欧洲联盟委员会（英语：European Commission；法语：Commission européenne；德语：Europäische Kommission；意大利语：Commissione Europea），简称欧盟委员会，是欧洲联盟的主要行政机关，为欧盟事实上的内阁。欧盟委员会由27位执委组成，首长为欧盟委员会主席。[2][3] 欧盟委员会主席由欧洲理事会提名，[4] 并经欧洲议会同意。[5] 欧盟理事会提名执委人选，经委员会主席同意后，提交给欧洲议会同意后就任。[6] 委员会的欧洲公务员达32,000名，下有类似于政府部门的总署负责各个特定领域事务，并由掌管相关领域的执委领导。
| 欧洲联盟委员会 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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 委员会标志 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 欧盟机构概要 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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| 成立时间 | 1958年1月16日 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 机构类型 | 欧洲联盟机构、行政机构 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 机构驻地 |  比利时布鲁塞尔（总部） 卢森堡卢森堡市（办事处）50°50′37″N 4°22′58″E | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 年度预算额 | 1,547,113,456 欧元（2020年）[1] | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 隶属部长 | 主席：乌尔苏拉·冯德莱恩 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 隶属副部长 | 第一副主席：弗兰斯·蒂默曼斯 副主席： 费代丽卡·莫盖里尼 于尔基·卡泰宁 瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯 安德鲁斯·安西普 马罗什·谢夫乔维奇 克里斯塔丽娜·乔治艾娃 27位委员 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 上级部门 |  欧洲联盟 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 网站 | commission | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| “European Commission”的各地常用译名 | |
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| 中国大陆 | 欧盟委员会 |
| 台湾 | 欧盟执行委员会 |
| 港澳 | 欧盟委员会 |
每个欧盟成员国可拥有一席执委，执委须在位于卢森堡市的欧洲法院宣誓就职，捍卫欧盟权益。[7][8]在欧盟政治系统中，欧盟委员会主要工作为负责执行欧洲议会和欧盟理事会的决议、提出欧洲法案和维护《欧洲联盟条约》。[9] 欧盟委员会的办公地点设在比利时首都布鲁塞尔的贝尔莱蒙大厦，公务使用的语言是法语、德语与英语。
历史
欧盟委员会是根据法国外交部长罗伯特·舒曼于1950年5月9日提议而成立的超国家欧洲共同体体系中的五个关键机构之一。成立于1951年，当时是欧洲煤钢共同体的高级公署，在历任主席的领导下，权力和组成经历了多次变化，涉及三个共同体。[10]
| 签署 生效 条约 |
1951年 1952年 《巴黎条约》
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1957年 1958年 《罗马条约》 |
1965年 1967年 《合并条约》 |
2007年 2009年 《里斯本条约》 |
| 欧洲原子能共同体委员会 | 欧洲各共同体 | 欧洲联盟委员会 | ||
| 欧洲煤钢共同体高级机构 | ||||
| 欧洲经济共同体委员会 | ||||
委员会最早可追溯至1951年，是由主席尚·莫内领导、拥有九名成员的“高级公署”。高级公署是新的欧洲煤钢共同体（ECSC）的超国家行政机构，在1952年8月10日于卢森堡市就职。1958年《罗马条约》另外成立两个共同体：欧洲经济共同体（EEC）与欧洲原子能共同体（Euratom）。不过，他们的行政机关被称做“委员会”，而非“高级公署”。[10]更名反映了行政机关与理事会的新关系。法国等一些国家对高级公署的权力表示保留，并希望透过赋予理事会更多权力，而不是给新的行政机关，来限制高级公署的权力。[11]
路易·阿尔芒领导了第一届欧洲原子能共同体委员会。瓦尔特·哈尔斯坦领导了欧洲经济共同体第一届委员会，并于1958年1月16日在公爵夫人谷城堡举行了第一次正式会议。委员会就一项有争议的谷物价格协议达成共识，并在关税暨贸易总协定的肯尼迪回合谈判中首次亮相，给第三国留下了正面的印象。[12] 哈尔斯坦开始了欧洲法律的整合，并对国家立法产生显著影响。起初，他的委员会很少受到关注，但在欧洲法院的帮助下，委员会充分展现权威，使未来的委员会能够得到更认真的对待。[13] 然而，1965年，法国戴高乐政府与其他成员国在多个议题（英国加入、议会直选、富歇计划和预算）上不断累积的分歧，加上共同农业政策的提案，引发了“空椅危机”。虽然制度危机在次年解决，但艾蒂安·赫希失去了欧洲原子能共同体主席职位，随后沃尔特·哈尔斯坦也无法连任。[12]
合称欧洲行政机关（European Executives）的三个组织共存至1967年7月1日。根据《合并条约》，三者合并为单一行政机关，由尚·雷伊担任主席。[10] 由于合并，雷伊委员会的成员暂时增加到14名，之后委员会按照小国一名成员、大国两名成员的分配方式减少到九名。[14] 雷伊委员会于1968年完成了共同体的关税同盟，并致力于建立一个更强大、选举产生的欧洲议会。[15] 尽管雷伊是联合共同体的首任主席，但一般都将哈尔斯坦视为现代委员会的第一任主席。[10]
马尔法蒂和孟绍特委员会随后着手推动货币合作，并于1973年首次向北扩张。[16][17] 随着这次扩大，奥托利委员会下的成员增加到十三名（英国作为大国被授予两名委员）。委员会在当时的经济和国际情势不稳定的时期处理共同体扩大事务。[14][18] 1977年1月，英国工党政府内政大臣罗伊·詹金斯[19]出任委员会主席，成为第一位代表共同体出席八大工业国组织高峰会的主席。[20] 继詹金斯委员会之后，索恩委员会除了开始制定《单一欧洲法案》外，还负责监督共同体往南方的扩张。[21]
由雅克·德洛尔领导的委员会被认为为共同体带来方向感和活力。[22] 德洛尔和他的执委团也被认为是“欧元的奠基者”。[23] 《国际先驱论坛报》在1992年第二个任期结束时评价：“德洛尔将欧洲共同体从低迷中拯救出来。他在欧洲悲观主义最糟糕的时候到来。尽管他（在法国以外）是鲜为人知的财政部长和前欧洲议会议员，但他为欧洲共同体和沮丧的布鲁塞尔委员会注入了活力和希望。1985年到1988年的第一个任期，他团结欧洲响应单一市场的号召，当他被任命第二个任期时，他开始敦促欧洲人实现更雄心勃勃的经济、货币和政治联盟目标。”[24]
德洛尔的继任者是雅克·桑特。由于以艾迪特·柯瑞松为首的诈欺和腐败丑闻不断，桑特委员会在1999年被议会强迫辞职。这些诈欺行为是由内部稽核师保罗·范布伊特宁所揭露。[25][26]
这是委员会第一次被迫集体辞职，代表权力向议会的转移。[27] 然而，桑特委员会仍处理了《阿姆斯特丹条约》和欧元相关事务。[28]
继桑特之后，罗马诺·普罗迪上任。 《阿姆斯特丹条约》增加了委员会的权力，普罗迪也被媒体称为宛如总理的角色。[29][30] 2001年签署的《尼斯条约》赋予主席对执委团的组成更大的权力。[10]
2004年若泽·曼努埃尔·巴罗佐就任主席。议会再次明确反对巴罗佐委员会成员的提案。巴罗佐在上任前被迫对执委团进行改组。[31] 巴罗佐委员会是自2004年欧盟成员国扩大至25名以来第一个正式委员会。由于国家数量的增加，《阿姆斯特丹条约》取消大国两名执委的规定，将执委人数修改为每成员国一名。[14] 2004 年，前首席审计师Jules Muis再次提出诈欺和腐败指控。[32] 委员会官员Guido Strack向欧盟反诈欺局揭发其部门在2002年至2004年期间涉嫌诈欺和滥用职权的情况，并因此遭到解雇。[33] 008年，保罗·范布伊特宁（因桑特委员会丑闻而闻名的前审计师）批评欧盟反诈欺局缺乏独立性和有效性。[34]
巴罗佐的第一届委员会任期于2009年10月31日届满。根据《尼斯条约》，成员国数量达到27个后任命的第一个委员会必须减少到“少于成员国数量”。执委的具体人数将由欧洲理事会一致决定，委员人数将在成员国之间平等轮调。在罗马尼亚和保加利亚于2007年1月加入后，该条款对下一届委员会生效。[35] 2009年12月1日生效的《里斯本条约》规定，除非高峰会另有决定，否则自2014年起，执委人数减少至成员国的三分之二。成员将平等轮换，任何成员国不得有超过一名专员。然而，由于担心失去执委，该条约于2008年被爱尔兰否决。因此，高峰会提议利用其权力上修执委人数，以换取爱尔兰重新举行投票。但根据条约规定，仍需少于成员国总数，因此有人提议，没有获得专员的成员国将获得高级代表一职，即所谓的26+1模式。[36][37] 这项保证使得爱尔兰在2009年的第二次全民公投中批准条约。
《里斯本条约》也将欧盟对外关系执委与理事会共同外交和安全政策高级代表合并。该职位也是委员会副主席，将主持欧盟理事会的外交事务会议以及履行委员会的对外关系职责。[38][39] 该条约进一步规定，任命欧盟委员会主席时应“考虑”最近一次的欧洲选举，不过，实务上的主席候选人是由欧洲理事会提名，再由欧洲议会“选出”，而不是《尼斯条约》定义的“批准”。[6][38]
2014年，让-克洛德·容克成为欧盟委员会主席。
容克任命他的前竞选总监兼过渡团队负责人马丁·塞尔迈尔担任小内阁主任。在容克担任主席期间，塞尔迈尔被称为“有史以来最有权势的欧盟办公室主任”。[42]
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2019年，乌苏拉·冯德莱恩被任命为欧盟委员会主席。她在2019年7月16日向欧洲议会提交政策指南。她一开始并非主席可能候选人，但因欧洲人民党选举不如预期，虽然仍然保住第一大党宝座，但也因此决定让冯德莱恩取代原订的主席候选人曼弗雷德·韦伯。9月9日，欧盟理事会公布了欧盟执委候选人名单，该名单由各成员国政府送往布鲁塞尔，并须经议会正式批准。[43]
权力与功能
委员会从一开始就是作为一个独立于政府的超国家机构而设立，被称为“唯一思考欧洲的机构”。[44] 成员由成员国政府提名，每个成员国各配得一名。然而，他们必须独立自主，不受所属国家政府等其他因素的影响。这与代表政府的欧盟理事会、代表公民的欧洲议会、代表民间社会的欧洲经济与社会委员会以及代表地方和地区当局的的欧洲地区委员会形成鲜明对比。[9]
根据《欧盟条约》第17条，该委员会负有多项职责：制定中期战略；起草立法并在立法过程中进行仲裁；制定规则和条例，例如竞争政策；制定欧盟预算；以及审查条约和法律的执行。[45] 欧盟委员会的议事规则规定了委员会的运作和组织。[46]
在《里斯本条约》生效之前，欧盟的行政权由高峰会掌握，再授予委员会执行的权力。然而，高峰会可以撤销权力、直接行使，或对其使用施加条件。[47][48] 《里斯本条约》改变了这项状况，此后委员会仅依据条约行使权力。然而，权力比大多数国家行政人员受到更多限制，部分原因是委员会在外交政策等领域缺乏权力，该权力由欧洲理事会和欧盟理事会掌握。部分人士将其称为另一位行政机关。[49]
根据《里斯本条约》，欧洲理事会已成为拥有任命委员会权力的正式机构，可以说这两个机构掌握着欧盟的行政权（欧洲理事会还拥有个别国家的行政权） 。[49][50]
委员会与其他机构的不同之处在于，它在欧盟独自拥有立法主动权。只有委员会才能提出正式的立法提案，提案不能来自立法部门。根据《里斯本条约》，共同外交和安全政策领域不允许任何立法行为。而在其他领域，高峰会和议会可以要求立法。在大多数情况下，委员会根据这些建议启动提案。这种垄断设计意在确保欧盟法律的起草能协调一致。[51][52] 然而这权力受到了一些人士的挑战，他们声称议会也应该拥有这项权利，如同大多数国家议会在某些方面也拥有类似权利。[53] 此外，虽然理事会和议会可以要求委员会起草立法，但委员会有权拒绝，[54] 如2008年的跨国集体公约。[55] 根据《里斯本条约》，欧盟公民也可以透过提交一百万人连署的请愿书，要求委员会立法，但这并不具有约束力。[56]
该委员会提出法律的权力通常集中在经济监管上。他们提出了大量基于“预防原则”的法规。这意味着，如果环境或人类健康出现可信的危害，就会采取先发制人的监管：例如应对气候变迁和限制基因改造生物。欧盟委员会已承诺欧盟成员国在2050年实现碳中和。[57][58] 这与优先衡量法规对经济影响的立场相反。因此，委员会经常提出比其他国家更严格的立法。由于欧洲市场的规模，这使得欧盟立法对全球市场产生重要影响。[59] 2022年2月23日，欧盟委员会发布了《企业永续发展尽职调查指令》，该指令为企业建立了尽责查证框架，以识别对人权和环境的实际或潜在风险和损害，并建立减少这些风险的流程和标准。该指令预计将于2024年正式通过，然后在两年内被所有欧盟成员国纳入国内法律。
最近，该委员会已着手制定欧洲刑法。2006年，一艘欧洲船只在科特迪瓦发生有毒废弃物泄漏事件，促使委员会研究针对有毒废弃物的法案。这使得执委佛朗哥·佛拉第尼和斯塔夫罗斯·迪马斯提出“生态犯罪”的想法。他们提出刑法的权利在欧洲法院内受到部分质疑。截至2007年，唯一提出的其他刑法提案是关于知识产权指令，截至2007年[update] [60] 以及2002年反恐框架决议的修正案，将与恐怖主义有关的煽动、招募（特别是透过网络）和培训定为非法。[61]
一旦立法获得理事会和议会通过，该委员会就有责任确保其实施。他们透过成员国或其公署来执行。在采取必要的技术措施时，委员会可由成员国以及公共、私人游说团体代表组成的委员会进行协助[62]（该程序称“专家委员会”（comitology））。[63] 此外，委员会负责欧盟预算的执行，与欧洲审计院一起确保欧盟资金正确使用。
委员会有责任确保条约和法律得到支持，因此可能会将成员国或其他机构的争端告上法庭。此时，他们被非正式地称为“条约守护者”。[64] 最后，委员会有时也可做为欧盟对外代表参加外部委议，如世界贸易组织。委员会主席也时常出席七大工业国组织会议。[64]
执委团
关于现行委员会成员，请见“冯德莱恩委员会”。委员会由27名成员、包含主席和副主席在内的“执委团”（College of Commissioners）组成。尽管每位成员都是由各国政府提名，但他们在委员会中并不代表自己国家。[65] 然而，在实务中，他们偶尔也会为了国家利益而施压。[66] 一旦提名，主席将向每位成员委任职责。执委的权力很大程度上取决于他们的职责，并且会随着时间而改变。例如，随着教育和文化在欧洲政策制定中重要性的上升，教育执委的重要性也不断增加。[67] 另一个例子是竞争执委，是具有全球影响力的显要职位。[65] 委员会就职前，整个执委团必须得到议会的批准。[9] 每个执委有各自的个人内阁协助，为他们提供政治指导，而公务员则负责技术准备。[68]
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欧盟委员会主席首先由欧洲理事会考虑到最新的议会选举结果，透过有效多数（QMV）提名（任何来自最大政党的人都可以被选出[69]），该候选人随后将由欧洲议会投票选出。因此，这是属于间接选举。如果欧洲议会未能选出候选人，欧洲理事会应在一个月内提出另一位候选人。[6][5]
欧洲理事会选出主席和任命高级代表后，每位执委均由其成员国（提名主席和高级代表的国家除外）与委员会主席协商后提名，委员会主席负责职责分配。主席提议的执委团将在欧洲议会举行听证会，欧洲议会进行质询，然后就他们的整体适合性进行投票。如果欧洲议会反对某个候选人，主席必须重新调整（改组），或向成员国请求新的候选人，以免执委团被欧洲议会否决。一旦执委团获得议会批准，将在欧盟理事会以有效多数方式投票后正式任命。[6]
执委团任命后，主席从执委中任命多位副主席。副主席掌管涉及多位执委的政策领域。[70] 其中，高级代表为当然副主席，不须透过任命。高级代表也负责协调涉及欧盟对外关系和防务合作的执委工作。冯德莱恩委员会还设立了更高阶的执行副主席职位，由欧洲议会三大党团任命。与其他副主席不同，他们的任务是掌管现任委员会的首要政策领域，为此他们有专门的总署协助。[71]
欧洲议会可发动不信任投票，经三分之二票数同意通过后解散整个执委团。
只有主席可以要求执委辞职。然而，如果理事会或委员会提出要求，或是欧洲法院裁定违反义务，可迫使执委退休（《欧盟运作条约》第245条和第247条）。
巴罗佐委员会因议会反对而延后至2004年底上任，并被迫进行改组。2007年，随着罗马尼亚和保加利亚的加入，委员会成员从25名增加到27名，两国各自任命了自己的执委。随着委员会规模的不断扩大，巴罗佐对执委团采取了更主席的控制方式，这为他招致了一些批评。[72]
然而，在巴罗佐的任期内，随着法国、英国和德国等国试图边缘化，委员会对大国做出让步。随着根据《里斯本条约》设立欧洲理事会主席，这种情况逐渐增加。[73] 委员会内部也更为政治化。
行政
委员会分为多个部门，称为总署（DG），类似于政府部门或部委。每个部门都涵盖特定的政策领域，例如农业、司法与公民权、或是人力资源和翻译等内部服务。总署由署长领导，并向执委负责。执委的职责可由多个总署协助。总署为执委准备提案，如果委员会大多数执委批准提案，则将提交给议会和高峰会审议。[9][74] 委员会公务员由秘书长领导。欧盟委员会的议事规则规定了委员会的运作和组织。[46]
有人批评，高度分散的总署结构造成不同的部门和执委之间相互竞争。浪费了大量时间。此外，执委没有时间学习如何管理公务员，使得总署对执委有相当大的控制权。[75][76]
根据委员会公布的数据，2012年9月聘用了23,803名正职人员和临时人员。此外，还有9,230名“外部人员”（如约聘人员、特派国家专家、青年专家、实习生等）。最大的总署是翻译总署，拥有2,309名工作人员，而国籍最多的群体是比利时人 （18.7%），可能是因为大多数工作人员（17,664名）都在比利时。[77]
委员会与新闻界的沟通由通讯总署负责。现任委员会首席发言人是艾瑞克·马默（Eric Mamer），他主持午间媒体发布会，俗称“午间记者会”（Midday Presser）。该会议每周日在贝尔莱蒙大厦的新闻发布室举行，记者可以就任何主题向委员会官员提问，并可在电视直播中得到“公开”的答案。[78]
通讯总署的发言人办公室与主席内阁的执行通讯顾问进行协调，为主席和执委提供有效的沟通支援。
新闻稿通常要经过数个起草阶段，来强调委员会的作用，并“为欧盟和委员会辩护”，因此增加了篇幅和复杂性。如果涉及多个部门，则新闻稿也可能成为委员会各领域和执委本身竞争的来源。这也导致了异常多量的新闻稿，被视为是欧盟政治结构的独特产物。[76]
2020年，每个成员国的媒体机构都有一名布鲁塞尔驻地记者。尽管全球的记者人数有所减少，但透过卫星和电视等欧洲频道的大量新闻稿和营运使许多新闻机构相信他们可以透过这些来源和通讯社进行报导。[79] 委员会于2013年12月20日关闭了新闻网站Presseurop，[80] 因而遭受批评。[81]
正当性与批评
由于委员会是行政部门，候选人由27个成员国政府单独选出。在欧盟内部，委员会的正当性主要取决于欧洲议会所需的投票批准以及解散该机构的权力。因此，欧洲怀疑论者对自1999年以来欧洲议会选举的投票率相对较低（通常低于50%）表示担忧。虽然这一数字可能高于一些全国性选举，包括美国国会的年末选举，但委员会主席职位不是透过直接选举产生的事实使一些欧洲怀疑论者质疑该职位的正当性。[82] 委员会可以直接决定（尽管有专门成立的专家委员会的监督）实施立法的形式，这一事实进一步引起了人们对民主正当性的担忧。[83]
尽管民主结构和方式不断修正，但在创建欧洲公民社会时没有可参考的范本也是事实。[84]《里斯本条约》借由建立更多的民主掌控，在一定程度上解决委员会存在的明显缺陷，包括规定将选举与委员会主席选举结合起来的程序。从历史上看，委员会的确被视为一个技术官僚专家机构，类似于独立中央银行等机构，负责处理政策的技术领域，因此应该从政党政治中剔除。[85] 从这个角度来看，选举压力将削弱委员会作为独立监管者的作用。[86] 委员会的支持者指出，立法必须得到理事会（成员国部长，所有领域）和欧洲议会（大多数领域）的批准才能通过，因此没有其政府批准而通过的国家法律数量有限。[86]
2009年，欧洲监察使公布了公民对欧盟机构投诉的统计数据，其中大多数针对欧盟委员会（66%），并涉及缺乏透明度（36%）。[87] 2010年，委员会因阻止取得有关欧盟生物燃料政策的文件而被告上法院。[88] 这是在媒体指责委员会封锁反对生物燃料补贴的科学证据之后所发生。[89] 内部和独立审计组织的许多报告都强调了委员会缺乏透明度、游说关系不明确、利益冲突和过度支出等问题。[90][91][92][93] 他们也受到IT相关议题批评，特别是与微软相关的问题。[94] 2020年9月，欧盟委员会提出了一项反种族主义行动计划，以解决欧盟的结构性种族主义问题，包括采取措施解决布鲁塞尔欧洲决策者缺乏种族多样性的问题，正如#BrusselsSoWhite运动所谴责的。[95]
所在地
委员会位于布鲁塞尔，主席办公室和委员会会议室位于贝尔莱蒙大厦13楼。整个组织分散在布鲁塞尔和卢森堡市的许多其他建筑。[96][97] 当议会在斯特拉斯堡举行会议时，执委们也会在温斯顿·丘吉尔大厦参加议会辩论。[98] 委员会成员及其“内阁”（直属团队）都在布鲁塞尔的贝尔莱蒙大厦。此外，欧盟委员会在以下国家拥有为其提供支援的内部科学设施：意大利伊斯普拉、荷兰佩滕；德国卡尔斯鲁厄、比利时海尔和西班牙塞维利亚。卫生与食品安全总署有部分在爱尔兰米斯郡格兰奇（Grange）。
参见
参考文献
外部链接
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