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过境外交,是中华民国与美国间的一种特殊外交手法,台湾正副总统及高级政府官员,在专程访问第三国的途中,以中停为理由,对美国进行非正式会面与讨论,增进台美关系。美国国务院批准过境美国期间的停留城市,停留时间与活动范围,以及中华人民共和国政府的抗议声明,长期被认为是嗅闻美国、台湾与中华人民共和国三方关系重要的指标。
在台美断交之后,基于遵守一个中国政策,美国不承认与中华民国之间有正式外交关系。利用这个外交手法,美国与台湾可以在没有正式官方外交闗系下,进行实质性的外交往来,避免来自中华人民共和国的压力。过境外交手法始于李登辉总统任内,在陈水扁总统任内形成外交惯例,马英九总统任内也进行过数次过境外交。在蔡英文总统任内,过境外交的待遇获得大幅度提升。
美国与中华人民共和国于1978年签署联合公报,于1979年元旦起,终止与中华民国之邦交、撤销对台北政府之外交承认,与中华人民共和建立正式外交关系。基于台湾关系法与六项保证,美国仍然对台湾政府提供一定程度支持,但在正式场合中,美国承认中华人民共和国为中国唯一合法代表。如何在中华人民共和国政府的压力下,与台湾保持良好关系,成为美国与台湾双方长期的难题。
因为中华人民共和国的一个中国原则,美国与台湾之间有不能出现正式外交往来的限制。中华民国方面不专程到访美国,而是对外访问时(通常是中南美洲国家),在一般会经过的美国领土短暂过夜停留,以飞机加油与航机组调休为理由,在境内正好与美国的一些政界人物巧遇“寒暄”,意即进行非正式对外访问的目的,成为外交上的一种妥协与默契。进行过境外交之前,美国政府与台湾政府之间会先进行私下协商,讨论好经停城市,入境理由,入境活动范围等,以达成共识。共识的内容,也会在正式访问的行程计划中提及飞机中停,非正式的先透露给中华人民共和国政府,以减低误判风险或是压力等。
美国国务院府长期以来一直有不允许台湾现任正副总统、行政院长、外交部长与国防部长等5人,进入美国华盛顿哥伦比亚特区的不成文惯例。因此,在美国东岸,访问城市以纽约市为首选。在美国西岸,则有夏威夷、阿拉斯加、旧金山与洛杉矶等城市可选择。
美国通常会限制,比如设定“过境时间”,在24小时以内以中转名义停留,或是限制台湾使节团的活动范围只能在许可区域内,也会限制美国及台湾记者的访问活动与报导内容。现在这些限制在蔡英文总统任内被大幅度放宽,被认为是台美闗系改善的代表[1]。
过境外交始于李登辉总统任内。1994年,李登辉对中南美洲及非洲的中华民国友邦进行例行外交访问,申请访问回程时,过境美国夏威夷,短暂休息。基于一个中国政策,美国国务院拒绝核发入境签证,只同意专机在美国空军机场落地加油,不允许专机在美国过夜。在飞机落地后,美国国务院安排李登辉总统至美国空军基地会客室休息,由美国空军上尉接待。李登辉总统拒绝离开飞机,作为抗议,并在飞机上穿着非正式服装,接见美国在台协会理事主席白乐崎(Natale Hans Bellocchi),以口头表示对美国政府安排的不满。在新闻报导此事件后,美国国会议员在质询中,批评美国克林顿总统对中国态度过于软弱[2]。利用当时美国舆论支持,李登辉总统申请于1995年以私人身份访问康乃尔大学。美国总统克林顿为缓解舆论与国会压力,同意这次访问,被外界视为是台美关系的一大突破。1997年,李登辉总统于访问巴拿马之前,再度提出申请,去程于夏威夷过境,这次申请获得美国政府批准。李登辉总统在停留2天期间,前往拜访张学良,建立首次成功的过境外交先例[3]。
在陈水扁总统上任后,于2000年出访多米尼加,过境美国洛杉矶,此后过境外交逐渐成为惯例。但也有失败案例,如2006年,陈水扁总统出访巴拉圭等国,原订至美国阿拉斯加州安克拉治市过境,因故取消,在途中发生预备过境黎巴嫩遭拒绝等事件[4][5][6]。
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