五权宪法

五权宪法，亦即五院制，由中华民国国父孙中山创立的宪制理论，基于三民主义理论，被中国国民党采纳，后成为《中华民国宪法》制定、以及中华民国中央政府“五院”体制的重要参考。和世界主流三权分立宪法（行政、立法、司法）相较，其将西方学说之行政权析出“考试权”、立法权析出“监察权”，形成“五权分立”。另外，孙中山之学说中，各权力机关皆为政府之一部分，五权分工合作（五权共治）受国民之监督；此亦与西方观点以行政机关（内阁）为政府，三权互相监督与制衡之体制有所差异。

世界宪法学家Albert P. Blaustein认为，许多现代宪法在有意无意间追随《中华民国宪法》的设计，设立相对映的独立机关，如公务员叙用委员会（Public Service Commission）、主计审计长（Comptroller and Auditor General）、行政监督察（Ombudsman）等等，但这些独立机构是设立在行政机关或立法机关之下。^[1]

历史

孙中山在五权宪法演讲中所绘五权宪法架构图

据孙中山自述，五权宪法之概念首先在1906年（光绪32年）12月中国同盟会在日本东京庆祝《民报》创刊一周年纪念会上提出。

• 1919年（民国8年），孙中山完成著作《孙文学说》（后收入《建国方略》成为其心理建设一卷）其中有提及“五权宪法”之名与政府组织之相关论述。
• 1921年（民国10年）3月20日，孙中山在广州畴组中华民国政府时对《五权宪法》做了专题演讲，此为其宪法理论之重要文献。
• 1924年（民国13年）1月20日至30日，中国国民党在广州召开第一次全国代表大会，会后宣言中确立孙中山之三民主义为该党之中心思想，其中民权主义即包含了五权宪法之政府体制。
• 1924年（民国13年）4月12日，孙中山所作《国民政府建国大纲》在全国代表大会通过后公布，其中包含了国民大会、总统、行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等具体宪政机关之名称。
• 1924年（民国13年）4月26日，孙中山于三民主义系列演讲中的“民权主义第六讲”再次提到五权政府。

然而1925年（民国14年）3月12日孙中山在北京病逝，五权宪法理论之实践乃由中国国民党组建国民政府后继续推行。

学理

孙中山《五权宪法》演讲中说：“五权宪法是兄弟^{[注 1]}所创造，古今中外各国从来没有的。”他认为，传统西方宪法在政府机关采取的三权分立（行政权、立法权、司法权）制度中，行政机关拥有考试权将可能滥用私人^{[注 2]}，立法机关拥有监察权则将有国会专制的流弊。孙中山认为，西方代议民主中的国会相对于行政机关权力太大，常常形成国会独裁或议会专制^[2][3]；因此认为应该将此两者分离，另设考试院和监察院，此乃五权分立之由来。他说，这是“破天荒的政体”。

孙中山《孙文学说》中有其对五权政府机关之大致描述：

……各县之已达完全自治者，皆得选举代表一人，组织国民大会，以制定五权宪法。以五院制为中央政府：一曰行政院，二曰立法院，三曰司法院，四曰考试院，五曰监察院。宪法制定之后，由各县人民投票选举总统以组织行政院，选举代议士以组织立法院，其余三院之院长由总统得立法院之同意而委任之，但不对总统、立法院负责，而五院皆对于国民大会负责。各院人员失职，由监察院向国民大会弹劾之；而监察院人员失职，则国民大会自行弹劾而罢黜之。国民大会职权，专司宪法之修改，及制裁公仆之失职。国民大会及五院职员，与夫全国大小官吏，其资格皆由考试院定之。此五权宪法也。

五权宪法理论基础是孙中山的“权能区分”学说，“权能区分”即是“人民有权（Rights），政府有能（Power）”（此处政府指的是包含立法、行政、司法等部门的广义政府^[4]）。孙中山认为，西方民权发达的国家，人民担心政府不能为人民所管理，对政府多有防范，致使政府无能^[5]。因此，提出采取西方各国行政、立法、司法三权宪法的长处，并融入中国古代考试权和监察权独立的优点，而创立以五权分立概念为核心理念的“五权宪法”。其目的是为了让人民在选举权之外还有罢免权、创制权、复决权来制约政府，避免行政权兼考试权会造成私自用人（美国总统安德鲁·杰克逊当选总统后撤换联邦政府官员，代之以自己的支持者与友人，被称为“分赃制度”），以及立法权兼监察权会造成国会专制的问题。在此基础上，人民使政府有能，彻底根除“政府无能”的流弊，五权分工合作，为人民谋福利^[6]。考试权独立的理论来自中国古代科举制度及美国的文官委员会。监察权独立的理论来自中国古代御史制度与美国哥伦比亚大学教授詹姆斯·希斯罗（James Hervey Hyslop）主张的四权分立（行政权、立法权、司法权及弹劾权独立）。

孙中山《五权宪法》演讲中之权力分立比较

	考试权	行政权	司法权	立法权	监察权
中国古代	考试权 （科举制度）	君权 （皇帝）			弹劾权 （行政监察制度）
西方三权分立	行政机关／Executive （总统、总理、内阁）		司法机关／Judiciary （最高法院、宪法法院）	立法机关／Legislature （国会）
五权宪法	考试院	行政院	司法院	立法院	监察院

政权归于人民，在“五权宪法”理论中，人民拥有选举权、罢免权来选出国民大会代表，国民大会代表人民行使政权，可以选举并罢免总统，对司法、考试、监察三院院长行使同意权，另有修宪权。国民大会能行使创制权、复决权来代表人民管理中央政府法律，各地人民则能行使创制权、复决权来直接管理地方政府法律，但在孙中山的理论中没有详细说明要怎么行使。国民大会不能直接制定法律，因为立法权属于治权，是由政府来执行，是一种间接民主。李鸿禧认为，五权宪法是由类似于民主集中制的国民大会与民主主义宪法之权力分立制度两种不同观点“强并硬凑”成的^[7][8]。丁毅（《黄花岗》杂志副主编，笔名司徒一）认为，李鸿禧误读了五权宪法；国民大会实则为实行代表制民主的机关，对代议制政府作出制衡，与民主集中制毫无关系^[9]。

政府行使治权，治权乃指行政权、立法权、司法权、考试权、监察权，各自独立运作并互相合作与制衡，是为“五权共治”。但是在中央层级，政权通过国民大会间接行使，人民不能直接行使，所以权能区分的制度细节上需要在给政府以治权的同时避免治权的力量事实上超越政权，孙中山只提出了国民大会制度的大意，并没有设计细节。日本学者美浓部达吉与其学生宫泽俊义，反对孙中山提出的权能区分，认为政权与治权都应该属于人民^[10]，将政权与治权分开会削弱民主制度。旅美中国宪政学者丁毅认为，美浓部达吉与宫泽俊义没有弄清楚权能区分的含义就加以攻击，缺乏学术严谨性^[9]。

与中华民国宪法

更多信息：五五宪草、政治协商会议宪法草案和中华民国宪法

五权宪法理论之成文草案《五五宪草》

1936年（民国25年）5月5日公布了第一份依照五权宪法理论之成文草案，即《五五宪草》。

中华民国宪法实质上脱胎于1946年1月的《政协宪草》而并非《五五宪草》，即“五权之名，三权之实”。政协宪草上，由于中国共产党对“五权宪法”持反对态度，故大幅度修改了《五五宪草》，形成了《政协宪草》。而制宪国民大会制定的宪法98%来自政协宪草^[11]。

1947年（民国36年）12月25日实施的《中华民国宪法》中所规定之中央机关包含了国民大会、总统（及副总统）与代表政府五权的行政院、立法院、司法院、考试院、监察院等机关，成为中华民国政府的最高层级机关，并持续迄今。

目前经历七次增修的中华民国宪法，总统由公民直选产生，国民大会被冻结，将国民大会的权力改由公民投票及立法院行使。而总统可直接任命行政院院长，与原始的五权设计有差。

中央机关人事产生方式

文件	《五五宪草》（1936年）	《政协宪草》（1946年）	《中华民国宪法》（1947年）		《宪法增修条文》（2005年）
国民大会	各县市公民直接选举	立法院与监察院联合组成	各县市公民直接选举		机关冻结，人民直接行使政权
总统	国民大会选举	国民大会选举	国民大会选举		自由地区公民直接选举
行政院	总统任命	总统提名经立法院同意	总统提名经立法院同意		总统任命
立法院	国民大会选举	各省市公民直接选举	各省市公民直接选举		自由地区公民直接选举
司法院	总统任命	总统提名经监察院同意	总统提名经监察院同意		总统提名经立法院同意
考试院	总统任命	总统提名经监察院同意	总统提名经监察院同意		总统提名经立法院同意
监察院	国民大会选举	各省市议会间接选举	各省市议会间接选举		总统提名经立法院同意
备注	由中国国民党起草， 一般视为五权宪法成文本	大幅改写五五宪草， 以五权之名行三权之实	由政协宪草小幅修改而成		政府迁台后修改之体制

现况

机关	权力	主要官员	官员产生方式
总统	国家元首（决定国家大政方针）	总统、副总统	人民直接选举
行政院	行政权（执行政策施政细节）	行政院院长 行政院副院长 内阁各首长 政务委员	总统直接任命（院长） 院长提请总统任命（副院长、内阁各部会首长、政务委员）
立法院	立法权	立法院院长 立法院副院长 立法委员	人民直接选举（立法委员） 立法委员互选（院长、副院长）
司法院	司法权	司法院院长 司法院副院长 司法院大法官	总统提名经立法院同意
考试院	考试权	考试院院长 考试院副院长 考试委员
监察院	监察权[注 3]	监察院院长 监察院副院长 监察委员 审计长

评价

中国共产党自中华民国大陆时期起即反对五权分立制度。1925年，中共中央机关刊《向导》认为，分散立法院权力是“为独裁作准备”。中华人民共和国成立后，设立全国人民代表大会为最高国家权力机关，并由全国人民代表大会常务委员会行使常设立法权（2018年下设国家监察委员会行使监察权）、国务院行使行政权、最高人民法院和最高人民检察院行使司法权。但由于中华人民共和国实行议行合一，全国人大与其他机关之间只存在“权力分工”，而不存在权力制衡。

民主进步党基本反对五权宪法制度，认为其是在中国大陆所制订，不适合台湾政情之现状，倾向全面修宪或制订新宪（请参见台独党纲），具体落实美式的三权分立总统制，废除考试院和监察院。在2005年，当时的民进党为执政党及国民大会多数党，在任务型国民大会主动与第二多数党中国国民党合作修宪，使中华民国宪法更能对应实际上中华民国对台湾地区的统治现况，但是这次修宪并未将考试院及监察院废除。直到2020年，废除考试院及监察院的议题再次提出。

注释

1. 此处“兄弟”为孙中山自称词，意同“我”。
2. 一个著名的实例是：第七任美国总统安德鲁·杰克逊当选总统后撤换联邦政府官员，代之以自己的支持者与友人，被称为杰克逊民主的“分赃制度”。
3. 根据《监察法》之定义，监察权包含弹劾、纠举、纠正及审计；但依《中华民国宪法增修条文》规定，针对总统、副总统之弹劾，须由立法院会议决议提出，并移交司法院宪法法庭负责审理，此非监察院之职权范围。

参考文献

引用

1. Albert P. Blaustein. Constitutions of the World. Wm. S. Hein Publishing. 1993: 32 [23 September 2012]. ISBN 978-0-8377-0362-6. （原始内容存档于2014-10-19）. Many modern constitutions follow China's example in providing for comptrollers and auditiors general, public service commissions and judicial service commissions, and ombudsmen, or people's lawyers. These modern constitutions have followed the Chinese model, even if their authors did not know they were doing so.
2. 孙文《国父全书》〈五权宪法〉：“乃二百年前有法国学者孟德斯鸠，他著了一部书叫做《法意》，有人亦叫做《万法精义》，发明了三权独立底学说，主张立法、司法、行政三权分立。但英国后来因政党发达，已渐渐变化。英国并不是行三权政治，实际是一权政治。英国政治制度是国会独裁，行议会政治；就是政党政治，以党治国。”
3. 孙文《国父全书》〈三民主义与中国民族之前途〉：“现在立宪各国，没有不是立法机关兼有监督的权限；那权限虽然有强有弱，总是不能独立，因此生出无数弊病。比方美国纠察权归议院掌握，往往擅用此权，挟制行政机关，使他不得不𫖯首听命，因此常常成为议院专制；除非有雄才大略的总统，如林肯、麦坚尼、罗斯福等，才能达到行政独立之目的。”
4. 孙文《国父全书》〈民权主义〉：“分开政府的大权，便可以说外国是三权分立。”
5. 孙文《国父全书》〈民权主义〉：“在民权发达的国家，多数的政府都是弄到无能的；民权不发达的国家，政府多是有能的。”
6. 孙文《国父全书》〈民权主义〉：“我们现在要集合中外的精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加入中国的考试权和监察权，连成一个很好的完壁，造成一个五权分立的政府。”
7. 李鸿禧. 制定新憲是當前憲政改革唯一的道路. 自由时报. 2003-09-23 [2014年1月15日]. （原始内容存档于2014年2月2日） （中文（台湾））.
8. 林浊水. 【華山論劍】拆政府與國家人格分裂症：民進黨兩岸戰略系列十二. 想想论坛. 2013-08-23 [2014年1月15日]. （原始内容存档于2013年9月10日） （中文（台湾））.
9. 丁毅. 《民憲論》第二章第三節. 开放出版社. 2016-10-29 [2017年1月31日]. （原始内容存档于2017-03-05） （中文（台湾））.
10. 宫泽俊义《中华民国宪法草案评析》：“现在欧美各民主国家，人民不但拥有孙文所称的政权，同时有治权；政权与治权并不是两种不同的东西，他所称的治权是人民的权力的本质，政权则是人民行使权力的方法。”
11. 蒋匀田，《中国近代史转折点》，香港：友联出版社，1976

来源

• 任卓宣：《五权宪法体系》，帕米尔书店
• 李鸿禧：《李鸿禧教授宪法教室》
• 王誓复：《孙文的政治论：五权宪法下中央政制浅析》
• 司徒一：《五权宪法政体架构辨析》
• 丁毅：《民宪论 》全书PDF版（简体中文），第二章网页版（繁体中文）（页面存档备份，存于互联网档案馆）

参见

• 中华民国主题
• 政治主题
• 法律主题

• 中华民国宪法
• 权力分立
  • 多院制
• 三民主义