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民國2年(1913年),袁世凱在各省要地設立鎮守使,由大總統簡任,統率轄區內軍隊,維持地方治安,兼管本區民政外交。《鎮守使署條例》規定鎮守使為以軍事為主、兼管民政的長官。1913年7月28日鄭汝成率陸軍第七、第十九旅駐防上海,為第一任上海鎮守使。
1913年12月19日,北洋政府公布《護軍使暫行條例》,護軍使由大總統簡任,是以軍事為主、兼管民政的機構,其地位在鎮守使之上。1915年袁世凱將上海、松江兩鎮守使改為淞滬護軍使,任命原任松江鎮守使的陸軍第四師師長楊善德為護軍使,統率第四、第十師,駐紮在松江、吳淞及上海高昌廟、龍華、閘北等處。
1924年10月13日,盧永祥、何豐林因江浙戰爭戰事失敗,通電下野,流亡日本。民國13年(1924年)10月14日,張允明自任淞滬護軍使。[2]10月16日孫傳芳到上海主持收編盧、何軍隊;並委蘇軍師長白寶山為上海防守總司令,辦理上海善後及收撫事宜。11月11日孫傳芳派宮邦鐸到滬,調回白寶山,並率部隊駐於閘北。張允明則留駐龍華。上海南北市各有一個握有兵權的官員。民國14年(1925年)1月14日,北京臨時執政接受上海各法團建議,明令解決上海爭端三項:(1)裁撤淞滬護軍使;(2)孫傳芳、張允明雙方撤兵,上海永遠不得駐紮軍隊;(3)上海兵工廠即日起停止軍用工作,招商承領,改組為商業工廠,由陸軍部派員會同商會籌備。2月4日,駐龍華淞滬護軍使署的孫傳芳屬第二師撤出,但奉系軍閥、直系軍閥軍隊並未全部撤出上海,上海之後又被直系軍閥軍隊控制[3]。
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