Верховенство права

Верхове́нство пра́ва (госпо́дство пра́ва, верхове́нство зако́на^{[прим. 1]}, госпо́дство зако́на, англ. rule of law) — это политический идеал, согласно которому все люди и институты в стране, государстве или сообществе подчиняются одним и тем же законам, включая законодателей и лидеров^[2][3]. Часто это выражается фразой «никто не выше закона». Термин «верховенство права» тесно связан с конституционализмом и понятием правового государства. Он описывает политическую ситуацию, а не конкретное правовое правило^[4][5][6]. В «Энциклопедии Британника» верховенство права определяется как «механизм, процесс, институт, практика или норма, которые обеспечивают равенство всех граждан перед законом, гарантируют не произвольную форму правления и, в более общем смысле, предотвращают произвольное использование власти»^[7].

Мозаика, представляющая как судебные, так и законодательные аспекты права. Женщина на троне держит меч для наказания виновных и пальмовую ветвь для награждения достойных. Сияние окружает её голову, а эгида Минервы символизирует броню праведности и мудрости^[1].

Верховенство закона подразумевает, что все подзаконные акты и акты правоприменения подчиняются и не противоречат закону.

Определения и интерпретации

Верховенство права — это правовое понятие, определяемое по-разному, в зависимости от подхода к пониманию права^[8].

Согласно естественно-правовой теории, верховенство права требует, чтобы все нормативные правовые акты (в том числе, конституция и законодательство) и вся деятельность государственной власти были подчинены защите достоинства, свободы и прав человека^[9][10].

Генеральный секретарь ООН Коффи Аннан в 2004 г. определил верховенство права как принцип управления, в соответствии с которым все лица, учреждения и структуры, государственные и частные, в том числе само государство, функционируют под действием законов, которые были публично приняты, в равной степени исполняются и независимо реализуются судебными органами и которые совместимы с международными нормами и стандартами в области прав человека^[11].

Организация World Justice Project, автор Индекса верховенства права, определяет верховенство права как устойчивую систему законодательства, государственных и общественных институтов, принципов и правил общежития, обеспечивающих реализацию четырех универсальных принципов: ответственности, справедливости законов, открытости управление, доступности и беспристрастности правосудия^[12].

Украинский ученый-юрист А. Н. Костенко, исходя из теории социального натурализма, предложил интерпретировать принцип верховенства права как «принцип верховенства законов естественного права».

Основные положения

В современной философии права верховенство права противостоит идее того, что отдельные должностные лица или органы власти могут быть выше закона либо обладать чрезмерно широкими полномочиями и таким образом осуществлять произвол. Доктрина верховенства права требует, чтобы нормы были опубликованными, стабильными и предсказуемыми в своём применении. Она требует доступности системы правосудия и её независимости от исполнительной и законодательной ветвей власти с тем, чтобы судьи выносили решения только на основании фактов и законов^[13]. В современных вариантах доктрины также утверждается, что члены общества должны иметь возможность участвовать в создании и изменении законов, которые регулируют их поведение.

Выделяют две основные концепции верховенства закона: формальную и содержательную («тонкую» и «толстую» в английской традиции, связанные с теориями правового позитивизма и естественного права, соответственно). Формальная трактовка верховенства закона не делает суждения о справедливости самих норм, а определяет процедурные атрибуты, которые должна иметь правовая система. Этот подход стремится изолировать эффективность и предсказуемость работы системы от этических вопросов о её ответственности за результат. Содержательные трактовки верховенства права выдвигают требования к содержанию законов и явным образом включают фундаментальные права человека, которые, как утверждают эти концепции, вытекают из высших неписаных принципов законности, морали и справедливости. Такие интерпретации значительно усилили своё влияние после Нюрнбергского процесса, который признал руководство нацистской Германии преступниками вопреки их формальному соблюдению законов, а также после правозащитной деятельности Махатмы Ганди и Мартина Лютера Кинга. Чтобы не путать формальную трактовку с содержательной, Парламентская ассамблея Совета Европы рекомендует для первой использовать термин «верховенство закона», а для последней «верховенство права»^[14].

Согласно определению, данному в 2004 году в докладе Генерального секретаря ООН «Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах», «Господство права — это понятие, составляющее саму суть миссии ООН. Речь идет о таком принципе управления, в соответствии с которым все лица, учреждения и структуры, государственные и частные, в том числе само государство, функционируют под действием законов, которые были публично приняты, в равной степени исполняются и независимо реализуются судебными органами и которые совместимы с международными нормами и стандартами в области прав человека. Для этого также необходимы меры, обеспечивающие соблюдение принципов примата права, равенства перед законом, ответственности перед законом, беспристрастного применения законов, разделения властей, участия в принятии решений, правовой определенности, недопущения произвола и процессуальной и правовой транспарентности^[15]».

В. Е. Чиркин выделял такие признаки верховенства права^[8]:

1. право закрепляет (прежде всего в конституциях) основы общественного, государственного строя и правового положения личности, и на этой базе развиваются (должны развиваться) все другие отношения в обществе;
2. право от имени суверенной публичной власти — государственной власти, а в конечном счете от имени власти народа, общества устанавливает общественно значимые возможности, субъективные права-притязания и долженствование, регулирует (стимулирует, поощряет, ограничивает, запрещает и др.) все основные отношения в обществе, которые должны быть урегулированы и поддаются правовому регулированию;
3. право определяет меру регулирования, осуществляемого другими властями в обществе (например, общественной властью добровольных объединений в отношении их членов или персональной родительской властью в семье);
4. верховенство права означает связанность правом поведения и деятельности всех физических и юридических лиц, объединений, сообществ, органов государства и самого государства.

Венецианская комиссия в 2011 г. выделила восемь составляющих верховенства права^[8]:

1. открытый доступ к закону (положения которого должны быть понятными и предсказуемыми);
2. решение вопросов юридических прав, как правило, на основании закона, а не по усмотрению;
3. равенство перед законом;
4. осуществление власти в соответствии с законом, справедливо и разумно;
5. защита прав человека;
6. предоставление средств для урегулирования споров без неоправданных издержек или отсрочек;
7. справедливый суд;
8. соблюдение государством своих обязательств в рамках как международного, так и национального права.

История

Концепция верховенства права известна ещё с давних времён, когда древнегреческий философ Аристотель писал: «Править должен закон»^[9]. Термин используется с начала XVII века (петиция Якову I со стороны Палаты общин в 1610 году; несколько раньше эта идея прозвучала в решении Суда общих тяжб^[16] под председательством Эдварда Кока, хотя сам король считал подобный взгляд на свою власть «изменой»). Сама концепция значительно старше и далеко не всегда связана с представлениями о демократии в современном смысле. Например, Аристотель настаивал, что «править должен закон»^[9]. Схожих взглядов придерживался Цицерон, который говорил: «Все мы — рабы законов»^[17]. Закон абсолютизировали древнекитайские «легисты» — приверженцы школы фацзя, в период нахождения у власти устанавливавшие в государстве, как правило, очень суровые наказания за многочисленные проступки. Однако, с точки зрения легистов, закон должен был быть не средством народа обуздывать властителей, а скорее средством для властителей управлять народом^[18]. Напротив, в XIII веке Фома Аквинский утверждал, что именно верховенство закона представляет собой установленный Богом «естественный порядок»^[19].

Идея, что свобода действий обладающих властью лиц должна иметь правовые ограничения, характерна прежде всего для англосаксонской правовой традиции (в XVIII в. — Джон Локк, Сэмюэл Джонсон, Томас Пейн, Джон Адамс). Во многом, несмотря на некоторые различия в акцентах, верховенство права близко к развивавшемуся в романо-германской правовой философии понятию «правовое государство» (нем. Rechtsstaat, фр. État de droit). Использование той или иной терминологии связано главным образом с различиями в правовых обычаях и их истории^[20][21].

Самый древний источник, в котором утверждается идея подчинения власти закону, — Тора (часть Святого Писания) Моисея, согласно традиционной точке зрения жившего в XIII в. до н. э.^[22]:

Когда он (царь) сядет на престоле царства своего, должен списать для себя список закона сего с книги, находящейся у священников левитов, и пусть он будет у него, и пусть он читает его во все дни жизни своей, дабы научался бояться Господа, Бога своего, и старался исполнять все слова закона сего и постановления сии; чтобы не надмевалось сердце его пред братьями его, и чтобы не уклонялся он от закона ни направо, ни налево, дабы долгие дни пребыл на царстве своём он и сыновья его посреди Израиля^[23].

В Средние века эта идея получает силу государственного закона и в нееврейском мире, когда высшим источником истины в нём также становится Святое Писание. Согласно этому источнику, «закон (Бога) — истина»^[24]. Этот закон был общей основой всех политических и правовых доктрин Средневековья^[25]. Но ещё ранее, во время христианизации Римской империи, в 390 г. христианский император Феодосий I уже был вынужден подчиниться закону и принести публичное покаяние^[26].

Английская Великая хартия вольностей (1215 год) обязала короля соблюдать ряд надлежащих правовых процедур.

В 1215 г. английский король, признавая над собой главенство Христа^[27], подписал Великую хартию вольностей, устанавливавшую принцип подчинения власти праву^[28]. В том же веке придворный судья Генри де Брактон (ум. в 1268 г.) впервые систематизировал основные нормы английского права. Его трактат De legibus et consuetudinibus Anglia^[вд] («О законах и обычаях Англии») сыграл важнейшую роль в становлении средневековой Англии^[29]. Он утверждал, что «король должен быть не под человеком, а под богом и законом, потому что закон делает короля королём»^[30].

И в дальнейшем законодательные акты средневековой Европы регулировали власть монархов, опираясь на главенство Христа и верховенство Святого Писания. Так в 1221—1225 гг. судья Эйке фон Репков составил Саксонское зерцало — старейший правовой сборник Германии, который послужил основой для Швабского зерцала^[31] и для права города Магдебурга (см. Магдебургское городское право), откуда распространился в Голландии, Лифляндии и Польше^[32][33].

В 1525 г. крестьянами Швабии был принят манифест Реформации Двенадцать статей^[34].

В 1571 г. Парламентским Актом в Англии были утверждены 39 статей (см. ст. 37).

Билль о правах 1689 г. ещё более ограничил власть английских монархов^[35] и декларировал права и свободы подданных^[36].

Так, опираясь на имя Христа и высоту его закона, идея верховенства права получила силу государственного закона в средневековой Европе, а абсолютная монархия, унаследованная от Римского права, превратилась в монархию, ограниченную законами^[37].

В дальнейшем нормативно-правовые акты демократических государств перестали признавать главенство Христа и верховенство Святого Писания. Однако эти государства не перестали строить свои законодательства на принципе верховенства права, но продолжили развитие этого принципа в своём законотворчестве, положив его основой современного мироустройства^[38].

Измерение уровня верховенства права

Проект World Justice Project публикует ежегодный индекс по странам мира^[39], который включает 8 показателей: ограничение власти государства, отсутствие коррупции, порядок и безопасность, фундаментальные права, открытость правительства, правоприменение, гражданское правосудие и уголовное правосудие. С 2015 г. индекс измеряется по шкале 100 баллов, что позволяет сравнивать положение стран в индексе по годам.

По данным Индекса, 2020 г. в России наблюдается устойчивое ухудшение ситуации с верховенством права^[40]. В 2023 г., Россия занимала 113-е место в мире из 142 оцениваемых стран по уровню верховенства права, наряду с такими странами, как Нигер, Либерия, Сьерра-Леоне и Гватемала.

Год	Место (из числа стран)	Балл (из 100)	Динамика балла
2015	75/102	47
2016	92/113	45	-2
2017	89/113	47	+2
2018	89/113	47	0
2019	88/126	47	0
2020	94/128	47	0
2021	101/139	46	-1
2022	107/140	45	-1
2023	113/142	44	-1

Чем ниже меньше балл, тем ниже место, и, соответственно, хуже состояние верховенства права в стране.

Экономическая роль

Верховенство закона является необходимым условием устойчивого экономического роста. По мнению американского экономиста, нобелевского лауреата Джозефа Стиглица, от верховенства закона, инфраструктуры и технологий, которые создавались веками, выигрывает каждая американская компания. Стиглиц пишет (обращаясь к гражданам США): «Попробуйте спросить себя: чего я добился бы, если бы мои родители жили в глухой деревне в Папуа — Новой Гвинее или Конго?»^[41]

См. также

• Законность
• Правовое государство

Примечания

1. Естественно-правовые теории делают различие между верховенством закона и верховенством права, причём последнее понимается более широко и связано с содержательной трактовкой доктрины.