กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ คือกฎหมายที่ทำหน้าที่อธิบายขยายความเพื่อประกอบเนื้อความในรัฐธรรมนูญให้สมบูรณ์ ละเอียด ชัดเจน ตามที่รัฐธรรมนูญมอบหมาย และกำหนด โดยถือว่ากฎหมายประเภทนี้มีลักษณะ และหลักเกณฑ์พิเศษแตกต่างจากกฎหมายธรรมดา ส่วนจะพิเศษอย่างไรไรย่อมเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ จึงมีความสำคัญในฐานะที่เป็น ส่วนขยายของรัฐธรรมนูญ ตลอดจนมี ความเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ อยู่ด้วย

มลตาย

การตีความว่ากฎหมายใดบ้างที่เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญนั้นมีความสำคัญเพราะกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญนั้นมีความใกล้ชิดกับรัฐธรรมนูญมาก หากรัฐธรรมนูญถูกยกเลิก กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญย่อมถูกยกเลิกไปด้วยกัน ซึ่งแตกต่างจากกฎหมายทั่วไปที่ไม่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญอย่างใกล้ชิด และไม่ต้องยกเลิกตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งแนวคิดในการตีความกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมี 2 แนวคิดดังนี้

แนวคิดอย่างกว้าง

แนวความคิดนี้เห็นว่ากฎหมายทุกอย่างที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น ซึ่งหากยึดถือแนวความคิดนี้จะเห็นได้ว่ากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไม่ต่างไปจาก กฎหมายธรรมดา นอกจากเนื้อหาเท่านั้น ส่วนกฎหมายที่รัฐธรรมนูญระบุให้ออกแต่มิได้มีเนื้อหาเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญก็มิใช่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญคงมีฐานะเป็นแต่กฎหมายธรรมดาเท่านั้น แนวคิดนี้เป็นแนวที่เปิดกว้างให้ศาลเป็นผู้ตีความว่ากฎหมายใดเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ

แนวคิดอย่างแคบ

แนวคิดนี้มองว่า เฉพาะกฎหมายที่รัฐธรรมนูญระบุไว้ให้ออกเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเท่านั้น จึงจะถือว่าเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กฎหมายอื่นๆ นอกเหนือจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ แม้จะมีเนื้อหาใกล้ชิดกับรัฐธรรมนูญ ก็ไม่ถือว่าเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ดั่งในรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 (ฉบับปัจจุบัน) ซึ่งเป็นต้นแบบของแนวคิดนี้ รัฐธรรมนูญได้บัญญัติเรื่องที่ให้ออกเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไว้หลายเรื่อง เช่น การเลือกตั้งประธานาธิบดี การแต่งตั้ง ข้าราชการพลเรือนและทหารระดับสูง ตุลาการรัฐธรรมนูญ ฯลฯ หรืออย่างกรณีของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 กำหนดให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ 9 ฉบับ แนวคิดนี้ก็จะมองว่ากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญก็จะมีเฉพาะที่เป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเท่านั้น กฎหมายอื่นแม้จะมีเนื้อหาใกล้ชิดกับรัฐธรรมนูญ หรือว่าจะเป็นเรื่องตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ อาทิ พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. 2543 ก็ไม่จัดว่าเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ แต่อย่างใด

ทั้งนี้ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมักใช้แทนคำว่า organic law หรือ fundamental law ในภาษาอังกฤษ แต่ต้องระลึกเสมอไว้ว่าคำว่า organic law และ fundamental law มีความหมายไม่ตรงกับคำว่าพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเสียทีเดียว เพราะ organic law มีความหมายถึงกฎหมายพื้นฐานของรัฐที่ใช้ในการจัดระบบและองค์กรของรัฐ และ fundamental law หมายถึงกฎหมายที่ใช้ในการวางหลักการพื้นฐานของรัฐ ซึ่งในบางครั้งอาจมีความหมายเท่ารัฐธรรมนูญก็ได้

ความจำเป็นของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

การเมืองการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ กำหนดให้ใช้รัฐธรรมนูญเป็นหลักในการปกครองประเทศ เพื่อที่จะให้รัฐธรรมนูญเป็นหลักในการปกครองที่ดีได้ จึงต้องกำหนดหลักการปกครองที่สำคัญ ไว้ในรัฐธรรมนูญ การกำหนดหลักการที่สำคัญอย่างกว้างๆ ทำให้รัฐธรรมนูญนั้นมีความยืดหยุ่น สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตามสภาวการณ์ แต่เพื่อให้รัฐธรรมนูญมีความชัดเจน สามารถนำไปเป็นหลักในการปฏิบัติ เพื่อให้เกิดความเจริญก้าวหน้าสถาพรแห่งประเทศได้ จึงจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

กฎหมายประกอบรัฐ ธรรมนูญจะทำหน้าที่กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องต่างๆ เป็นการเฉพาะ ตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ เพื่อให้ผู้ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ สามารถปฏิบัติงานตามเจตนารมณ์ที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ อันจะทำให้บรรลุวัตถุประสงค์แห่งรัฐธรรมนูญนั้นได้ การที่มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นนั้น ย่อมมีผลดีในหลายๆ ด้านด้วยเหตุผลดังนี้คือ

1. ประหยัดเวลาในการร่างรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญที่ออกมาบังคับใช้นั้นจะระบุเพียงหลักการใหญ่ๆ ที่สำคัญๆ เกี่ยวกับโครงสร้างหรือองค์ประกอบ ตลอดจนสถาบันหลักในการปกครองประเทศเท่านั้น ซึ่งจะสามารถทำการร่างให้เสร็จได้ในเวลาอันรวดเร็ว
2. ทำให้รัฐธรรมนูญสั้นละเข้าใจง่าย เนื่องจากเป็นหลักการขั้นพื้นฐานและเป็นแม่บทในการปกครองประเทศตลอดจนเป็น กฎหมายสูงสุดจึงควรมีข้อความสั้นและกะทัดรัดเพื่อสะดวกเกี่ยวกับการที่ ประชาชนทั่วไปจะได้จดจำได้ง่าย
3. ขจัดปัญหาในการที่จะต้องแก้รัฐธรรมนูญบ่อยๆ ตามปกติแล้วรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นหลักในการปกครองประเทศ ไม่สมควรที่จะให้มีการแก้ไขกันบ่อยๆ ซึ่งจะทำให้ขาดความศักดิ์สิทธิ์กับจะทำให้คนเกิดความสับสน และเสื่อมศรัทธาต่อหลักเกณฑ์แม่บท ซึ่งเปลี่ยนไปเปลี่ยนมาอยู่เสมอ ปกติแล้วการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงมักกระทำยากแต่ถ้ามีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ หากมีความจำเป็นจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไข ก็กระทำได้ง่าย โดยแก้ไขเฉพาะในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเป็นแต่ละเรื่องแต่ละรายตามกระบวน วิถีทางในทางนิติบัญญัติต่อไป
4. สามารถออกกฎหมายเพิ่มเติมได้สะดวก สถานการณ์ความเป็นไปของบ้านเมืองย่อมมีการเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ การมีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทำให้สามารถวางระเบียบกฎเกณฑ์รายละเอียดในการปกครองได้เหมาะสมกับสถานการณ์และสามารถยืดหยุ่น รับกับสถานการณ์ได้ทันการเสมอ
5. เกิดความสะดวกในการนำไปใช้ เป็นการสะดวกแก่ผู้ใช้และผู้ปฏิบัติ เพราะว่ากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญนั้น ได้แยกกฎหมายออกเป็นแต่ละเรื่องไปสามารถนำไปใช้ปฏิบัติหรือค้นคว้าได้สะดวก กระบวนการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

ลำดับศักดิ์ของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

แนวคิดฐานะเดียวกับรัฐธรรมนูญ

แนวคิดฐานะเดียวต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ แต่เหนือกว่ากฎหมายธรรมดา

แนวคิดฐานะเดียวกับกฎหมายธรรมดา

ลักษณะของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

เมื่อรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ว่ากรณีใดต้องออกเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญก็จะสร้างระบบพิเศษในการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญไว้เป็นการ เฉพาะ เช่น รัฐธรรมนูญอิตาลี ลงวันที่ 24 ธันวาคม 1947 รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 รัฐธรรมนูญสเปน และรัฐธรรมนูญโปรตุเกส ลงวันที่ 2 เมษายน 1976 ซึ่งอาจแยกได้เป็น 2 ระบบ คือ

ระบบกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแก้ไขยากเท่ากับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญอิตาลีฉบับลงวันที่ 24 ธันวาคม 1947 มาตรา 138 บัญญัติให้การตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมีกระบวนการ เช่นเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต้องพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวสองวาระ โดยการลงมติครั้งที่สองต้องห่างจากครั้งแรกอย่างน้อย 3 เดือน และการลงมติในวาระที่สองนี้ต้องมีคะแนนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของสมาชิกแต่ละสภา อนึ่งแม้ร่างกฎหมายทั้งสองผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาและได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว หากการลงมติในร่างกฎหมายทั้งสองในวาระที่สองเกินกว่ากึ่งหนึ่ง แต่ไม่เกินสองในสามของสมาชิกแต่ละสภา สมาชิกของสภาใดสภาหนึ่งจำนวนตั้งแต่หนึ่งในห้าของสภานั้นๆ หรือผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งตั้งแต่ห้าแสนคนขึ้นไป หรือสภาภาคจำนวนห้าภาคสามารถร้องขอให้นำกฎหมายดังกล่าวไปขอประชามติ (อังกฤษ: referendum) แต่ต้องขอภายในสามเดือนนับแต่กฎหมายนั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาหากมีการลงประชามติแล้วกฎหมายนั้นไม่ได้รับความเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของคะแนนเสียงที่ลงประชามติก็ถือว่าไม่มีการประกาศใช้กฎหมายนั้นเลย

ระบบกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแก้ไขยากกว่ากฎหมายธรรมดาแต่ง่ายกว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ขณะที่รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 กำหนดหลักเกณฑ์อันเป็นสาระสำคัญไว้ว่ากฎหมายที่จัดว่าเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (ฝรั่งเศส: Loi Organique) ต้องเป็นกฎหมายที่รัฐธรรมนูญระบุไว้โดยชัดแจ้งว่าให้ออกเป็น"กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ" หากรัฐธรรมนูญมิได้กำหนดไว้ กฎหมายนั้นต้องตราในรูปกฎหมายธรรมดา อนึ่ง กระบวนการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญโดยปกติก็ปฏิบัติเช่นเดียวกับการตรา กฎหมายธรรมดาเพียงแต่ในมาตรา 46 ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสได้กำหนดกระบวนการพิเศษบางประการสำหรับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ในการที่สภาจะพิจารณากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ สภาต้องให้เวลาล่วงไป 15 วัน นับแต่วันที่ได้มีการเสนอร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญให้สภาพิจารณา สภาจะพิจารณาทันทีไม่ได้เพื่อเปิดโอกาสให้มีการแสดงความเห็นเกี่ยวกับร่าง กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญนั้นอย่างเพียงพอ และหากมีความเห็นขัดแย้งกันระหว่างสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในเนื้อหาของกฎหมายคือ สภาหนึ่งลงมติผ่านร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแต่อีกสภาหนึ่งลงมติไม่ผ่าน สภาผู้แทนราษฎรจะยืนยันมติได้ ต้องอาศัยคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง ของสมาชิกทั้งหมดของสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนั้น เมื่อสภาทั้งสองผ่านร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแล้ว ต้องส่งร่างดังกล่าวให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญตรวจสอบก่อนว่าไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ

อ้างอิง

• นันทวัฒน์ บรมานันท์, กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ใน สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540), (กรุงเทพฯ : องค์การค้าของคุรุสภา, 2544),
• มานิตย์ จุมปา, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ : ว่าด้วยพรรคการเมือง คณะกรรมการการเลือกตั้ง การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541, (กรุงเทพฯ : นิติธรรม, 2542)
• วิษณุ เครืองาม, กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ในรวมพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2541 พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541, (กรุงเทพฯ : มูลนิธิพัฒนาสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี, 2541),

ดูเพิ่ม

• พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ