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市制是中华民国北洋政府的一种行政区划制度,下设“特别市”及“普通市”两种城市建置,其中前者与县同级,属于第三级行政区(县之上尚有道,再上有省),而后者则由县所管辖,属于第四级行政区;两者皆具地方自治团体和法人地位。北洋政府的市制于中华民国建立时设立,曾一度被废除,于1921年(民国十年)复置,国民政府于1928年(民国十七年)于当时颁布的《特别市组织法》和《市组织法》中复废。其后特别市转为国民政府行政院直辖。
1909年1月18日(光绪三十四年十二月二十七日),清朝朝廷公布了《城镇乡地方自治章程》,规定府、厅、州、县治所在城厢地方称“城”,人口五万以上的村庄屯集地方称“镇”,不满者称“乡”[1][2][3]:14。1911年11月21日(宣统三年十月初一日),江苏临时议会成立,通过了《江苏暂行市乡制》,并于次年1月经修正颁发施行[4]。北洋政府于1914年(民国三年)初设立了“京都市政公所”(即北京市)[5],惟同年时任中华民国大总统袁世凯下令停办各级自治,此市制遂被废止[3]:6。
1921年(民国十年)7月3日[6][7],北洋政府以“大总统教令”的形式颁布《市自治制》[8][9]:415,计8章、78条[9]:415,规定首都、省会、商埠、县治城厢及其他人口满一万的地方可设市[10]。同年9月9日,又公布《市自治制实行细则》,从而恢复市的建制[9]:415,并以国法的形式确认市为“自治团体”和“法人”[7],并将市分为“特别市”和“普通市”两种[7][9]:415,其中前者的地位相当于县,而后者则由县领导[7]。北洋政府随后于1922年(民国十一年)6月17日公布《市自治制施行日期及实施区域令》,规定自当年9月1日起,以京都(即北京)为特别市[6],不久又于同年11月18日颁布《青岛市施行市自治制令》,定青岛为特别市[11]。惟《市自治制》因当时的政治原因未能在全中国推广[3]:16,施行日期亦较短暂[9]:416。1928年(民国十七年),取代北洋政府的国民政府颁布了《特别市组织法》和《市组织法》,继续把市分为“特别市”和普通的“市”,惟前者由国民政府直辖,而后者则隶属于省政府[3]:8,《市自治制》遂废[9]:416。由县管辖的市直至1945年(民国三十四年)12月25日方再于由日本手上接收的台湾省以“县辖市”的形式复设,时有宜兰市、花莲市两县辖市[12]。
《江苏暂行市乡制》规定“市”有两种,“一是县治所在城厢地方,二是村庄屯集人口满五万以上的地方”[3]:14。《市乡制》将市组织分为董事会和议事会,分别作为行政机关和立法机关,自治的权力有了一定的扩大。在名称上把前清的“城”改称为“市”,为近代中国首次采用“市”为行政区划名称[3]:6。《市乡制》亦规定“市乡专办地方公益事宜,受本省民政长及本管县知事之监督”;议事会议决的事件同样必须先呈县知事查核后,方可移交董事会执行;县知事同样有解散议事会或董事会,撤销议员或董事职务的权力。《市乡制》又规定市乡各设“公所”为市乡议事会、董事会办公之地,惟上海例外,其沿用了光复之初的名称,仍称“市政厅”[4]。
《市自治制》规定首都、省会、商埠、县治城厢及其他人口满一万的地方可设市[10][13],并设“特别市”及“普通市”两种城市建置,其中前者由内务部认为必要时呈请大总统明令规定,并受各地方最高行政长官监督(惟京都受内务总长监督),而后者则受县知事监督[14]。《市自治制》下,市均设“自治公所”为执行机关、“自治会”为议决机关。特别市由市长和市佐理员组成,而普通市则由市长和市董组成[15],其中市长由市自治会的居民中具有市自治会会员被选举资格者选举[14],以执行市自治会的决定和办理市内各项行政事务[15]。中国各市均未采用《市自治制》设市[11][16][注 1]。
制度 | 《江苏暂行市乡制》 | 《市自治制》 |
---|---|---|
颁布日期 | 1911年11月21日[4] | 1921年7月3日[6] |
颁布机关 | 江苏临时议会[4] | 中华民国北洋政府[6] |
施行日期 | 1912年1月[4] | 1922年9月1日[6] |
设市要求 | 县治城厢,否则人口须满五万[3]:14 | 首都、省会、商埠或县治城厢,否则人口须满一万[10] |
上级监督 | 省民政长、县知事[4] | 特别市:地方最高行政长官(京都为内务总长)[14] 普通市:县知事[14] |
行政机关 | 董事会[3]:6 | 自治公所[15] |
行政机关成员 | 董事[4] | 市长[15] 市佐理员(特别市)/市董(普通市)[15] |
立法机关 | 议事会[3]:6 | 自治会[15] |
立法机关成员 | 议员[4] | 会员[14] |
例子 | 京都市政公所[5] | 京都[6]、青岛[11](皆为特别市) |
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