האמנה נגד שחיתות

אמנת האומות המאוחדות נגד שחיתות (באנגלית: The United Nations Convention against Corruption) היא המסמך המשפטי המחייב הראשון בתחום המשפט הבינלאומי למניעת שחיתות. האמנה מחייבת את המדינות החתומות ליישם מגוון רחב של צעדים למלחמה בשחיתות, תוך שינוי חוקיהן, מוסדותיהן ונוהליהן. צעדים אלה נועדו לקדם את מניעה, אכיפה, העמדה לדין, שיתוף פעולה בינלאומי, איתור נכסים, סיוע טכני וחילופי מידע, ומנגנוני יישום.

האמנה אומצה על ידי העצרת הכללית של האומות המאוחדות בהחלטה 58/4, ב-31 באוקטובר 2003. על האמנה חתומות 140 מדינות בעולם והיא נכנסה לתוקף ב-14 בדצמבר 2005. מדינת ישראל חתמה על האמנה ב-29 בנובמבר 2005 והיא אושררה ב-4 בפברואר 2009.

כדי לייעל את שיתוף הפעולה בין המדינות החברות באמנה ולהגשים את מטרותיה, נוסדה ועידה של המדינות. כינוס הוועידה הראשון התקיים בחודש דצמבר 2006 לחוף ים המלח בממלכת ירדן. בכנס זה נערכו שיחות בין נציגי הממשלות החברות שבהן הוחלט על מערכת פיקוח לצורך יישום ההסכם. הוחלט על קבוצת עבודה אשר תקבע את אופי מנגנון הפיקוח ודרכי עבודתו, כמו כן נוסדו קבוצות עבודה נוספת לקידום התאום בין המדינות ולצורך איתור והשבת נכסים.

הכינוס השני של ועידת המדינות החברות נערך בבאלי, אינדונזיה בפברואר 2008. הכינוס השלישי נערך בחודש נובמבר 2009 בדוחה, קטר.

ישראל

מדינת ישראל חתמה על האמנה ב-29 בנובמבר 2005 והיא אושררה ב-4 בפברואר 2009.

בפברואר 2023 הועברה למשרד המשפטים פנייה מטעם צוות של האו"ם, במסגרת בדיקה לגבי עמידתה של ישראל באמנה נגד שחיתות, על רקע הכוונה להגדיל את סמכויות המשרד לביטחון לאומי^[1].

האמנה נגד שחיתות עוסקת בחמישה נושאים עיקריים: מניעה, אמצעי חקיקה פלילית ואכיפת החוק, שיתוף פעולה בינלאומי, איתור תפיסה והשבת נכסים, סיוע טכני והחלפת מידע. לאמנה הוראות מחייבות והוראות שאינן מחייבות.

הוראות כלליות (פרק 1, סעיפים 1–4)

הסעיפים הפותחים של האמנה כוללים הצהרה בדבר מטרתה (סעיף 1), הכוללת קידום של יושרה, מתן דין וחשבון, סדרי מינהל ציבורי תקינים וניהול תקין של נכסי הציבור, בכל מדינה וכן תמיכה הדדית בדרך של שיתוף פעולה ועזרה טכנית בין המדינות החברות. הסעיפים אף כוללים הגדרות למונחים המרכזיים לאמנה. חלק מן המונחים זהים לאלה הנימצאים בשימוש באמנות אחרות, כגון אמנת האו"ם נגד פשע מאורגן בינלאומי, חלקם ייחודיים לאמנה זו, כגון "נושא משרה ציבורית", "נושא משרה ציבורית זר", ו"נושא משרה בארגון ציבורי בינלאומי". אין באמנה הגדרה למונח "שחיתות". סעיף 4 באמנה מורה על הגנת ריבונותן הלאומית של המדינות החברות זאת ברוח סעיף 2 למגילת האומות המאוחדות.

אמצעי מנע (פרק 2, סעיפים 5–14)

הוועידה הראשונה של המדינות החברות הכירה בחשיבות המניעה כאמצעי למלחמה בשחיתות על ידי נקיטה באמצעים משמעותיים יותר מאלה שננקט בהם בעבר, הן בהיקפם והן בפרטיהם. אמצעי המנע נוגעים למגזר הציבורי והפרטי גם יחד. הפרק כולל דגם של קווי מדיניות מנע, כגון יסוד גופים למלחמה בשחיתות ושקיפות רבה יותר במימון מערכות בחירות ומפלגות פוליטיות. גופים הפועלים נגד שחיתות הם שצריכים ליישם את קווי המדיניות נגד שחיתות, להפיץ מידע ולהיות עצמאיים, בעלי מימון מתאים וצוות מיומן למשימה. המדינות אף מחויבות להבטיח כי השירותים הציבוריים שלהן נתונים תחת אמצעי ביטחון המקדמים יעילות, שקיפות וגיוס עובדים המבוסס על תכונותיהם. לאחר שהתקבלו לעבודה, משרתי ציבור חייבים לציית לכללי התנהגות, לחשיפה של אמצעיהם הכלכליים ולמתן נתונים נוספים, וכן להיות כפופים למערכת לאכיפת משמעת. יש לקדם אף שקיפות ומתן דין וחשבון בעניינים של מימון ציבורי, וכן לקבוע דרישות פרטניות למניעת שחיתות, במיוחד בשטחים חיוניים של המגזר הציבורי, כגון מערכת השפיטה והרכש. כיוון שמלחמה בשחיתות תלויה גם בשיתוף פעולה בין הממשל לחברה, האמנה מדגישה באופן מיוחד את חשיבות המעורבות של חברה אזרחית ואת תהליך הדיווח באמצעותו המנהל הציבורי מדווח לציבור. הדרישות המפורטות באשר למגזר הציבורי ישימות אף למגזר הפרטי - אף מן המגזר הפרטי קיימת ציפייה לשקיפות בהליכים ולציות לכללי התנהגות.

הגדרת עבירות ואכיפה (פרק 3, סעיפים 15–44)

הפרק השלישי באמנה קורא למדינות החברות לחוקק ולאכוף שורה של עבירות פליליות ולא להסתפק ברשימת עבירות ידועות מן העבר, למשל שיטות שונות של שוחד ומעילה, אלא אף התנהגויות שאינן מוכרות עדיין כפליליות במדינות רבות, למשל ניהול לא הוגן של משרה רשמית. המגוון הגדול של דרכים בהן שחיתות באה לידי ביטוי במדינות שונות, מציבה אתגר למחוקק ולחוקות של המדינות החברות. מסיבה זו חלק מן הניסוחים באמנה מותירים שיקול דעת באימוץ ההוראות, או שהם כפופים לחוקה ומערכת החוק הקיימת במדינות החברות. ההתנהגויות שהמדינות החברות חייבות להגדירן כעבירה פלילית הן מתן או לקיחת שוחד של אזרח, בעל תפקיד רשמי זר או בינלאומי, ושוחד פסיבי של פקיד ציבור זר ומעילה בכספי ציבור. עבירות נוספות שהמדינות החברות מתחייבות לחוקק הן עבירת הפרעה לבעל תפקיד באכיפת החוק במילוי תפקידו (כך בישראל, עבירת "הפרעה לשוטר בשעת מילוי תפקידו" ו"הפרעה לעובד הציבור"), עבירות הסתרה (כך למשל בישראל, "הסתרת פנקס", "הסתרת צוואה", "הסתרת שטר קניין"), עבירות מעין גנבה והונאה, והלבנת הון.

שיתוף פעולה בינלאומי (פרק 4, סעיפים 43–50)

הפרק הרביעי באמנה עוסק בשיתוף פעולה בינלאומי למיגור תופעת השחיתות ומפורטים בו בין היתר הכללים להסגרת חשודים בעבירות שחיתות ולהסגרת פושעים שעמדו לדין. בפרק נקבעים הכללים לשיתוף פעולה משפטי ולעזרה משפטית בין מדינות חברות באיסוף ראיות, בהכנת מסמכים משפטיים, בגביית עדויות ועוד. הפרק עוסק אף בהמשך הליכים משפטיים בין מדינות חברות, בשיתוף פעולה באכיפת החוק ובחקירות משותפות, וביישום אמצעי חקירה מיוחדים.

באמנה נדרשות המדינות החברות אף לפשט הליכי חקירה ואיתור ראיות להוכחת פשעי שחיתות, כך למשל התגברות על חוקי סודיות בנקאית. האמנה אף קוראת להגברת שיתוף הפעולה בין גופים לאומיים ובינלאומיים לצורך מלחמה בשחיתות, תוכניות הגנה על עדים, קורבנות שחיתות, עדים מומחים וחושפי שחיתויות כדי להבטיח אכיפה יעילה של החוק.

האו"ם קבע שבכל שנה ב-9 בדצמבר יצוין היום הבינלאומי למאבק בשחיתות, שמטרתו "קידום וחיזוק האמצעים למניעת שחיתות ולמאבק בשחיתות בצורה יעילה יותר... וקידום יושרה, אחריות וניהול תקין של ענייני ציבור וניהול רכוש ציבורי."