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養廉銀,又稱養廉金、養廉錢,是滿洲清朝官員的俸祿制度,在中國歷史上為清朝特有。雍正元年(1723年),雍正帝創立了養廉銀制度,本意是想藉由高薪來培養及鼓勵官員廉潔的習性,進而避免貪污的情事發生,因此取名為「養廉」。但在攤丁入畝、火耗歸公之後,清政府將所有稅收(包括酒醋稅等地方稅)改歸朝廷所有,致使地方財政困難;因此,看似高薪養廉,然而實際上將地方的行政費用歸於地方首長所有,導致清朝地方貪腐的情況為史上之最。
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清初文官的俸禄标准,表面是號稱延續万历《大明會典》制定的低薪制,知县每月支俸三两银,“一家一日粗食安饱兼餵马匹,须银五六钱;一月俸不足五六日之费”。
但是實際上《大明會典》記載,正七品除了底薪外,還有其他實物補償或其折抵津貼:
以上合計一年約領大米一千一百零五公斤,還有絹布、二十七兩五錢白銀及寶鈔三百六十貫,足夠十二口人一年的開銷。再加上明代所有的外命婦與誥命夫人有自己的年俸、並不包含在官員支俸中,地方官府的行政、人事、伙食開銷也不需要地方官員負責,再加上七品優免田賦八十畝、免徭役八人。又再加上稍為大一點的官多半有兼職俸,比如夏原吉領戶部尚書、太子少傅、少保三種職務俸祿,王守仁領兵部尚書、左都御史、伯爵(新建伯)三俸,海瑞亦有吏部右侍郎、南京右都御史二俸,加上外命婦的俸給,各邊鎮守各官尚有一至二十顷的養廉田,這些都不需要「孝敬」京官,也不需要被內務府或皇帝巧立名目訛詐,因此明代官員的真實薪俸比表面所認知的要來的高。但明朝官員一般家口眾多,以海瑞为例,海瑞任淳安县县令时,除了老母、妻子之外,还有两三个女儿、两个儿子,加上家仆、婢女,可能还有奶妈,总共有十来口人;而工资经七折八扣,实际领到的是12石大米、27.49两银子和360贯钞。當時钞已經很無價值,可以忽略不计。仅以12石大米、27.49两银子来计算,十来口人用这些工资,生活就不免拮据。海瑞的家庭结构已经算是非常简单的,生活标准也不算高,但已捉襟见肘;至于其他官员,就可想而知了。
所以清初延續的並不是明代的薪俸制度,而是關外戰時分贓制的滿人至上分肥制度,除了本薪支俸外的東西全部遭大量取消或沒收,尤其是漢人官員;導致很多官員在雍正前根本食不裹腹,所以必須從百姓身上剝削[1]。因此在康熙末年幾乎是無官不貪,甚至康熙帝因為知道官員的困難,也刻意不追究官員們互相送禮、包紅包的習氣[2]。雍正元年(1723年)特設養廉銀,“因官吏貪贓時有所聞,特設此名;欲其顧名思義,勉為廉吏也”[3],“知大臣祿薄不足用,故定中外養廉銀兩,歲時賞上方珍物無算”[4]。養廉銀的來源來自地方火耗或稅賦[5],因此視各地富庶與否,養廉銀數額均有不同。
一般來說,養廉銀通常為本薪的十倍到百倍,其標準混亂缺乏公平性。光绪《清全典事例》记载範例:
例如,台灣巡撫劉銘傳的年薪為一百五十五兩銀,養廉銀則達一萬兩銀。而台灣總兵年俸六十七兩銀,軍事加給一百四十四兩銀,而養廉銀則為一千五百兩銀,“都司全年俸薪、馬乾、養廉銀四百四十九兩,千總俸薪、馬乾、養廉銀一百九十二兩,外委養廉銀三十六兩,增設各兵加餉銀九百五十二兩耳,凡共需銀四千六百餘兩。”[6]
養廉銀並沒有完全解決官員的生計問題,因此反而加重貪汙,其中一般的京官因為沒有統治地方而沒有火耗或稅賦,京城開銷又大,並未有足夠的銀錢收入,所依賴的是地方官的冰敬與炭敬等行賄,李慈銘在日记中称:“京官贫不能自存,逢一外吏入都,皆考论年世乡谊,曲计攀援。”[7]曾国藩擔任翰林院检讨后,家書提到:“男目下光景渐窘,恰有俸银接续,冬下又望外官例寄炭资,今年尚可勉强支持。至明年则更难筹画。”[8]。而各地又有肥瘦之分能調到繁榮地區當官當然收益大,這就促使地方官和京官的權錢交易關係,誰能調到哪裡去當官,京官往往有實質影響力。
另一方面養廉銀又助養官員的豪奢,张集馨从道员升任按察使后进京觐见的花费是:“别敬军机大臣,每处四百金,赛鹤汀不收;上下两班章京,每位十六金,如有交情,或通信办折者,一百、八十金不等;六部尚书、总宪百金,侍郎、大九卿五十金,以次递减;同乡、同年以及年家世好,概行应酬,共用别敬一万五千余两”[9]《清朝文献通考》批评:“入愈丰而累愈重,知有私不知有公。纵倍给薪津,岁增经费,何补若人之挥霍,空益小民之负担”,這是因為“廪入既厚,纵侈随之,酬应则踵事增华,服用则豪奢逾度。”再加上晚清财政困难,俸银、养廉银常常停支,官员“借口于养廉不足,肆行侵渔”[10]。