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고려의 행정 구역은 성종 초부터 정비되어, 성종대에는 지방행정상의 요지에 12목(牧)을 설치하였고 전국에는 십도제(十道制)가 시행되었다.[1] 그러나 주 중심의 지방행정의 전통으로 인해 십도제는 지속되지 못하고 소멸되었다.[1] 현종대에는 4도호(都護) 8목(牧)과 56지주군사(知州軍事) 28진장(鎭將) 20현령(縣領)을 설치하였다.[1] 이 현종대의 지방관제가 고려시대의 기본구조가 되었다.[1]
지방관제와 함께 고려시대의 최고 지방행정 구역으로는 경기와 함께 5도 양계가 있었다.[1] 그 안에 3경·4도호부·8목을 비롯하여 군·현·진 등을 설치하였다.
고려 시대의 지방 행정 구역으로, 정3품 목사를 장관으로 삼았다. 지방행정의 중심으로 하급 행정단위인 군과 현보다 여러 가지로 우대를 받았다. 983년(고려 성종 2년) 양주(楊州)·해주(海州)·광주(廣州)·충주(忠州)·청주(淸州)·공주(公州)·진주(晋州)·상주(尙州)·전주(全州)·나주(羅州)·승주(昇州)·황주(黃州)의 12목[2]을 설치하였으며 현종 때 광주·충주·진주·상주·전주·나주·황주의 8목[3]으로 정비하였다.
당나라의 제도를 채용한 십도(十道)는 고려 성종 14년(995년) 때 개편한 지리적 조건을 고려해 설치한 지방 행정 제도, 구역이다.[4] 감찰 기능을 주로하는 외직이라는 설이 있지만, 통념 상으로 행정구역 도에서 행정 책임자는 안찰사이다.[5]
5도 양계는 고려 때의 지방 행정 구역의 하나로서, 고려 건국 이래 행정 구역은 수차례 변경되었는데, 현종 때에 와서 전국을 5도(道)[6]와 양계(兩界)[7]로 나누었다. 특히 양계에는 병마사(兵馬使)를 두어 군권(軍權)과 민정(民政)을 맡겨 당시 소란하였던 북방을 책임 지웠다 한다. 양계는 지금의 평안도 지방인 북계(北界)[8]와 함경도 지방인 동계(東界)를 총칭하는 것이며, 북계를 서북면(西北面), 동계를 동북면(東北面)이라고도 했다.
그밖에 경·도호부·목이나 향·소·부곡과 같은 행정 구역이 존재했고, 최하위 행정 구역으로 촌(村)이 있었다.
고려의 삼경(高麗三京)은 ① 중경·서경·남경 ② 중경·서경·동경 ③ 서경·남경·동경을 일컫는다.
고려삼경은 도참사상(圖讖思想)[9]에 따라 창건된 것으로, 시대에 따라 일정치 않았으나 대개 위의 세 가지를 말한다. 역대 왕이 이를 중요시하였다.
“ | 고려 땅에 삼경이 있는데 송악(宋岳)이 중경이 되고 목멱양(木覓壤)은 남경이 되며, 평양이 서경이 되어 왕이 11·12·1·2월에는 중경에 거하고, 3·4·5·6월에는 남경에 머물고, 7·8·9·10월에는 서경에 머물면 36국(國)이 조공(朝貢)하리라. | ” |
— 《도선기》, 풍수설(風水說) |
고려의 경(京)은 왕경(王京)으로서의 개경(開京), 태조 때 설치한 서경(西京: 평양), 987년(성종 6)에 경주를 고쳐 동경(東京)이라 하여 중경·서경과 함께 삼경의 체제를 갖추었고, 현종 때는 동경의 격(格)을 낮추어 경주라 하고 동경유수(東京留守)를 폐하였다가 후에 다시 설치하였다. 1067년(문종 21) 때 양주(楊州. 한양을 의미.)에 남경을 설치하여 실지로는 사경(四京)이었으나, 동경은 그 존폐가 잦았으므로 풍수설에 들지 못하게 되고 그 중요성을 잃게 되어 사경이라 하지 않고 보통 삼경이라 하였다.
따라서 남경이 설치되기 이전의 삼경은 중경(中京. 개경(開京)을 의미)·서경(西京)·동경(東京)이다. 남경이 설치된 후에는 왕이 순행하던 삼경은 중경·서경·남경이며, 왕경으로서의 개경을 제외한 삼경은 서경·동경·남경을 말한다.[10]
1254년에 충주목을 국원경(國原京)으로 승격시키기도 했으나 곧 다시 충주목으로 격하되었다. 1269년에 서경을 원나라에 빼앗겨 동녕부가 되었다가, 1290년에 돌려받아 서경이 다시 설치되었다. 1308년에 동경을 계림부(鷄林府)로, 남경을 한양부(漢陽府)로 개편하고, 1369년에 서경에 만호부를 설치했다가 후에 평양부(平壤府)로 고치면서 경(京) 제도는 완전히 사라졌다.
고려시대의 행정 기관으로 고려 초기 지방제도가 정비되기 전에 지방을 통제하려는 목적으로 설치된 군사적 성격의 행정 기관이었으나, 지방제도가 정비되어감에 따라 점차 군사적 성격을 잃고 일반적인 행정 구역이 되어갔다. 최초로 설치된 도호부는 태조 원년(918년)에 설치된 평양대도호부(平壤大都護府)인데, 곧 서경으로 승격하면서 폐지되었다.
일반적으로 4도호부라고 부르지만 사실상 5도호부였다.
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