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海绵城市是一個比喻的說法,是一種在城市中建設防洪防澇並兼有生態環保功能的新型城市模型,指城市如海绵一样,降水时能吸水、蓄水、渗水、净水,而平时则可“挤”出收集的雨水来利用。[1]海绵城市概括而言有“渗、滞、蓄、净、用、排”六大措施[2],其建设途径包括对城市原有生态系统的保护、生态恢复和修复,以及低影响开发。[1]
“海绵城市”一词最早由中国大陆学者提出,后来先后被中国大陆和台湾官方采纳作为指导理念。与之相关的国际通用术语为源于北美的“低影响开发”。二者都强调开发前后场地的水文特征基本保持不变。[3][4]尽管有人将二者等同[3],但也有学者指出,“海绵城市”强调的是城市层级的整体建设理念和方式,而不是具体的技术措施。[5]《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建(试行)》将低影响开发列为海绵城市建设途径的一个方面。[1]
“海绵城市”是推动绿色基础设施建设、低碳城市发展、智慧城市形成的创新表现,是现代绿色新技术与社会、环境、人文等多种因素的有机结合。
尽管和海绵城市相关的低影响开发在北美更早提出,但“海绵城市”一词本身最早是中国大陆为应对频繁出现的城市内涝以及缺水等問題提出的,[6]後來該概念也引入了台灣的都市計畫和水利建設中。[7]
中国大陆城镇化的进程加快,城市群兴起,城市设施建设导致下垫面硬化,70%至80%的降雨形成地表逕流,仅有20%至30%的雨水能够渗到地下,导致逢雨必涝、城里看海和雨后即旱、旱涝急转,还造成水生态恶化、水资源紧缺、水环境污染等问题。[8]水资源短缺、水质污染、洪涝灾害、水生物栖息地丧失等多种水危机是系统性、综合的问题,需要系统性的解决方案,而“海绵城市”理论的提出就在此背景下得到了关注。[9]
海绵城市的概念的发展历程如下:
《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出的工作目标认为,海绵城市需要采取“渗、滞、蓄、净、用、排”六大措施,以减少城市开发建设对生态环境的影响。[2]这些措施的具体含义如下:
海绵城市的概念诞生后,虽然在官方和民间得到了普遍的接受,但也不乏争议,特别是当每年雨季来临时,一些城市仍然出现内涝,投入巨资建设的海绵城市因而被认为效果不明显。
例如,2021年7月河南水灾发生后,有公众和媒体质疑,为何作为海绵城市试点的郑州市,出现了严重的内涝。[13]对此,相关领域的专家解释,海绵城市只能应对对中小雨,无法应对特大暴雨。郑州海绵城市建设中,城区设计的暴雨强度的重现期为50年一遇,其他地区的为20年一遇[14],而是次暴雨的重现期超过千年一遇,远超设计的承受的能力。华南城市研究会会长、中国城市规划学会委员胡刚认为,除了海绵城市以外,还要构建更完善的排涝系统,才能从根本上解决内涝,特别是深隧。[15]联合国人居署程序委员、国务院外专局规划专家饶及人则认为,海绵城市不是“水桶城市”,功能是吸水而不是排水,“不可能为了防止千年一遇的洪水而建设一个999年都没有太多作用的基础设施。”[16]
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