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行政国,并非专指单一国家或某一种类的国家,而是用以描述国家政府在行政职能大幅扩张,使得人民高度仰仗政府,甚至受政府行政部门不当压之现象。
在此情况下,行政部门占有极重要的地位。纵使立法、司法权尚能发挥其职能,但行政组织与运作变得特别重要,形同一权独大。若无法适时用其他权力制衡行政权的权限与裁量(如国会调查权、预算审查权),该国政府与执政者(如国家元首或政府首脑)极有可能转变成极权政府与独裁者,走向警察国家一途。
“行政国”这个名词出自由美国行政学者德怀特·瓦尔多(Dwight Waldo)所著、1948年出版之著作:《行政国:美国行政学的政治理论研究》(The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administratlon),而其中“The Administrative State”被翻译为“行政国”:原词汇用意在于强调现代国家行政部门的成长现象,并可做为一门学术研究。
1957年,另一名学者莫斯坦·马可仕(英语:Fritz Morstein Marx)出版了《行政国:科层体制概论》一书,对行政国概念亦另有叙述。
自工业革命后,产业与经济活动开始了重大且不可逆的改变:昔日小规模、家庭式的手工业与学徒生产制为大规模、机械式的工厂集体生产制所取代。
雇主与受雇者的关系也随之改变,在规模经济制下,双方只存在“工作”与“报酬”冷淡雇佣关系,彼此间毫无情感与私谊表现;另外,因产业分工与聚集而使现代生产结构由农村转向都市化,单位人口的增加与进一步聚集,改变了人与人之间的关系:人群之间陌生、疏离感更随著社会关系改变进而扩大。人们从乡下移居到都市,失了根,其中有的人找到新工作、有的失业。他们与无数陌生人互动,并尝试重新建立关系。
社会的快速变迁,导致劳资双方贫富差距扩大,人们原有的定位瓦解。而以核心都市进行的大众传播系统渗透到农村后,更腐蚀农村生活与原有的社会关系,并制造更多混乱经验与社会问题。社会上,都市与农村之间、以及劳方与资方之间的对立与贫富差距的现象日益严重,甚至发生冲突,并要求政府出面干涉仲裁之:
资本家系望政府能加强权力与职能,对工人组织工会、罢工、怠工的行为加以制止;劳工则要求政府设法保障他们的权益和福利,并制止童工、超时工作的行为。此外,业界大规模整并所形成的垄断现象,也威胁到小商人与消费者的利益。工业化与都市化造成的污染与交通、社会问题,使得人民进而要求政府加以防止与管制。政府对此进行的干预与管理,令行政权力进而扩张。
议会成员复杂,所代表的利益又大为分歧,加上立法程序繁复,而议长对阁员的控制力量又不若行政首长强大,导致立法权限与效率低落。法案之审理协商旷日费时,置之高阁者屡见不鲜。导致人民与其苦等法案之公布实施并保障权利,不如直接向行政部门请求来的迅速有效。
行政部门其事务之复杂化、专门化,更使得行政部门可用行政命令的权限从事行政立法,以及执行政策时面对法规的行政裁量,亦侵蚀了立法与司法部门的权限。
基本上可分为下列几点说明:
由于以下政府功能大多不必以立法执行,可以行政命令为之,进而造成了行政国的现象。
然在近年来,许多国家却发现,行政权的扩大,若源自于利益团体或政客在资源分配下短视近利的政策,甚至共犯分赃关系,则会有以下的困境,如老人年金、失业津贴等福利的发放立意良善,但施行后却令赤字扩大与致使民意正当性危险。如以下说明回圈:
当政党和政客于竞争时,开立短视的社会福利政策,甚至是空头支票,使选民有所期盼。养大选民胃口后,再将负债与赤字丢给次任政务官或官僚处理。最后会造成国家在功能上(dysfunctional)与民意上的双重障碍,成为超载政府(overloaded government)的状态。
此种缩减国家功能→民意基础丧失,然不缩减国家功能→赤字黑洞加深的两难困境,亦称为合法性危机(legitimation crisis)。
虽然现今世界许多国家行政权限实以扩张到相当大的程度,然为了设法防止其权力遭不当滥用与过度扩张,近年来已有许多修正制衡之方法:
使行政部门对立法部门(议会)负责,并利用立法、调查、质询、与限制权力进行制衡。若行政部门有越轨行为时,议会有权加以纠正,并控制监督行政官员施政作为。此外尚有年度预算的审查权、法律草案与修正案的审查、对重大政策(戒严、条约缔结、大赦、紧急命令等)的议决权,以做为进一步的行政权限缓冲和监督。
法院的仲裁也是监督行政的一股力量:若行政者有违法乱纪等情事时,法院可采取惩戒、制裁行动。若行政程序与政策有违法、甚至违反宪法保障权益之嫌,更可以解释宪法等司法审查权(Judicial Review)进而诠释与裁量,以免法律与政策遭误用或滥用。
此外,在法院控制的原则下,行政部门可以成为“被控告者”,当人民权益受到行政部门的违法或不当处理时,可向法院提出行政诉讼,并要求国家对其不当行为加以赔偿。前述足以说明行政权力至今已非漫无限制,司法裁量与监督也是相当有效的方法。
公民得透过所属利益团体对政府监督与控制。如英美行政体系中,若无利益团体介入与协助,政府的业务方案几乎难以存在──因为利益团体会督促通过特定法律,却也阻止通过某些法律;英美两国利益团体不仅数目众多,力量也十分庞大。使得政务官在面对选票与政见时无法专横跋扈,无视民意。
此外,有些国家的公民还可透过公民权之创制与复决,以公民投票方式,对特定行政政策与法案做成决策,使得人民增加对政府的影响力。
为了防止行政权不当扩张及公营事业效率低落,将若干行政业务开放民营已是1980年代“新公共管理”思潮下的新产物。除了将官股与营运权释出至民间外,尚可将特定业务以契约外包(Contract out)、特许(Franchise)、补助(Grant)、与抵用卷(Voucher)等方式交由民间与非营利组织(NPO)承办。除了可大幅降低政府负担外,也使得行政权限进而缩减。
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