令外官是指律令制度下律令沒有規定，但新設立的職官，相對於律令規範的令制官。令外官所管轄的政府機構被稱為令外官司。
令外官的設立是為了靈活、快速應對現實的政治問題，而不受現有的律令制度束縛。令外官起源於中國，在八世紀上半葉中國的唐朝政府設置了許多新的官職。在日本，也為了符合日本國情，在令制官外大量設立令外官。
唐代令外官
唐代律令是繼承前代官職和法律制度的彙編，完善程度非常高，不過理想的官職制度和實際需要之間存在著問題此外，但律令法典被認為體現了儒家思想，部分修改被認為是不可取的。[1]在唐初政府體制並沒有重大變化，然而到了7世紀末，武周時代，武則天為了培植對抗關隴集團的新勢力，提拔大量科舉出身官員，這些官員屬於員外官 (權官)，指在律令定員以外的官員，但職責仍按律令規定，讓政府官員的數量急劇增加。
8世紀上半葉唐玄宗時代，修改了自武則天以來一直實行的增加官職的政策，並極力壓制官職的數量。然而，當時的社會現實與律令制度已有很大背離。因此開始陸續設立了與律令規定中沒有負責相關職責的新官職，即令外官。許多令外官被授予「○○使」的稱號，因此他們也被稱為「使職」。
首先，在軍事方面，由於募兵制逐漸取代名存實亡的府兵制，建立了以，並設立了令外官團練使和節度使。為了確保募兵制，軍費開支不斷增加，為了應對這種日益增長的財政需求，設立了度支使、鹽鐵使、租庸使、轉運使、水陸運使等大量與財政相關的職務。此外，為了監督行政，還任命了觀察使、按察使、採訪使。
令外官是根據實際需要而設立的，因此逐漸取代了律令規定下的令制官掌握實權，令制官僅剩象徵意義。令外官的數量逐漸擴大，由於令制官的任命需要皇帝的批准，但令外官可以由上級長官直接任命。於是，富有的人和擁有財力的地方大地主開始有機會進入官僚體制，從而導致了唐末地方地主階級的興起。
日本令外官
日本的律令制度學習自中國，但為了符合日本國情，從日本律令頒布之初就開始增設令外官，並持續增加。在大寶律令頒布後，設立了參議、造平城京使、按察使、中納言等令外官。另外，為了培養具儒家知識的政府官員，在大學寮內設立了文章博士和明法博士，也是令外官。淳仁、孝謙天皇時代，又設立了大量的令外官，包括：造宮省、勅旨省、內豎省、法王宮職等。
8世紀末，隨著律令制日趨崩壞，桓武天皇進行了大規模的行政改革，再次積極設置令外官，以彌補律令政府的不足系統。桓武天皇在位期間，797年設置勘解由使，負責監督地方的行政事務。 9世紀上半葉，嵯峨天皇於810年設立「藏人所」，作為天皇的秘書處理機密文件。824年設置檢非違使負管轄治安和民政。 10世紀，隨著地方安全局勢惡化，於是設立押領使、追捕使，加強地方治安管理。
此外，884年設立了關白來輔佐天皇，關白和代表天皇行事的攝政也都是令外官，由攝政和關白主導的攝關政治取代律令規範的太政官掌控日本。另外作為日後武家政權--幕府首腦的征夷大將軍，原本也是以征服蝦夷為目的的令外官。
參考資料
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