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中华民国国会改革是指中华民国立法院自成立以来,为了适应社会变迁和政治环境变化而进行的各项改变和调整。这些改革旨在提高立法院的效率、透明度、公正性和代表性,是一段充满了挑战和希望的历程。从历史上的多次尝试到现代的改革努力,每一步都见证著社会的进步和民主化的推动。改革内容涵盖了从选举制度到议事规则的各个方面,是中华民国政治中最为重要的议题之一。
2005年国民大会冻结前,以及1993年前间接民选的监察院,根据1957年《释字第 76 号》解释被认定是中华民国国会的一部分[注 1],亦即三院制。然而这段时间中这两个机关,因为较为不透明等因素,内部的变化较少被人关注。当前国民大会的权责已完全分配于全民直选与立法院,然而,监察院的权责尚未有变化。彷若国会改革依照废除或是限制监察院的方向进行,监察院转移到立法院的权责也会是中华民国国会改革的一部分。
自1912年成立以来,中华民国国会经历了多次重大的历史变革,主要可以分为以下四个时期:
自1999年起,立法院的运作基于《立法院组织法》、《立法院各委员会组织法》、《立法院议事规则》、《立法院职权行使法》、与《立法委员行为法》的五大法规[2]:iii,阐释《中华民国宪法》与《中华民国宪法增修条文》所声明的权责,包括质询权、立法权与同意权等等。其中:
国会改革的过程修法过程中,也会修正《中华民国宪法增修条文》与立法院其他配套法规,甚至是分类于其他四院的法规。2024年,基于各个立法委员提出的修正提案,《立法院职权行使法》、《中华民国刑法》、《立法院组织法》、《立法委员行为法》、《立法委员互选院长副院长办法》等五法也被称为国会五法或是国会改革五法。
1949年国民政府迁台后,国会成员多为终身职,随著时间推移,成员年龄逐渐偏高,立法效率受到影响。1970年代,政府提出了增设临时立法委员的法案,希望通过这种方式补充现有成员,从而改善国会的功能。但部分内容遭到旧国会成员的排斥和否决,改革进度缓慢。1972年,该法案部分经三读通过,允许增设一定数量的临时立法委员。本法案虽然在一定程度上缓解了国会的老龄化问题,但只是暂时性的解决方案,未能从根本上改变国会的结构。
1980年代,台湾社会经历了深刻的变革。1986年,民主进步党成立,台湾民主化进程加速。1990年,国大代表一连串扩权牟利的行为引起了许多人的不满,引发了野百合学运,民众对国会改革和全面改选的希望愈发强烈。面对社会压力,政府在1991年提出了《动员戡乱时期临时条款》宪法修正案,进行国会全面改选,取消终身职国会议员。1991年4月22日,修宪草案在立法院经三读通过。1991年5月1日,国民大会通过该修正案,正式生效。1992年,台湾首次全面改选立法委员,这次改选不仅结束了老国会时代,还大幅提升了国会的现代化水平,为台湾民主化进程注入了新的动力。
2004年至2005年间,中国国民党,民主进步党联合提出了《宪法增修条文》第七次修正案,进行了一系列重大改革,旨在提高立法效率、加强社会平等、增进议会代表性和透明度。
2005年6月10日,该修正案在立法院经三读通过,并于2008年1月12日的立法委员选举中首次实施。本宪法修正案对于台湾的国会改革具有深远的影响,推动了国会制度的现代化和民主化,为台湾政治体系的发展带来了重大的变革和进步。
宪政时期,国民政府于1947年3月颁布《立法院组织法》,立法院设有内政、外交、国防、经济、财政、预算、教育文化、农林、交通、社会、地政、边政、侨务、民法、刑法、商事法和法制总共17个委员会。同年12月经过修法,增加了劳工与卫生委员会。隔年6月《立法院组织法》第三次修正,又增加了海事与粮政两个委员会,并修正了部份委员会的名称。
随著立法院于1950年迁台,《立法院组织法》第五次修正将21个委员会整并为内政、外交、国防、经济、财政、预算、教育、交通、边政、侨务、民法商法、法制共12个委员会。迁台初期长期持续沿这12个常设委员会的框架。
随著国会民主化,《立法院组织法》第19次修正于1993年先将边政合并进内政、侨务合并进外交,民法商法改名为司法委员会,《立法院组织法》第24次修正于1999年增加了科技及资讯与卫生环境及社会福利两个委员会,并将经济改名为经济及能源、预算改名为预算及决算、教育改名为教育及文化委员会。
随著立法委员席次减半,《立法院组织法》第30次修正于2007将12个委员会整并为内政、外交及国防、经济、财政、教育及文化、交通、司法及法制与卫生环境及劳工共8个委员会,并从第七届立法院开始实施。2009年,《立法院组织法》第32次修正将卫生环境及劳工委员会改名为社会福利及卫生环境委员会。
在公民监督国会联盟等公民团体的长期呼吁下,立法院在第7届第3会期开议日,即2009年2月20日,开始实施第一阶段议事转播,以立法院网际网路多媒体随选视讯系统对全国民众开放。但是在直播早期,因《立法院会议录影录音管理规则》等内部规定过于保守陈旧,只可拍摄主席台与发言台的画面,尤其当委员会进行协商时,会以“黑画面”或“蓝画面”代替,只听得到声音,却看不到现场画面。2016年,在各政党的大力支持下,立法院通过《立法院会议录影录音管理规则》修正案,彻底结束了上述问题,并进一步扩大公开内容。11月25日,《立法院组织法》第5条第6项修正案经三读通过,法案规定,议事转播应逐步提供同步听打或手语翻译等无障碍资讯服务,以保障身心障碍者平等参与政治与公共生活之权利。在这之后又陆续通过了:《立法院组织法》第五条修正案,除涉及保密事项的秘密会议外,所有会议一律公开直播,结束了密室协商的情况。《有线广播电视法》第33条与第61条条文,将国会频道列为有线电视系统经营者之“必载”频道,避免系统经营者任意将国会频道下架或移动频道位置,影响国民收视权益。至此完成了国会直播法制化的最后立法进程。这项改革的实施,增强了民众对国会活动的关注度,提升了政治过程的透明度和公信力,进一步促进了台湾的民主发展。[3][4]
除了国会频道以外,其他国会透明化行动也陆续展开,特别是立法院相关网站的持续建设。2020年5月19日,立法院通过无党籍立委林昶佐的提案,推动“开放国会行动方案”,以促进民间参与、国会透明化成果的国际交流,例如开放政府伙伴关系联盟[5]。2023年11月9日,时任立法院长游锡堃于立法院开放国会成果记者会表示,20项承诺已完成17项[6]。2024年国会改革争议中,几位民进党立委特别指出这些工作即是民进党的国会改革政绩。
2024年中国国民党及台湾民众党提出了一系列名为“国会改革法案”的法律修正案。法案的核心内容涵盖了总统国情报告、加强人事同意权、扩大调查权[注 2]、增加听证权以及藐视国会罪。民主进步党亦在法案二读时,以再修正动议的形式,提出减少官员书面答复质询的期限。6月24日,藐视国会罪正式生效。[9]
修订条例 | 主要内容[10][11][12][13] |
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立法院职权行使法
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立法院追认总统的发布紧急命令、行使人事同意权、对总统副总统的弹劾案,在院会投票决议时,由无记名改为记名。 |
立法院职权行使法
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未来总统必须在每年3月1日前赴国会进行报告,新任总统则要额外在就任1个月内赴国会;若遇上“国家大政方针”及“重要政策议题”,立院也可在全体四分之一委员提议、再经院会决议后,请总统赴国会报告。 国情报告将采“依序即时回答”形式,假使立委以书面询问总统,总统应在7至12目内书面回复;不过即问即答的流程仍有解读空间,未来将由党团协商决定。 |
立法院职权行使法
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口头质询未及时答复的部份,官员书面答复的期限由最高25天减少为15天。书面质询的书面答复、预算案书面答复的部份,期限最高25天没变,但是涉及内容未过广的,期限由20天减少为15天。 |
立法院职权行使法
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未来政府官员被质询时不得任意缺席、拒绝答复、拒绝提供资料、隐匿资讯、虚伪答复或有其他藐视国会之行为,答复内容不得超过质询范围,且不得对立委“反质询”。 若被质询人违反上述相关规定,均可送弹劾或惩戒,亦可由主席或质询委员提议,再经院会决议,处2万至20万元罚锾。另外,若官员于受质询时进行虚伪陈述,依法以藐视国会罪追究其刑事责任。 |
立法院职权行使法
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未来宪法未明确规范的人事同意权的行使程序,需经相关委员会审查后,再由全体院会表决通过。此规范适用于包括但不限于国家通讯传播委员会(NCC)主委及中央选举委员会主委等职位的人事同意权行使。 人事同意审查期不得少于1个月。 应于审查过程中举行公听会,邀集相关学者专家、公民团体及社会公正人士共同参与审查。被提名人的学经历、最高学历学位论文、税务及刑案纪录表等资料,应由提名后7日内送交立法院参考。 被提名人提出书面资料与答询,于提出结文或具结后,有答复不实、隐匿资料或提供虚伪资料的,委员会停止审查,再经院会决议,处二万元以上二十万元以下罚锾。 |
立法院职权行使法
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开放立院可设“调查委员会”、“调查专案小组”,得要求“政府机关、部队、法人、团体或社会上有关系人员”于5日内提供相关文件、资料、档案。 相关文件、资料及档案原本业经司法机关或监察机关先为调取时,应叙明理由,并提供复本。 在调阅期间,应指派专人将被调阅文件、资料及档案送达立法院指定场所,以供参阅,由立法院指派专人负责保管。 政府机关或公务人员若拒绝、拖延调查或隐匿资料,得经立法院院会决议,将其送监察院纠正、纠举或弹劾。假设是民间人士违反规定,得经立法院院会之决议,处新台币一万元以上十万元以下之罚锾,并得按次处罚至改正为止。受处分者如有不服,可在处分送达次日起2个月内提起行政诉讼。 接受调查者若认为调查委员会、调查专案小组逾越职权范围或涉及个人隐私而与公共事务无关者,可陈明理由,经会议主席同意后拒绝证言或交付文件、资料及档案。 |
立法院职权行使法
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调查委员会和专案小组为审议院会交付之议案、全院委员曾为补选副总统、弹劾总统副总统等,得依《宪法》第67条第2项举行听证会。涉及外交、国防或其他依法令应秘密事项者,以秘密会议进行。 若听证会涉及个人隐私遭不当侵害之虞,个人生命、身体或其他自由遭威胁之虑、营业秘密遭受不当侵害之虑,应部分或全部不公开。 若涉及国家安全、国防及外交等国家机密事项,或逾越听证会调查目的之诘问或对质、个人隐私等,出席人员得拒绝证言或表达意见。 但应邀出席人员除非有正当理由,否则不得拒绝出席、拒绝证言、拒绝提供资料,经立法院院会决议后可处1万至10万元罚锾,可按次处罚,受处分者如有不服,可在处分送达次目的2个月内提起行政诉讼。 民间人士出席时为虚伪陈述者,得经院会决议,处2万至20万元罚锾,同样可按次处罚和提起行政诉讼。若政府人员为虚伪陈述者,则可由主席或质询委员提议、出席委员5人以上连署或附议,经院会决议,移送弹劾或惩戒,并依法追诉其刑事责任。 |
刑法
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增订《刑法》第5章之1“藐视国会罪”专章。并增订《刑法》第141-1条,公务员于立法院听证或受质询时,就其所知之重要关系事项,为虚伪陈述者,处1年以下有期徒刑、拘役或20万元以下罚金。 |
法案生效后,立法院民进党党团、监察院、行政院、总统府皆表示会提交释宪声请。6月26日,民进党团已将释宪声请书递交于司法院。
中华民国的公民社会在国会改革过程中发挥了关键作用,积极参与并影响立法进程。
2014年,政府强行推动《两岸服务贸易协议》立法,引发公民社会的不满,认为协议缺乏透明度和民主程序,引发了太阳花学运。数千名学生和公民占领立法院,呼吁更透明和民主的立法过程。这次学运成功推动政府暂停协议审议,并促成了《两岸协议监督条例》的立法,提升了公民对立法程序的监督力度。
为提高国会透明度和问责性,多个公民团体组成了公民监督国会联盟,定期发布立委表现报告。通过调查和公开报告,这些团体监督立法委员的出席率、发言质量和投票情况,向公众提供准确的信息。这些行动提高了公众对国会运作的认识,促使立法委员更加重视自己的职责和表现。
如同已三读的《立法院职权行使法》第15条等条文,民众党也与国民党立委各自推出《立法委员互选院长副院长办法》的修正法案,意在使得立法院正、副院长的选举,透过记名投票公开透明。此案已经过司法及法制委员会审查,但并案审查报告尚未排入进院会讨论事项中。民进党立委亦有《立法院组织法》、《立法院议事规则》及《立法委员行为法》的各种修正法案,部份法案正在委员会审理。
此章节需要扩充。 |
增加透明度:建立更透明的立法过程
选举制度改革:进一步探讨并完善选举制度,如引入更多的比例代表制,增加小党和无党籍候选人的机会
立法委员责任制:加强立法委员的问责机制,确保立法委员能够真正代表选民的利益。
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