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府院之争(又稱黎段相爭)指1916年至1917年(民國五至六年)中華民國大總統府與國務院之間的政治鬥爭。
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依照《中華民國臨時約法》,國務總理的角色、權力與功能不下於臨時大總統和接續其後的大總統。國務總理的權力主要有:[1]
1916年6月袁世凯死后,原第一任副總統黎元洪依法繼任大總統,段祺瑞任国务总理,段以北洋正统派首领自居,依附日本帝國,掌握军政大权,与黎元洪分庭抗礼。因一方为大总统府、一方为国务院,所以它们间的争斗被称为“府院之争”。
按照《中華民國臨時約法》,国务院重大决定要经过大总统盖印方可发布。国务院秘书长徐树铮常对大总统黎元洪态度蛮横无礼,久之黎怀恨在心。徐树铮在国务院与内务总长孙洪伊有矛盾,段祺瑞下令将孙撤职,让徐到总统府盖章。黎元洪拒绝盖章。府院陷入僵局,元老徐世昌出面调解,最后徐树铮孙洪伊共同被撤职,才算了结。一波未平一波又起,在要不要參加第一次世界大戰对德國宣战这个问题上,双方衝突更趋激烈。
1917年3月4日,段祺瑞偕同全体阁员(外交总長伍廷芳没有参加,因伍已提出辞呈)到大总统府,请黎元洪在国务院向国会提出对德绝交案的咨文上盖印,黎有异议,段愤而提出辞职,离京赴天津[2]。后在冯国璋等人劝解下,段祺瑞于6日晚返回北京[3]。
1917年4月25日,为了实行对德國宣战,段祺瑞联络各省督军在京召开督军团会议[4],对国会施加压力。5月10日,众议院召开议会审议对德國宣战案,因段祺瑞组织公民团在国会外围示威,结果造成僵局。5月11日外交總長伍廷芳、司法總長張耀曾、農商總長谷钟秀、海軍總長程璧光四位阁员,抗议國會議員被辱,提出辭職。5月15日國務院再咨眾議院對德宣戰案。5月19日眾議院以多位內閣閣員总辞,而催議咨文乃用國務院名義于法律不合,議決緩議對德宣戰案,須先进行內閣改組[5]。同日陈友仁的英文《京报》揭露段祺瑞私自向日本借款一事(西原借款)。同日,督军团联名通电要求解散参众两院,改制憲法[6]。5月21日黎元洪下令撤销段的总理职务,段祺瑞愤然离京去津,並且指根據《中華民國臨時約法》總統無權撤銷總理職務,不承认黎的免职令,造成民国史上第一次的宪政危机。
之後,在段祺瑞的策动下,安徽、奉天等八省先后宣布独立。黎元洪請督軍團團長張勳入京調解。张勋对黎元洪提出条件,必须解散国会。黎被迫答应,并于6月12日发布命令解散国会。6月14日張勳率領辮軍入京,7月1日张勋擁立溥儀,改建帝制,是為辮軍復辟。7月12日复辟被段祺瑞鎮壓,黎元洪於事後辭去總統職,總統改由馮國璋擔任,总理仍由段祺瑞担任,府院之爭告一段落。最後段祺瑞於8月14日宣佈对德國及奧匈帝國宣戰,收回兩国在天津及德國在漢口的租界,加入協約國參加一战。
但是段祺瑞拒绝恢复被张勋解散的国会,从而引发孙中山号召国会议员南下,在广州另组政府的护法运动。中国进一步陷入动乱。
冯国璋任代总统后,与国务总理段祺瑞,在西南军阀及广东护法军政府的政策上,产生矛盾,冯、段二人且互不相見[7]。段祺瑞主张武力统一,借此扩充皖系势力;冯国璋主张和平统一,借此讨好西南军阀,保护直系的利益。
1917年8月,段祺瑞调北洋第八、第二十两师入湖南,拉开南北战争(护法战争)的序幕。之后又派心腹傅良佐为湖南督军,引发直系官兵不满。11月,正当湖南战事扩大时,属于直系的第八师师长王汝贤、第二十师师长范国璋突然发出通电,主张停战议和。紧接着直系长江三督(湖北督军王占元、江西督军陈光远、江苏督军李纯)和直隶督军曹锟联名发表通电,响应停战。11月22日段提出辞职。冯于11月25日下令准免,先以外交总长汪大燮代理国务总理过渡,后又请出王士珍署理国务总理兼陆军总长。
12月2日,段策动北方十督:曹锟、张怀芝、张作霖、倪嗣冲、阎锡山、陈树藩、赵倜、杨善德、卢永祥、张敬尧等在天津举行督军团会议。12月6日,联名电请冯国璋明令讨伐西南。冯只得表示让步。又任命段为参战督办,段芝贵为陆军总长,以消解皖系的不满。此时,西南军阀陆荣廷提出恢复旧国会,停止湘粤进兵和拥护冯国璋继任总统,做为取消两广独立的条件。冯发出停战布告,责成南北两军停止敌对行动。12月31日,北方十督曹锟等发表通电,坚决反对恢复旧国会,主张以皖系控制的临时参议院代行国会职权,选举正式大总统,企图合法倒冯。冯声称要亲自出征讨伐西南,率拱卫军一旅,乘专车沿津浦路南下,想回到直系大本营南京。不料车到蚌埠,被皖系安徽督军倪嗣冲拦截,迫使冯回京。同时,奉军入关兵谏。皖奉联合,冯不得已,1918年3月23日再次请段出任国务总理。
1918年8月12日,新国会(即安福国会)开幕。段祺瑞声明要辞职,迫使冯国璋也声明不参加总统竞选。9月4日,安福国会选举徐世昌为新任大总统,徐提名钱能训组阁。冯国璋、段祺瑞同时下野。但是直皖之间的派系纠纷并没有因此化解,最终演变为1920年直皖战争。
推原禍始,實由組織憲法之根基不良所致,考之各國制憲成例,不應由國會議定……今日之國會旣不爲國家計,是已自絕於人民,代表資格當然不能存在……即將參衆兩院即日解散,另行組織