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军费又名国防预算(英语:Military budget)是一个国家为了维持武装力量而支出的费用。中国自古战乱频频,军费支出一直是个很大的项目。
军事费用,往往是很大的负担[1],一旦有战争发生,军费开支往往直线上升,所谓“军旅一兴,费靡巨万”[2]。古代以田赋出兵,[3]故称兵车为“赋舆”。[4]
在中国历史上,早期的军费来源主要按土地征收农产品作为军事开支的费用,即“自虞、夏时,贡赋备矣”,夏朝的士兵来源即是农民,农忙则耕,农闲则战。孟子提到“夏后氏五十而贡”,[5]夏代农民在耕种自己的五十亩农地之外,还要耕种五亩公地,即如赵岐《孟子注》所说“民耕五十亩,贡上五亩”。后桀四处讨伐,他提升田赋数额以充军费,从而加重人民负担,“万民甚苦”,使之最终离弃夏后投奔商汤。《孟子·滕文公上》记载: “夏后氏五十而贡,殷人七十而助,周人百亩而彻,其实皆什一也 。”这是说夏代授田一夫五十亩,殷商为一夫七十亩,周代则是一夫百亩。
商代军队中士兵的口粮和武器皆需自备,政府没有养兵的预算。[6]但如果是千里之外的远征军,加上旷日持久的戌期,军费如无政府支持,其战事也是难以想像的。商纣王连年远征,让周国有机可乘,周武王亲率兵车三百辆,虎贲三千人,甲士四万五千人进军伐商,取得胜利,建立周朝。
东周时期的周天子地位低落,各地诸侯战事频仍,春秋时期战需极大,管仲曾表示:“一战之费,累代之功尽。”[7]《左传》记载:宣公十五年(前594年)秋七月,鲁国实行“初税亩”,就是为了应付连年征战。税亩是指按土地亩数对土地进行征税,即“公田之法,十足其一;今又履其余亩,复十取一。”初税亩实行之后,鲁国财政收入大幅增加,诸侯国纷纷仿效。
战国时期,周赧王用天子的名义召集六国出兵伐秦,由于没有军费,只好向富商借钱,后来债主纷纷上门讨债,他只好隐藏一座高台上,这是【债台高筑】的典故。[8]
秦始皇大规模用兵,军费消耗极巨,所征的赋税已达百姓收入一半以上,[9],当时已有“口赋”的人头税,到了“百姓贺死而吊生”的地步。[10],以致于秦末“关东群盗并起”,冯去疾、李斯等大臣向秦二世胡亥进谏:“盗多,皆以戍漕转作事苦,赋税大也。”
屯田和马政是汉朝军事重点。屯田始于西汉,兵卒皆务农,以保证军粮自给,军队有警则战,无事则耕。
汉武帝时,桑弘羊推行均输法[11],因此用兵三十多年,“百姓犹不加赋,而军用给”。
从元光二年(前133年)到元狩四年(前119年),汉武帝先后八次派军进击攻匈奴,每次都使用数以万计的马匹。特别是元狩四年对匈奴战争,“发十万骑,私负从马凡十四万骑。”使得军马急剧消耗殆尽。乃至于元狩五年,天下马少,“平牡马匹二十万”。[12]
《汉书·食货志》记载,汉武帝时,“又兴十余万人筑卫朔方,转漕甚远,自山东咸被其劳,费数十百钜万,府库并虚。乃募民能入奴婢得以终身复,为郎增秩,及入羊为郎,始于此”。
汉武帝晚年,天下疲惫,戍卒的数量开始减少。绥和元年(前8年),张掖郡三都尉仅有士卒数百人。[13]
与羌人作战的军费支出,是东汉主要的经济负担之一,“永初中,诸羌反叛,十有四年,用二百四十亿。永和之末,复经七年,用八十余亿。”[14]
魏晋南北朝之战争频繁,为保证军需无匮乏之虞,各国的赋税皆重点放在军费支出,军屯是军粮筹措的重要辅助渠道。北魏太武帝“平统万,定秦陇,以河西水草善,乃以为牧地。畜产滋息,马至二百余万匹”,孝文帝即位后,“复以河阳为牧场,恒置戎马十万匹,以拟京师军警之备。”
六镇之乱后北魏内乱,分为东魏与西魏。大统年间,宇文泰建立府兵制,[16]平时农耕训练,有事出征,政府可减轻军费负担,北周、隋、唐初继续沿用。
唐初实行府兵制,中央设置军府,凡兵皆农,府中的士官平时耕种,战时召集。遇有战事,府兵由中央命将率领出征,待战事结束,士兵散于府,将帅则归于朝。[17]为了节省国家的军费开支,朝廷于农家每三丁选一丁为府兵,免其租庸调,但兵器、粮食衣装等均须自备。府兵制度起于西魏,完善于北周、隋两朝,盛于唐太宗,但对外作战就不可能只是府兵,贞观二十二年(648年),太宗出征高丽,主力是兵募。高宗以后,土地兼并日益严重,随着均田制的破坏,府兵逃散,严重缺员,府兵制遂于天宝八载正式废止,中唐时期一度考虑恢复府兵制,但碍于当时社会现实,不了了之。[18]
开元二十四年(736年),唐政府实行《度支长行旨》,军队“每岁所费,皆申度支会计,以《长行旨》为准。支度使及军州,每年终,各具破用、见在数,申金部、度支、仓部堪会。”
唐朝为了镇压安史之乱,多方聚敛军费,[19]始立榷盐法,亦即将盐户生产的盐全部低价收购起来,再以高价转卖。肃宗乾元元年(758年),以第五琦“为盐铁使,于是始立盐铁法,就山海井盐,收榷其盐。”[20]建中三年(782年),禁人酤酒,官司置店自酤收利,以助军费[21]。
安史之乱后,河西陇右空虚,回纥、吐蕃国趁机入侵,朝廷必须调集重兵,戌守边防。同时,藩镇割据,藩镇节度使屡次抢劫盐铁院之财赋。元和中,李师道盗焚河阴仓,“烧钱帛三十余万缗匹,谷三万余斛”。朝廷又要调集兵力讨伐藩镇。
德宗初年借长安柜坊的储款四分之一以助军费。唐武宗时建立榷茶制度,最主要的目的是增加国库收入,晚唐“西川富强,只因北路商旅,托其茶利,赠彼军储。”
唐朝末期仅东南地区还愿意向中央按时缴纳税务收入,朝廷军费大部分靠盐税收入开支,时人称“天下之赋盐利居半”。僖宗朝以宦官田令孜为神策中尉,“怙权用事,督赋益急,王仙芝黄巢等起,天下遂乱,公私困竭”。田令孜与王重荣争夺盐利的结果,王重荣一怒之下进兵长安,引起僖宗再度出奔凤翔。
五代的士兵都是职业军人,由财政供给衣粮。但国家却只供给士兵本人衣粮,家口不入军籍,其全家的生活在制度上没有得到合法的保障。[22]士兵衣服一年分两次供给,称为夏衣、冬衣。因此军费在五代的财政支出中占很重要的地位。后周世宗称:“朕自即位以来,恶衣菲食,专以赡军为念;府库蓄积,四方贡献,赡军之外,鲜有赢余。”[23]
宋太祖建立“封椿库”,打算“封椿库”的钱把燕云失地赎买回来。
宋真宗景德二年(1005),订立澶渊之盟,由宋室岁输银10万两、绢20万匹,仁宗庆历二年(1042),增为银20万两、绢30万匹。王旦曾对真宗说:“国家纳契丹和好已来,河朔生灵方获安堵。虽每岁赠遗,较于用兵之费,不及百分之一。”[24]
宋朝的军费开支长期占去岁出一半以上,战时高达十分之七八,“一人充军,数口之家得以全活”,而且士兵还能额外得到赏赐、装钱等。北宋大量养兵,“竭民赋租以养不战之卒,糜国帑廪以伏坐食之校”。宋初禁军20余万[25],太宗时30余万,真宗时40余万,仁宗时82.6万[26], 再加厢军则超过百万,宋代募兵制不仅要养士兵本人,还要养家人。英宗治平初年,蔡襄任三司使,提到当时的财政状况“天下六分之物,五分养兵”[27]。王铚说北宋三司一年的收入,养兵之费“常什八”。[28]宋孝宗告诉光宗说︰“当今天下财赋以十分为率,八分以上养兵,不可不知。”
明朝行卫所制,养兵百万,寓兵于农,希望自给自足。[29]朱元璋得意宣称,“吾养兵百万,要不费百姓一粒米”。[30]永乐时,兵额达到二百七十余万人。[31]可是到了明朝中叶,土地兼并严重[32],军屯制度遭到严重破坏,军费负担因卫所制度的衰落而比以往更加沉重。嘉靖年间各地募兵数量日增,陕西三边“屯田满望,十有九荒”[33],甘肃屯田,名存实亡。[34]嘉靖二十五年(1546)都御史杨博巡抚甘肃,“入境以来,见所至荒田不下万顷”。[35]万历《明会典》卷二八载:“国初不过五万两,……嘉靖元年始增六万,四十五年始定一十二万。”。万历年间,日本丰臣秀吉发动的朝鲜之役,使得中国投入了大量的兵力与军费。
万历二十年至二十六年明朝出兵朝鲜共派兵十六万六千七百余人,约为全国二成的兵力,费饷银一千七百余万两,每年所耗军费高达二百四十万两,史称万历朝鲜之役。[36]万历二十八年,平定播州杨应龙叛乱,费饷200.3万余两[37]。
万历四十六年(1618年),努尔哈赤反明。为应付辽东的军事需要,户部尚书李汝华议请亩加三厘五毫之赋,明年复加三厘五毫,四十八年(1620年)又议请再加二厘,前后平均每亩土地加征银九厘,计五百二十万零六十二两。是为辽饷。[38]
崇祯四年(1631年),提高到一分二厘,共银六百六十万两,另加关税、盐课及杂项,共得银七百四十万八千二百九十八两。[39]崇祯年间,财政困难,罪臣被杀后,往往籍没其家产,限时把赃银解进京城。[40]崇祯十年(1637年),兵部尚书杨嗣昌为镇压农民起义的费用,奏请增兵十二万,加征“剿饷”,总数两百八十万两,直到十三年(1640年)被迫停止。崇祯十一年(1638年)九月至十二年三月,清兵数次绕境蒙古长驱直入内地,杨嗣昌提议征派“练饷”七百三十万两。
崇祯十一年(1638年)九月至十二年三月,清兵数次绕境蒙古长驱直入内地,杨嗣昌提议征派“练饷”七百三十万两。此即明末三饷,辽饷、剿饷、练饷三项赋税的合称,成为明末虐政。
清代乾隆年间有十全武功,这十场战争,有胜有负,都打得艰苦卓绝。乾隆一朝所用军费,约在一亿三千万两以上,为了应付繁浩的军费开销,当时盐商总计捐输不下一千三百一十万两白银之巨[41]。嘉庆元年(1796年),爆发了白莲教起义,规模浩大,前后历经九年,清廷耗用军费二亿两白银。[42]
咸丰年间爆发金田起义,为了镇压太平天国所需庞大的军费,使清政府面临空前的财政危机。咸丰三年(1853年)开征釐金,釐金属于一种地方商业税。由于湘军初期主力在江西,为了筹饷,曾国藩不得不置关设卡,抽取漕折、厘金。但江西又是农业省,商业不发达,久经战乱使得地方政府财源极其枯竭,随着湘军主力已转到江苏、浙江一带,同治元年(1862年)正月十七日,沈葆桢被提拔为江西巡抚,沈决定保留江西釐金,自行组建地方兵勇。为了争饷问题,曾国藩在两江总督任上与沈葆桢争夺江西釐金,双方相峙不下。曾国藩的湘军饷项须自筹,他在给诸弟的信中提到:“饷项已空,无从设法,艰难之状,不知所终。”[43]同治二年(1863年)三月,由于湘军“欠饷多者十五个月,少者七八个月”,只能食粥度日,曾国藩请九江关道蔡锦青解送九江关洋税三万两给湘军。蔡锦青被沈葆桢制止,沈葆桢还命令蔡追回已解送之余款,否则撤职查办。曾国藩不得不将银子退还。沈葆桢在给友人吴惟允的信中提及此事:“吾辈出而任事,国家是为,岂其为朋友私情耶?”
光绪二十五年,户部奏称:“近年大费有三:曰军饷,曰洋务,曰息债。”阎敬铭掀开了户部的许多黑幕,最著名的是云南省军费报销案。
在中华人民共和国建国之后,由于多场战争和“备战”思想,军费在财政中占比一直较高。直到1980年代,邓小平实施和平主义战略并削减军费,中国军费占财政支出的比例遂在1980年开始逐渐回落,于1985年占到中华人民共和国成立后的新低9.56%,此后近20年一直在此区间波动。2003年以后,随着中国经济腾飞,财政收入一路高涨,军费占财政比例不断缩小,从2003年的8.79%逐步下降到2010年代稳定在5.5%左右,直至2023年(占财政比例5.6%)一直稳定在此区间。[44]
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