提案

提案权（英语：Initiative），又称人民提案权（Popular Initiative），或公民提案权（citizens' initiative），是一种公民请愿权力，在得到多数人的连署后，就可强迫政府进行公民投票程序。提案权是直接民主的形式之一，对象是某个法规、宪法修正案（Constitutional amendment）、宪章修正案（charter amendment）或地方规章（Local ordinance），或是直接针对政府或国会，要求他们考虑人民的意见。

芬兰禁止毛皮养殖的公民提案: 在赫尔辛基的一个签名收集点。

孙中山于三民主义中曾提出创制权，是人民政权的一部份，于《中华民国宪法》中保障为人民固有权利。这个概念常被认为与提案或倡议接近。

分类

提案，可分成直接提案权与间接提案权两者。直接提案权，是指当公民完成提案之后，马上会进入公民投票程序。间接提案权，则是在公民完成提案之后，还需要立法机关对它进行审查，只有在立法机关不反对的前提下，之后才能交付公投。

各国实施状况

在美国，只有由立法机关发起的公民投票，才能被称为公民投票（referendum）；经由公民提案流程发起的投票，称为提案（initiative）、投票议案（ballot measure）或公民议案（proposition）。

在纽西兰，由公民提议的投票，称为公民提案投票（citizen initiated referendum）。

中华民国

主条目：创制权

孙中山在三民主义中提出的创制，许多学者都认为它就是一种提案，但是在三民主义中，并没有解释创制权实际上应该怎么运作。中华民国宪法中所说的创制，源自三民主义。但在制宪过程中，内涵经过改变与折衷，与孙逸仙所说的创制权不尽相同，与西方提案权较为接近。台湾政治学者，许多人皆认为创制与提案为同义词。

孙逸仙所著的三民主义中提到：人民应有选举、罢免、创制、复决的权利。其中选举与罢免是由人民来决定是否要任用与撤换一位政府公职人员，而创制与复决是由人民来决定一项政策法令是否该成立及推行，还是该废除或修订。在这里，“创制”所指的是制度的提案、草拟、议定及颁布实施，即是由人民直接提出法律，类似于西方直接民主中的“提案”。孙逸仙所说的创制权，在字面意思上是“创造新的法律制度”，是由人民决定好法律，交给政府执行，这是一种管理法律的权力^[1]。跟创制权成对出现的，是复决权。孙中山所说的复决权，并不是指公民投票，而是由人民决定修改或废除某个法律，这也是一种管理法律的权力^[2]。在孙中山的设计中，法律订定是属于政府的治权之一，为五权，不是由民意机关来执行^[3]。人民的选举、罢免、创制、复决四种政权，只被用来节制政府，但是政府拥有完全的施政权力，为万能政府^[4]。在三民主义的设计中，一般性的法律制定，都交由政府专门人员来制定，不经过议会同意；在孙中山原始设计中，只有县级的事务，人民可以直接行使创制、复决，但在中央层级，人民不能直接进行创制，但人民可以间接透过国民大会，制定不足的法律（创制），以及否决不想要的法律（复决）^[5]。因此，创制、复决两权，并不是完全像西方的直接民主模式，先由公民提案，之后公民投票决定通过与否。在中央层级，它仍是一种间接民主形式。

中华民国宪法中所称的创制权，源自三民主义和五权宪法。在三民主义中，并没有解释创制权实际上应该怎么运作，在中华民国法律中只有《国民大会创制复决两权行使办法》明确使用创制权，但由于《宪法》中有关国民大会章条文已停止适用，因此现行尚没有以创制权而产生的宪法条文。但是它的内涵在制宪过程中，已经经过讨论与折衷，与西方所谓的提案较为接近，与三民主义中的创制不尽相同。因此台湾政治学者，许多都认为创制权与提案权是同义词。虽然中华民国宪法保障中华民国国民创制权，但中华民国国民并没有实际行使该项权力的方式。2003年，立法院通过《公民投票法》，为创制权提供法源依据。第二条中，规定公民投票适用于：

1. 法律之复决。
2. 立法原则之创制。
3. 重大政策之创制或复决。
4. 宪法修正案之复决。【107年（2018年）条文修正后则改为限制“依宪法之复决案”（包含宪法修正案和领土变更案）的公民提出条件和机构，并仅只由立法院提出并由公民进行复决】

在如今中华民国是台湾的宪政制度下，其中创制，相当于西方民主国家的公民提案，但是复决并不完全等同于公民投票，如中华民国宪法在2005年的宪法增修条文修改冻结国民大会职能前就由国民大会行使宪法复决权。但目前没有成功行使过公民创制权的案例。

参考文献

1. 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民要有什么权，才可以管理法律呢？如果大家看到了一种法律，以为是很有利于人民的，便要有一种权，自己决定出来，交到政府去执行。关于这种权，叫做创制权，这就是第三个民权。”
2. 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“若是大家看到了从前的旧法律，以为是很不利于人民的，便要有一种权，自己去修改，修改好了之后，便要政府执行修改的新法律，废止从前的旧法律。关于这种权，叫做复决权，这就是第四个民权。”
3. 桂宏诚《中华民国立宪理论与1947年的宪政选择》：“众所皆知，孙中山将权能区分理论正面表述为‘人民有权，政府有能’，但若从负面来表述，未尝不也意味‘人民应该有权，但人民不一定有能’。……因此孙中山主张区分政权与治权，即意味了人民主权机关与立法机关应有所区分。”“国民大会为孙中山规画中的政权机关，实亦即为象征主权在民的机关，而立法则被归为政府治能，故成为以院为名称的治权机关。其次，国民大会的组成分子称代表，已不若国会议员称议员，此一改变，也当与国民大会不具有议政功能有关。同样的，立法院的组成份子称委员，则与孙中山设计中的立法院为专家立法，且属政府权能的治权有关。且称委员，也意味了并非由国民直接选举产生，而是受国民大会委托，专责立法的人员，故不是象征主权在民的机关。”，2008年，秀威资讯，ISBN：9789862210659。
4. 孙文《国父全书》〈民权主义第六讲〉:“人民管理政府的动静，要有四个权，就是要有四个节制，要分成四方面来管理政府。政府有了这样的能力，有了这些做工的门径，才可以发出无限的威力，才是万能政府。”
5. 孙中山《国父全书》〈国民政府建国大纲〉：“国民政府对于中央政府官员有选举权、罢免权；于中央法律有创制权、复决权。”

外部链接

• “公民投票有：重要投票（plebiscite）、复决（referendum）、创制（initiative）的三种 （页面存档备份，存于互联网档案馆）”〈公民投票与议会政治·公民投票的种类〉