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制度 来自维基百科,自由的百科全书
地方分权、分权自治或权力分散,是“权力去中心化”的简称,“中央集权”的对称[1]:1380;指国家权力之一部,归由地方政府行使的制度[1]:1380,目的为竭力谋求限制上级权力、最大程度的增强下级权力,以防止独断专制的出现。
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该名词经常用于政治范畴之中,是国家权力依法由中央政府和地方政府分别行使权力,并且刻意使某方面的地方权力能大于中央权力的制度,只要不构成分裂国家、颠覆政权等危害到立国之本的行为,其馀权力能下放的则尽量下放。倡导国家以强制形式使权力部分回归地方政府,这会让中央政府行实行权力时,经济成本、人力成本、维修成本等因素大幅下跌,既能保障整体国家经济、国际地位的成长,亦让中央政府将其目光聚焦在最需要扶持的地方,例如国防、军事、贸易、外交、联盟等领域。
“地方分权”一般分为两方面,一个是在“法”的层面上将权力下放,一个是在“人”的层面上让权力过渡转移。
以“领土权”来举例:第一种即“对某一行政区划的权力进行具体调整”,第二种则是用“规定地方的首席代表的权力多寡”。尚有一种特殊的“技术性”权力分散,让拥有公共法人资格的团体(établissement public)内部成员之间,互相进行权力转移。在企业、学校等非政治范畴之内,第三种特殊情况反而较多,也更加倾向使用“权力分散”一词。
一般而言,中央政府主要负责治安和对外事务,而地方政府主要提供公共服务[2]:16-17。因地方政府与中央政府功能不同,故地方自治有其必要[2]:16。国家作为独立法人实体,主要任务是维持自身生存和发展,与其他国家交往[2]:17。中央政府作为国家代表,要承担保全之责任,使国家免受伤害,健康生长[2]:17。地方政府作为中央政府之组成分子,无须亦无从顾及整个国家之安全等问题,只需要满足本地区居民生活即可[2]:17。
政府是由于人民需求而建立,主要保障社会秩序正常,维护人民正当权益[2]:17。因此,人民在其生产与生活过程中,必然与政府发生联系,政府也时刻承担着为人民提供服务之义务[2]:17。人民不可能直接涉及到中央政府,而必须由地方政府来满足人民各种利益要求[2]:17。诸如民主制度所要求广泛公民参与等问题,事实上只是人民与地方政府之关系[2]:17-18。当代国家地大人广,难以使人民直接参与中央政府事务,或影响中央政府政治决策[2]:18。地方自治为人民政治参与提供条件[2]:18。在地方自治制度中,人民直接选举地方议会和地方政府官员,通过某种形式直接参与地方管理、行政及诉讼等事务[2]:18。这满足人民政治需求,又符合政治治理之民主原则和精神[2]:18。地方自治是一种当代政治统治有效形式[2]:18。
权力有其必要,但需要适当限制和分散行使[2]:18。在统一国家里,权力集中可以高度整合国家,由上而下稳定政治秩序[2]:18。如果事权不一,那将国家分裂,人民无所适从[2]:18。但是,权力集中并不意味所有权力应集中至中央政府手中[2]:18。高度集权会给国家和人民带来危害,因此需要按照权力分散原则,适当纵向和横向分布权力[2]:18。地方自治是纵向分布权力,使地方政府获得某些中央政府所不得干预之自治权,实现权力在中央政府与地方政府之间、在不同地方政府之间分散行使,同样有利国家正常运行[2]:18。
地方分权大多为联邦制国家或实行地方自治之国家所采用[1]:1380。
除军事、外交等全国性重要事项,由中央政府统一掌管外,凡地方可以处理的事项,如工农业、商业等,均由地方政府负责。有的如交通、财政等项,则由中央与地方分管。在该制度下,中央和地方之权力均由宪法规定,各有其范围[1]:1380。自治政治是民主政治最高形态[2]:20。地方政府在法定范围内行使其职权,但同时执行中央委托的全国性政务[1]:1380。
地方自治是地方享有一定自治权力的管理制度[1]:1380。资产阶级革命初期,资产阶级为反对封建专制,要求参与政权而提出[1]:1380-1381。自治政治作为民主政治最终发展,使人民彻底实现自我管理[2]:21。实行地方自治的国家,一般在法律上规定,地方居民可以选举地方自治机关,管理地方事务[1]:1381。
现代自治政治是一种依法自治,在中央政府统一管辖下,依照宪法和中央政府制定之其他法律,以及地方政府自行制定不抵触中央政府法律精神之法律文件、实行自治之政治[2]:27。自治政治是有规则、有秩序之政治形态,不是无政府主义、为所欲为[2]:27。
依法自治是国家统一之基础,是地方自治政治基本前提[2]:28。政治民主与依法自治不可分离,民主需要法治,按照民主和法治原则治国[2]:28。因此,要用民主政治原则处理地方自治政府问题,用法律规范地方政府地位和自治范围[2]:28。因为民主联系权力分散行使,而自治是权力分散行使之重要举措,所以民主也需要自治[2]:28。在法律规范下实行地方自治,使民主政治原则贯彻到地方政府层面,是现代政治发展必然趋势[2]:28-29。在现代社会,政府社会责任日益增强,所以中央政府处于既负责任、又力不从心之困境[2]:29。通过法律规范,使地方政府获得广泛自治权,既可减轻中央政府对社会之沉重负担,又可使中央政府与地方政府连成一体,共同履行当代政府对社会之职责[2]:29。
从表面上看,地方割据或分裂似乎是争取一种权力结构,由地方自我管理[2]:29。但是,地方割据或分裂实质上是地方对抗中央,以摆脱中央甚至另组政府,从而破坏国家统一[2]:29。根本区别正是建立在依法自治原则基础上[2]:29。在地方自治政治中,自治地位及权力范围和界限由统一之国家法律确定;而在地方割据或分裂情况下,统一法律被抛弃,侵害国家主权[2]:29。因此,现代国家主张地方自治,并努力创造地方自治条件,但都反对地方割据或分裂[2]:29。
规范自治之法律,一般有宪法确认地位[2]:31。即以国家根本法确定其辖区地方政府自治地位[2]:31。
地方政府虽然是国家一部分,但是相对于中央政府来说占有甚么地位,则表现不同形态[2]:31。即使是在现代一些集权制国家,虽有地方政府之名,由于没有自治权,实际上没有其独立地位[2]:31。因此,通过宪法来规定地方政府自治地位,是自治政治重要特征[2]:31。宪法一般不涉及地方自治政府具体自治范围和权力界限,仅仅制定自治一般原则[2]:31。中央政府承认地方政府自治权利,并保证地方政府行使这些权利[2]:31。地方自治政府必须按照自治原则来组织地方议会和地方政府[2]:31。
在实行地方自治之国家,一般还制定地方自治法律,以具体规定地方自治权利[2]:31。在有些国家,某些专项法律或法律文件也涉及地方自治权之规定[2]:33。某一地方政府还可以申请中央议会通过一项私法案而获得权力[2]:33。因倡议颇费周章,现在实践中并不多见[2]:33-34。在英国,地方政府还可以通过临时命令获得许多特殊权力;有时大臣特别命令也能起到法律文件作用[2]:34。按规定,地方政府得向有关大臣提出计划,大臣往往先举行听讯会,然后才准施行[2]:34。只要议会不否决大臣命令,即可授予地方政府以法定权力[2]:34。
自治政治范围都是所谓地方事务,而国家事务由中央政府管辖,不属自治范围[2]:38-39。
所谓地方事务,大致包括地方议会选举及地方政府组成、地方治安、教育、地方规划和公共卫生等事项[2]:39-41。地方自治机关由当地选民直接选举产生,是实行地方自治重要前提[2]:39。地方治安即警察权,很多国家由地方政府行使,直接与地方自治政府形成有关[2]:39-40。在西方国家,早期人们把地方政府称为“守夜人”,职能主要是地方治安[2]:40。地方政府一般管理教育事务,主要是初等教育及中等教育[2]:40。随着社会发展和进步,公民受教育是权利和义务[2]:40。地方规划,包括财政预算、市政建设、保护土地和运用资源等,当由地方自治机构管理[2]:40。公共卫生是地方自治政府一项重要职责范围,尽管似乎不太起眼[2]:40。政府对社会之责任在公用服务事业,如在地方辖区内修桥补路、供水、供电、社会救济、社会福利等[2]:41。
能说明自治政治之本质,是其实际运行,而不是其静态规范[2]:78。在实行地方自治国家,中央政府在确保统一法律前提下,往往允许地方政府制定不与中央法律相抵触之地方法规和单行条例,并自由裁量执行[2]:86。在特别行政区自治地方,地方政府拥有制定法律权力,不仅可以保留并制定与中央政府法律体系不一致法律,还具有独立司法制度和终审权[2]:86-87。很多国家即使实行自治政治,地方政府很大部分财政来源于中央政府各种形式拨款,中央政府由此来鼓励或阻碍地方政府某种活动,或者监督地方政府实施中央政府某项地方计划[2]:87。种种不同情况,决定地方自治政府与中央政府不同关系模式[2]:87。
自治政治是自我管理,具有一级地方政府某些治理社会之权力[2]:87。从主权管辖角度来看,中央政府统治权力可以管辖任何一个地方政府[2]:87。但是,一个国家为确保地方政府具有自治权力,往往明确划分地方政府和中央政府权限关系,体现中央政府管辖对地方政府,和地方政府一定自治权力[2]:87-88。逻辑上,中央政府权力应该是无所不包,无所谓“分”与“不分”或“分到”与“分不到”[2]:88。所谓地方政府与中央政府权限划分,主要是指地方政府怎样从中央政府“分到”甚么权力[2]:88。
确定地方自治政府之自治权限,并不意味着地方自治政府完全摆脱中央政府控制[2]:95。事实上,任何形式以及任何程度之地方自治,都是在中央政府控制下建立并正常运行[2]:95。中央政府控制地方自治政府是国家完整统一之根基[2]:95。中央政府统一立法控制地方政府,把地方自治政府权力规范于宪法、法律范围内;通过指导、命令、人事任免等行政措施控制地方政府,规范地方自治政府行为;通过财政拨款控制地方政府,提供某些地方事务管理经费[2]:95-99。通过财政控制,中央政府能够很大程度影响地方自治政府施政[2]:101。
自治政治可以防止中央集权[2]:105。中央政府考虑问题主要是国家统治、政策一致;难以把握不同人民、不同利益以及不同地区治理要求;甚至可能把不一致、不协调地方利益和人民要视为国家异端,从而排斥于政治议程之外[2]:106。高度集权并不能带来高效率,行政管理效率必然低下[2]:106。自治政治保障地方政府权力,同时也保障中央非集权地位[2]:107。自治政治有效阻止集权,使各级政府对于其管理区域具有确定责任[2]:107。自治政治适应现代复杂政府管理需要;因地制宜,合乎经济和效率[2]:112-115。在自治政治前提下,地方政府不能向中央政府转嫁管理事务和推卸管理责任,必须懂得对地方事务之责任;人民也懂得地方事务管理是地方政府所致,对地方政府直接联系,便于人民对政府选择和监督[2]:117。地方政府管理地方事务都是人民身边事,与人民利益密切相关,为人民所特别关注[2]:118。自治政治鼓励地方积极,地方政府具有足够自治权力来管理地方事务,人民参与地方政府管理,促使地方政府及人民为国家发展而努力[2]:117-118。
通过自治政治,可以使人民主动投身于与自己相关生活中,提高自己素质和热情,使国家生活到运转[2]:124。人民有条件参与地方事务[2]:125。需要公民具备必要文化素养和平等、自主、守法等基本观念[2]:127。实行地方自治政治,有效对人民教育和培养[2]:127。
自治政治给予经济不同扶持和服务[2]:120。国家可以通过地方自治政府,对不同地区不同情况分别治理,使整个国家全面发展[2]:120。由于地方政府建立在基层,与人民直接联系,了解地方情形,容易制定适合当地经济政策,鼓励人民积极从事经济活动,以推动经济发展[2]:120-121。自治政府下地方政府与中央政府分享财政权,能够增强地方政府财政责任,合理使用财政收入,直接为经济发展服务[2]:121。自治政治可以给地方政府广泛管理空间,为地方经济发展创造条件[2]:123。地方政府具有充分自治权力,就可以根据本地特点,认真规划并积极创造必要基础和条件,从而直接推动经济发展[2]:123。政府成本得到控制,间接促进经济增长[2]:123。中央政府直接管理事务减少,机构和员工大幅削减[2]:123-124。政府开支大减,公民税收相应减少[2]:124。另一方面,人民直接交给地方政府一定税收,就能够直接监督税收用途,无论政府还是人民,都能够注意如何用最少耗费干更多事情,以取得更有效成果[2]:124。
根据 Dennis A. Rondinelli (l'Université du Wisconsin) 及 Echraf Ouedrago (l'Université Laval) 的认同,权力分散主要存在四种不同的类型:
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法国有相当长时间的单一制国家历史,因此其行政向来都倾向中央集权。
在行政划分上,中央也握有大部分的职权。惟独,巴黎作为政治、经济、文化中心,在国家历史中长期扮演着特殊的角色。然而,在现代,这种有强烈偏重的政策正受到越来越大的挑战,尤其它正在阻碍各地区经济社会的平等发展。
“地方分权运动"(décentralisation),旨在提供各地方行政区域以自有职权,异于国家之所有,以令人民选举其权力机关,及保障在整个领土上之公权之平等。权力分散令决定权近于民众,有利导向社区民主。权力下放(déconcentration)则为相异之称谓,旨在通过将中央行政梯队之职能转移于地方,即省长、省级公共事业之负责人或其下属,以提高国家运转之效率。”──国民议会
在法国,第一批地方分权法律(德费尔法 Lois Deferre)在1982-83年间由皮埃尔·莫鲁瓦政府推行。它们是继戴高乐将军的“区域化”计划(于1969年公投中失败)之后的第二次尝试。1982-83年的地方分权运动源于副总理奥利维埃·吉夏尔(Olivier Guichard)在报告《一起生活》(Vivre ensemble)中的倡议,但特别是由于1977年新的政治气候:当时新一代的政治人物和社会党纷纷取得了市级选举的胜利。
让-皮埃尔·拉法兰(时任总理)在2002年和2004年间再次将地方分权改革提上了议事日程,而这新的一波浪潮被称为地方分权的第二幕。这次改革的结果被普遍认为让人失望,因而进行第三幕的要求也已被提出。
权力分散的优点之一,在于它将公共政策的制定更迫近于民众的需要。但同时,由于地区间资源和决策所潜在的不均等,新的区域间不平等的可能性也会被引入。
术语地方分权或去中心化(décentralisation),同时也指称一项土地规划政策,旨在减少巴黎及周边地区在地区发展中所占比重。另一项政策“工业分散”也被提及,特别是五十年代中期,国家试图鼓励工业走出巴黎地区,参与外省的“外援建设”(développement exogène),这个政策之后受到“地方发展”(développement local)的支持者们的强烈批判。
在法国,地区间强烈的落差导致了这种去中心化政策。法兰西岛大区集中了实际上大多数的人口和经济活动。而在外省,许多地方都处于令人担忧的荒废状态。正是这种情况导致了1960年代的雄心勃勃的土地规划政策的出台,这都要感谢土地规划和区域事务评议会(DATAR: la Délégation à l'Aménagement du territoire et à l'Action Régionale)的组建。这项去中心化是通过建立平衡的都市而实施的。
如果法制不完备,中央超越界限剥夺地方自治权力,地方政府僭越权力对抗中央或其他地方,从而发生地方分裂主义现象[2]:130。如果一个国家地区间发展极不平衡,自治政治基础也就可能受到影响[2]:130。如果国家自治政策不利于减少发展不平衡,就有可能影响地方服从中央前提和基础,从而滋生地方分裂主义思潮[2]:130。中央政治稳定是自治政治重要基石[2]:130。当中央政府发生裂痕和冲突,地方分裂主义总会抬头[2]:130。在多民族国家,民族不融洽是导致地方分裂主义重要因素[2]:130。长远根本解决地方分裂主义,是建立保持国家完整统一、又保障地方具有充分自治权力之政治机制[2]:131。
孙中山认为,地方自治是政治基础:“日本之强,非强于其坚甲利兵,乃强于其地方组织之健全。不过,他们的这种地方自治,官治气息很重,是不乎合国民党民权主义全民政治的要求;但他们的某种精神和方法,在训政时期却很可参考,所以仍然有考察的价值。”[3]
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