括校內整合、校際整合、大學系統及整併,而此計畫促成臺灣聯合大學系統的設立[28]。
2005年教育部公布「師範校院定位與轉型發展方案」與「國立台北師範學院等六校成立轉型改名教育大學籌備處」,推動國北師、新竹師院、台中師院、屏東師院、花蓮師院、市立臺北師院等六所師院轉型教育大學,並與鄰近大學整併[29]。
2011年1月26日大學法修正案通過,其中第七條載明教育部擬訂大學合併計畫,報行政院核定後,由大學執行[30]。教育部在2012年6月22日制定「國立大學合併推動辦法」,訂定合併辦法,組成合併推動審議會[31]。
2013年1月23日教育部針對「單一縣市超過2所國立大學且學生數低於一萬人」之學校推動合併,發文給國立陽明大學、國立臺北教育大學、國立臺北藝術大學、國立臺北護理健康大學、國立臺北商業技術學院、國立臺灣戲曲學院、國立新竹教育大學、國立臺中教育大學、國立臺灣體育運動大學、國立臺南大學、國立臺南藝術大學、國立中山大學、國立高雄大學、國立高雄師範大學、國立高雄第一科技大學、國立高雄海洋科技大學、國立高雄餐旅大學、國立屏東教育大學、國立屏東商業技術學院等19所符合條件之國立大專院校[32]。
簡稱自學方案,為多元入學管道的構想之一,為日後十二年國民教育作準備。這個政策的構想是廢除高中入學考試,改以國中在校期間五育評量的成績為依據,學生畢業後依照志願分發至高中、高職或五專,於1990年起開始試辦。其特色為:畢業生不考聯考,減輕升學壓力,促進國中教學正常化、作業評量方式多元化,讓學生獲得全人教育。
至86學年度(1997年),僅剩台北市繼續試辦自學方案,91學年度(2002年)國三學生畢業分發後,台北市亦正式停止試辦。
教科書開放的構想是可增加「一綱多本」的特色,減少一元化的單一標準,且藉由市場自由競爭,改善教科書品質,並以政府審定制度把關。1968年之前台灣的教科書為統編本和審定本並行制,之後統一由國立編譯館編輯印行[34]。
由於民間要求,加上教改會也建議開放民間編寫教科書,教育部於是宣布教科書採用「審定制」,78學年(1989年)起開放的國中藝能和活動科目審定版的教科書,即是回應第六次全國教育會議建議,並公布「改進高中暨國民中小學教科用書編輯方式實施要點」,是台灣教科書重新開放的開端。國小藝能和活動科目審定本在1991年開放,立法院在1994年6月9日通過「教育部應於二年內全面開放審定本教科書,審定標準由教育部定之」,隔年教育部宣布自85學年度(1996年)起,教科書將逐年開收,高中教科書自1999年開始逐年開放。
開放之初,國立編譯館仍為中小學教科書的審查單位,故1996年時教育部命台灣省國民學校教師研習會負責國小教科書審查工作。1996年國立編譯館編輯國小國語、數學、社會、自然、生活與倫理及健康教育六個科目,與其他書商編輯的教科書一起送審。[35]。1996年立法院教育、預算委員會部分委員主張國立編譯館應退出教科書市場,2002年「統編本」正式走入歷史。
教科書開放可去除單一版本教科書情形下一元化思想,並可藉由市場競爭,提升統編本品質,也可以活化學生思考和增加教師專業能力發展,並開放民間出版社參與教科書市場的自由[35]。
然而,教科書政策也出現許多爭議。吳武典指出政策問題有:教科書中錯誤百出,品質優劣不一、學校與教師評選教科書之專業能力不足、課程系統混亂、家長對教科書無所適從、參考書價上漲,家長負擔大、缺乏配套措施……等。[6]2002年10月30日立法院的中央政府總預算通過附帶決議文中註明:「國立編譯館應立即恢復編印國中小學教科書之業務」。同年12月25日,在台灣書店預算審查通過附帶決議中提到:「教育部應停止民間業者編寫九年一貫國中小學教科書業務,立即由國立編譯館統一編印,以杜絕教科書開放民間版本後,因一綱多本加重學生家長經濟負擔,學生學習壓力等諸多亂象[35]。
2006年,台北市長參選人郝龍斌提出「一綱一本,共辦基測」政見,並於當選後推動一綱一本政策;教育部則持反對意見,並於2007年4月發出解釋令若推動「一綱一本」以違法論處;台北市隨後提出釋憲,獲8縣市聯名。6月底台北市、臺北縣與基隆市首長達成共識,在97學年度(2008年)國中新生教科書採一綱一本,並在民國100年(西元2011年)共同舉辦基測,命題原則是「考綱又考本」。[4]
郝龍斌的一綱一本政策,並未受到當地老師的認同。2007年11月12日,中山國中的音樂老師蕭曉玲按鈴控告郝龍斌,但在12月13日該國中將蕭老師以「教學不力」提報為不適任教師,並在2008年1月30日以「行為不檢」為由直接解聘[36][37]。2008年,中華民國全國教師會調查發現學生壓力不減反增。到了2010年,全國教師會發現有九成北北基師生,不認為政策有降低課業壓力。[4]
2011年,台北市教師發現,北北基聯測考題中,出自北北基指定課本的比例很低,使得一綱一本政策倍受質疑;時任全國教師會秘書長吳忠泰質疑一綱一本之餘,還指出課本並不是學生壓力的來源。[4][38]與此同時,北北基自辦基測出現分發失誤,引發學生家長抗議郝龍斌的教育政策。[4][38]
2012年3月,台北市政府宣佈將於8月起停辦一綱一本政策,未來北北基將跟隨一綱多本政策。一綱多本政策自此確立。[39][37]
指高級中學同時開設普通課程及若干職業課程(依各校特性而開設),結合了高中與高職之課程,讓學生適性選讀,以因應學生的需要,讓學生能有機會跨科(學程)依性向、興趣,自由選修各學程課程,可跨學程(科)、跨年級選課,經試探課程後,可選修適合興趣的課程學習。
即中學同時設立國中部以及高中部。教育部為因應高中需求的增加,因此推動六年一貫制,將數所國中改制為完全中學,並藉以推動高中職社區化。
1998年教育部提出「九年一貫課程總綱要」,提出「十項基本能力」,並以「七大學習領域」取代過去的分科學習;90學年度(2001年)正式實施,先從國小一年級開始推行,隔年延伸至二年級還有四、七年級同時推行,為台灣教育史上幅度最大的課程改革。
教育部希望以充分整合社區教育資源的方式,以建構學生適性發展的學習環境,建立具競爭力之後期中等教育機構,並鼓勵學生就近入學,為十二年國民教育奠定基礎。
有關高中職社區化的內容和爭議,在十二年國教的推動中延續。
已於2007年10月22日修法。台灣的多元入學管道主要是參考美國的多元入學方式,以往多數人認為聯考制度是台灣教育病態的根源,而多元入學方案可避免一試定終身的缺點,因此改革考試制度成為重點工作之一。其好處在於,擁有特殊才能的學生可以透過多元入學管道進合適的大學科系就讀,各學校和科系也可以根據自己的需求與特色,篩選適合的學生來就讀。
2011年6月20日,大考中心宣佈,實施數十年的指定科目考試選擇題倒扣於當年指考取消。取消倒扣的原因是期望提高整體分數,以避免「七分進大學[43]」再次發生。
為了提升國民質素,促進教育機會均等,縮小教育落差,紓緩升學壓力,教育部希望將義務教育延長至十二年。台灣推動延長國民教育之議,早從1983年起即展開,先後經過10任教育部長,但因為受到許多反對聲浪和財務困窘等因素影響,仍停留在紙上作業階段。
2007年2月27日行政院長蘇貞昌在立法院施政報告宣示,將從該年度開始逐步推動十二年國教,受到各界的關注。3月5日,部長杜正勝宣布各種配套方案要「再研議」,之前的發言不算數,等於一切回到原點。此外,12年國教也因為父母希望子女就讀明星學校,造成明星學區房價飆漲的奇特現象。
2011年1月1日,馬英九宣布啟動12年國教,2011年9月入學國一生開始適用。[44]6月16日,教育部長吳清基表示,十二年國教當下,教育部希望國中教育會考與升學脫勾,但是如果各縣縣市升學要採計會考成績,也不反對。因此被批評會造成「一國多治」。[45]
十二年國教等類似政策,最大的爭議為明星高中的存續。支持者以人本基金會為代表,指出長久以來家長師生爭相競逐明星高中,致使國中小教育受到影響、以致出路不平等;同時也關注享有豐沛資源的明星高中,其學生培育的特權思想。[46][47]反對者則闡述菁英體制對於人才培育的必要性、同時否認明星高中師生有特權思想。[48][49]也有投書指出十二年國教會使家長更執著於明星學區,令不平等加劇。[49]
也有意見認為,十二年國教需要考慮各種家長的想法。[50]在2012年4月20日,有談話性節目討論十二年國教的不確定因素太多。[51]
根據12年國民基本教育政策,2014年時,台灣升高中高職考試分成免試入學及特色招生考試兩種管道。台北基地區的特色招生,仿造國際學生能力評量計劃(PISA)考題,只考閱讀理解素養和數學素養2科。台灣其他地區的特色招生,則維持傳統聯考基測的科目。[52]
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