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他以孝道闻名,当时战乱频频,他仍独自坚持守在祖坟。建武初年,获光武帝任命为黄门侍郎,长随光武帝左右。建武十七年(41年)起出任辽东郡太守近三十年,以招降乌桓、鲜卑等东夷。建武二十一年(45年)击退入侵辽东的鲜卑万余骑军,保边境平安。建武二十五年(49年),招降部分鲜卑、乌桓等外族。[1]汉明帝永平元年(58年),击败未降汉的赤山乌桓歆志贲,剩下未降附的鲜卑都来附汉,至此,鸟桓、鲜卑皆降东汉,为东汉保塞[2],祭肜威震北方,由武威到乐浪所有胡夷都内附,东汉在北方近2000公里边境撤走屯兵,省下大量军费[3][4]。永平十二年(69年)升任太仆。永平十六年(73年)汉明帝派祭肜与南匈奴单于一起出兵讨伐北匈奴,南单于讨厌祭肜,出高阙塞九百余里遇一小山,欺骗祭肜那是涿邪山,祭肜去到不见敌人于是退兵,因此违了军法被革下狱。出狱后因羞愤被骗而没立下军功,呕血而死。[5]
东汉初,光武用耿国、班彪、祭肜的献策与经营北方、东北方边郡,令南匈奴、乌桓、鲜卑成功内附,遗子入侍,成为东汉保护北方、东北方的“保塞三族”[6][7][8],达成以夷制夷。由汉明帝永平元年祭肜完成战略设置[9],到汉和帝永元九年鲜卑反叛中间约四十年,东汉的北方、东北方很少遭到兵祸,其中北匈奴只南下"两次"都被击败,而转向骚扰东汉西北方的河西三郡(张掖郡、酒泉郡、敦煌郡),夫余、高句丽、濊貊都内附,不敢攻击边郡。“西自武威,东尽玄菟及乐浪,胡夷皆来内附,野无风尘。乃悉罢缘边屯兵。”近2000公里的防线减少大量士兵的屯守,四十年以来为东汉朝庭省下极大军费,更大大减少兵民伤亡,并保障东汉稳定,为“明章之治”、“永元之隆”打下基础。而保塞三族更为了得到东汉的奖赏,不断将北匈奴作为猎物狩猎,用北匈奴人的首级、俘虏换取东汉的金钱赏赐,这也是北匈奴日渐衰弱,转而带领西域诸国骚扰东汉西北方的原因。
后来,东汉窦太后、窦宪不理大臣宗意认为鲜卑会在北匈奴灭后,失去抢掠物资及立功的目标会转来祸害东汉边郡,执意发动多次以灭北匈奴的战争,在91年灭北匈奴,而且窦宪也没有遵照原定战前答应南匈奴的战略目标,让南匈奴回到漠北,不理袁安的反对,要扶持已投降的北匈奴人为自己所用,导致鲜卑借机占领漠北,而鲜卑失去北匈奴作为抄掠资源自用、立功换钱的目标,由公元97年开始叛汉,变成时降时叛的状态,南匈奴、乌桓、高句丽、濊貊、夫余等也开始像鲜卑一样时叛时附,至此,光武、明帝、耿国、班彪、祭肜促成的以夷制夷的战略平衡被严重破坏,导致东汉中期开始边境不安,军费大增,边民、士兵惨死,该区经济也被破坏。保塞制度被破坏后,北方、东北方军费的直接增加,不下平定三大羌乱的费用,以致东汉国库空虚,到后期时人号“三空之厄”(田野空,朝廷空、仓库空),成为东汉衰亡的主因。
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