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县官指县的长官,是对中国县衙最高官员的统称[1]:6,掌握所管辖县的行政、司法、财政、文化、教育等大权[1]:8。
中国历代政府为这一职务设有不同官职称谓和品秩。春秋战国时期,各诸侯国初设县,行政主官有县帅、县尹、县公,县大夫、大啬夫等称谓,汉朝时,固定为县令、县长[2]:104。宋代以其他官职“知某县事”,简称知县;明清时,知县为正式官名,正七品,习称县令[1]:7。
除县令、县长、知县的正式官职称谓外,俗称县官为“亲民官”、“父母官”,尊称县太爷、县大老爷,雅称为大尹、大令、明府[1]:7、县尹、县宰、百里侯、邑侯、邑宰、邑令、令君等。
战国时期,各诸侯国普遍设置县,县官和相应的县官制度由此产生。县官一词最早指皇帝。后约定俗成,成为县的长官的统称[1]:6。
战国时秦国商鞅变法,商鞅将许多小乡合并为县,并县后的行政长官便称为“令”。最初,县令直接由国君任免,但在战国末年,地方行政制度形成郡县两级制,县隶属于郡,县令就成了郡守的下属。秦汉时,法令规定根据县的人口多寡,县官的职称也不同,一万户以上称县令,以下称县长。[2]:104
秦汉时,县令品秩八百石至千石,考绩优良者可辟为府掾、甚至可以升为郡守。所以县令颇为人所重,朝廷也深重其选。魏晋南北朝时期,县令多以年老胥吏或退役的下级军官充任,品秩既低,所任之人又及其颟顸、贪暴,为士人所不齿,地方亦多不治。而到宋代 ,遣京官、升朝官管辖各县,在原本的官名后加上“知某县事”字样,简称知县。元朝分设达鲁花赤、县尹。明清时,知县成为正式官名,正七品。
县令古称百里侯[3],所谓“万事胚胎,皆在州县”[4],“养鳏寡,恤孤穷。审察冤屈,躬亲狱讼,务知百姓之疾苦”[5],其责任不可谓不大。宋朝以后的县治却成为“官冗于上,吏肆于下”[6]。袁宏道在给友人丘长孺的信中说:“弟作令,备极丑态,不可名状。大约遇上官则奴,候过客则妓,治钱谷则仓老人,……苦哉!毒哉!”[7]。清末,赵尔丰(驻藏大臣兼任川滇边务大臣)在路途发现一家百姓无隔夜之粮,而地方官不知,即训导地方官,并成为名言“知县是知一县之事,即知人民事也。故勤政爱民者,因爱民而勤政。非勤政为一事也,爱民又为一事也。凡民有疾苦,而官不能知之,不能救之,是贼民者也。”[8]
中国古代官员的任用主要分为荐举和科举两类。科举制度在唐朝完善后,逐渐成为选拔官员的重要制度。此外,还有皇帝直接任用、考绩升用、捐纳等任命为县官的方式。通过科举考试为官的称“正途”,以捐纳为官的称“异途”[1]:7。
明代,以从进士、举人中选用县官为制度。万历年间规定,州、县正印官,以上中为进士缺,中下为举人缺,最下为贡生缺。相关研究中,清代内乡县113名知县中,除30人出身记载不详外,其余83人,有进士出身16人,举人出身37人,监生、贡生、拔贡、廪生、副榜等出身30人[1]:7。
中国官员的回避制度始于东汉,为后世沿用。明清两朝,县令理论上不得在籍贯所在的本省各县任职,也不得在家乡500华里之内的他省任职。即古人云“千里去做官”。近亲、近姻亲不得在同一省任职。明朝万历二十二年(1594年),吏部尚书孙丕扬初创掣签法。其后,由吏部抽签决定县官分配去向。清朝沿用[1]:8。
《中华人民共和国公务员法》、中共中央组织部颁发的《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条也规定了职务回避与地域回避,包括县长(县级市市长)的任职回避。