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市制是中華民國北洋政府的一種行政區劃制度,下設「特別市」及「普通市」兩種城市建置,其中前者與縣同級,屬於第三級行政區(縣之上尚有道,再上有省),而後者則由縣所管轄,屬於第四級行政區;兩者皆具地方自治團體和法人地位。北洋政府的市制於中華民國建立時設立,曾一度被廢除,於1921年(民國十年)復置,國民政府於1928年(民國十七年)於當時頒佈的《特别市組織法》和《市組織法》中復廢。其后特別市转为国民政府行政院直辖。
1909年1月18日(光绪三十四年十二月二十七日),清朝朝廷公佈了《城鎮鄉地方自治章程》,規定府、廳、州、縣治所在城廂地方稱「城」,人口五萬以上的村莊屯集地方稱「鎮」,不滿者稱「鄉」[1][2][3]:14。1911年11月21日(宣統三年十月初一日),江蘇臨時議會成立,通過了《江蘇暫行市鄉制》,並於次年1月經修正頒發施行[4]。北洋政府於1914年(民國三年)初設立了「京都市政公所」(即北京市)[5],惟同年時任中華民國大總統袁世凱下令停辦各級自治,此市制遂被廢止[3]:6。
1921年(民國十年)7月3日[6][7],北洋政府以「大總統教令」的形式頒佈《市自治制》[8][9]:415,計8章、78條[9]:415,規定首都、省會、商埠、縣治城廂及其他人口滿一萬的地方可設市[10]。同年9月9日,又公佈《市自治制實行細則》,從而恢復市的建制[9]:415,並以國法的形式確認市為「自治團體」和「法人」[7],並將市分為「特別市」和「普通市」兩種[7][9]:415,其中前者的地位相當於縣,而後者則由縣領導[7]。北洋政府隨後於1922年(民國十一年)6月17日公佈《市自治制施行日期及實施區域令》,規定自當年9月1日起,以京都(即北京)為特別市[6],不久又於同年11月18日頒佈《青島市施行市自治制令》,定青島為特别市[11]。惟《市自治制》因當時的政治原因未能在全中國推廣[3]:16,施行日期亦較短暫[9]:416。1928年(民國十七年),取代北洋政府的國民政府頒佈了《特别市組織法》和《市組織法》,繼續把市分為「特别市」和普通的「市」,惟前者由國民政府直轄,而後者則隸屬於省政府[3]:8,《市自治制》遂廢[9]:416。由縣管轄的市直至1945年(民國三十四年)12月25日方再於由日本手上接收的臺灣省以「縣轄市」的形式復設,時有宜蘭市、花蓮市兩縣轄市[12]。
《江蘇暫行市鄉制》規定「市」有兩種,「一是縣治所在城廂地方,二是村莊屯集人口滿五萬以上的地方」[3]:14。《市鄉制》將市組織分為董事會和議事會,分別作為行政機關和立法機關,自治的權力有了一定的擴大。在名稱上把前清的「城」改稱為「市」,為近代中國首次採用「市」為行政區劃名稱[3]:6。《市鄉制》亦規定「市鄉專辦地方公益事宜,受本省民政長及本管縣知事之監督」;議事會議決的事件同樣必須先呈縣知事查核後,方可移交董事會執行;縣知事同樣有解散議事會或董事會,撤銷議員或董事職務的權力。《市鄉制》又規定市鄉各設「公所」為市鄉議事會、董事會辦公之地,惟上海例外,其沿用了光復之初的名稱,仍稱「市政廳」[4]。
《市自治制》規定首都、省會、商埠、縣治城廂及其他人口滿一萬的地方可設市[10][13],並設「特別市」及「普通市」兩種城市建置,其中前者由內務部認為必要時呈請大總統明令規定,並受各地方最高行政長官監督(惟京都受內務總長監督),而後者則受縣知事監督[14]。《市自治制》下,市均設「自治公所」為執行機關、「自治會」為議決機關。特別市由市長和市佐理員組成,而普通市則由市長和市董組成[15],其中市長由市自治會的居民中具有市自治會會員被選舉資格者選舉[14],以執行市自治會的決定和辦理市內各項行政事務[15]。中國各市均未採用《市自治制》設市[11][16][註 1]。
制度 | 《江蘇暫行市鄉制》 | 《市自治制》 |
---|---|---|
頒佈日期 | 1911年11月21日[4] | 1921年7月3日[6] |
頒佈機關 | 江蘇臨時議會[4] | 中華民國北洋政府[6] |
施行日期 | 1912年1月[4] | 1922年9月1日[6] |
設市要求 | 縣治城廂,否則人口須滿五萬[3]:14 | 首都、省會、商埠或縣治城廂,否則人口須滿一萬[10] |
上級監督 | 省民政長、縣知事[4] | 特別市:地方最高行政長官(京都為內務總長)[14] 普通市:縣知事[14] |
行政機關 | 董事會[3]:6 | 自治公所[15] |
行政機關成員 | 董事[4] | 市長[15] 市佐理員(特別市)/市董(普通市)[15] |
立法機關 | 議事會[3]:6 | 自治會[15] |
立法機關成員 | 議員[4] | 會員[14] |
例子 | 京都市政公所[5] | 京都[6]、青島[11](皆為特別市) |
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