Remove ads
針對國情咨文（國情報告）的學術意見認為，在不同的政府體制下，其目的有所不同。總統制之下，總統之所以需要定期向國會提出國情報告，說明政策方向，是因為總統並無法案提案權，卻又執掌行政，有必要建立與國會間的溝通管道。內閣制之下，內閣首長（政府首腦）既然可以提出法案，也同樣掌握行政權力，他有權力且有義務向國會提出施政方針及施政報告。半總統制之下，總統雖然沒有法案提案權，但他並未掌握大部分的行政權，制度上總統沒有向國會提出國情報告的必要。[1]:520
美國的國情咨文（State of the Union Address）制度，是總統每年至國會報告國情。其目的包含報告國內外情勢、提出未來立法建議、發表個人治國理念等。美國憲法僅規定總統「應經常向國會報告聯邦的情況」（第2條第3款），總統有時僅提出書面咨文，但1934年起，通常會在每年的1月或2月至眾議院議場發表。發表時，參眾兩院議員、各部部長、聯邦最高法院大法官等人均會到場，議員不會干擾報告進行，不會針對內容進行提問，也不會討論或表決，總統報告完成後，即離開會場。不過，反對黨會在電視台上發表對國情咨文的回應（Televised Opposition Responses）。[2]
在第五共和之前，法國憲法上原本就有總統對國會的咨文權規定。1958年法國第五共和憲法制定時，也於第18條規定：總統可以向國會（但限於兩院聯席會議）遞送咨文（messages），由他人代為宣讀，總統不進入國會，國會也不得針對該咨文討論。[3]:80[1]:520第五共和憲法設計此一制度的考量在於，總統是由國會兩院選出（1962年後改為全民直選），有必要與其「選民」（國會議員）溝通。[1]:520
2008年，法國第五共和憲法修正時，為了強化對總統的監督，修憲研議委員會建議擴大總統與國會之間的互動，允許總統可以針對單一國會（法國為兩院制）提出國情報告演說。[4]:52最終修正的條文，擴大總統的咨文演說權（le droit de parole），允許總統對兩院的任一院提出咨文；國會可以針對咨文內容討論，但仍不可附隨表決。[3]:80學術上對此有各種評價。如法國有學者認為，修正制度強化總統對於其它憲政機關的優勢地位，間接彰顯總統為國家大政方針決定者的憲政角色，擴增總統權力；在總理負責的政治領域中，增加總統介入干預的機會，弱化總理作為行政首長的角色；讓總統有機會主動向國會訴求政治主張，有利其權力布局。而臺灣的吳庚與陳淳文認為，此次修正形式上雖然使得總統更具有權力正當性，也強化國會對總統監督的力量，實質上只具有政治表演的性質，無法真正提升總統權力正當性，也無法強化國會的監督。[1]:520
Remove ads
1994年，中華民國《憲法增修條文》第3次修正，賦予國民大會聽取總統國情報告的權力。[5]:61總統李登輝在此次修憲後，每年赴國民大會報告，在總統直選後也持續前去國民大會進行國情報告，並在報告完成後，聽取國民大會代表綜合詢問與建言，最後綜合答覆。[6][7]這一規範被國立臺灣大學政治學系教授陳淳文批評，表面上看似是因總統直選後權力增加，為了強化監督而設，實則會混淆憲政體制、弱化總統憲政地位；國民大會之所以設計此制度，是其「修憲擴權的作品之一」，「實際的運作經驗卻是留下總統於國大議場中遭到羞辱，國大荒唐議政的不良紀錄」。[1]:519
在2000年第6次修憲時，國民大會自我虛級化，改於《增修條文》第4條第3項規定：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」將聽取總統國情報告的權力，移轉於立法院。[5]:66立法院亦為此在《立法院職權行使法》增訂有關聽取總統國情報告的規定：總統在咨請立法院同意後，可以到立法院進行國情報告，內容是與其職權相關的國家大政方針；報告完畢後，立法委員可以提出問題，發言的程序細節由黨團協商決定。在總統本人同意的前提下，總統被允許就提問內容綜合補充報告。[7]因為黨團協商無法達成共識，在這一次憲法修正以後，至2024年為止，擔任總統的陳水扁、馬英九、蔡英文等人都未曾赴立法院進行國情報告。[8]
但上開對於立法院職權行使法之修正，憲法法庭於113年憲判字第9號判決指出，依憲法增修條文第2條及第4條第3項規定，總統與立法院分別由人民直選，各自對人民負起政治責任，兩者間並無從屬關係，其並無向立法院進行國情報告之義務，立法院亦無聽取之義務，且總統是否、何時、以何等方式使立法院聽取其國情報告，及其國情報告之主題與涵蓋範圍等，憲法既未予以規範，總統自得本於其職權而為審酌決定，並基於憲法機關相互尊重原則，應與立法院協商後實施，尚非立法院得以片面決定。立法院以制定法律之方式，對同屬於憲法機關的總統加諸憲法上所無之義務及其行使職權上之限制，片面要求總統依條文所定期限，主動向立法院送交國情報告書及赴立法院進行國情報告、立法院得指定總統國情報告之議題、範圍與內容及總統國情報告完畢後，須即時口頭回答或會後書面答覆立法委員提問之規定均逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則而自判決宣示之日起失效。[9]
針對此一國情報告聽取制度的性質，學者有所評論。國立中興大學法律學系教授李惠宗認為，修憲者或許有意透過國情報告制度讓中華民國的政府體制朝向總統制傾斜，但此制度僅具政治禮貌的象徵意涵，立法院可以針對國情報告內容提問，但不能質詢；依照《立法院職權行使法》規定，問題僅會彙整給總統參考，立法委員的意見對總統並無拘束力。[5]:66
陳淳文認為，這是中華民國《憲法增修條文》明文列舉的總統權限，但不管總統國情報告的形式是什麼，它都不算是總統與立法院之間的「直接對話」；國情報告的內容，如果要發生具體的法律效果，仍必須透過行政院落實。[10]:697, 702陳淳文與前司法院大法官吳庚並指出，聽取總統國情報告雖然屬於憲法賦予立法院對總統的監督性權力，但這類對總統的監督性權力，因為中華民國總統實權有限，且總統不對立法院負責，「不屬立法院日常慣行的權力」。[1]:594國立臺灣大學三民主義研究所教授陳春生另外以孫文的五權憲法思想檢視此制度，主張2000年第6次修憲賦予立法院聽取總統國情報告的職權符合遺教，「至為正確」，但總統「不必接受『質詢』或『聽取建言』」。[11]
Remove ads
Wikiwand in your browser!
Seamless Wikipedia browsing. On steroids.
Every time you click a link to Wikipedia, Wiktionary or Wikiquote in your browser's search results, it will show the modern Wikiwand interface.
Wikiwand extension is a five stars, simple, with minimum permission required to keep your browsing private, safe and transparent.
Remove ads