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주로 중앙집권적 국가에서 이루어지는 관료가 중심이 되는 통치 체제 위키백과, 무료 백과사전
관료제(官僚制 영어: bureaucracy)란 특권적 인간의 집단인 관료를 통해서 지배가 행하여지는 중앙집권국가에 생기는 특정의 행동양식과 의식상태를 가리킨다. 이것은 국가조직뿐만 아니라 조건이 구비된 곳에서는 정당·노동조합·기업·학교 등의 대규모의 조직에서도 볼 수 있다.[1] 관료제는 비밀주의, 번문욕례(繁文縟禮), 선례답습, 획일주의, 법규만능, 창의의 결여, 직위이용, 오만 등의 권위주의적 부작용이 유발할 수도 있으며, 이것을 '관료주의' 현상이라고 한다.
회사에서 말하는 관료제는 각 부서마다 엄격하게 역할이 분리되고 이들이 유기적으로 연결되어 경제적 이윤이라는 목적을 효율적으로 달성하는 것을 의미한다. 관료제는 산업화 이후 대규모화된 조직을 효율적으로 운영하기 위해 등장한 사회 조직 운영 방식 중 하나인데 근대 이후 거의 대부분의 사회 조직이 관료제라고 해도 과언이 아닐 만큼 관료제는 보편적인 사회 조직이라고 할 수 있다.[2]
여러 정당·시민단체 및 개인기업, 노동조합, 사회 복지 단체, 비정부 조직(NGO) 등의 민간 단체에서 쉽게 찾아볼 수 있는 위계 구조를 가진 체제이다. 기본적인 특징으로서는 다음과 같은 것들을 들 수 있다.
칼 마르크스는 1843년에 출판된 그의 이론인 “헤겔의 법철학 비판”에서 관료제의 역할과 기능에 대해 설명하였다. 헤겔은 “관료제” 라는 용어를 사용하지는 않았지만 전문 관료의 역할을 긍정적으로 보았다. 반면 마르크스는 관료제를 부정적으로 보았다. 그는 정부의 관료제와 민간 기업의 관료제를 비슷한 축으로 보았다. 마르크스는 기업의 관료제와 정부의 관료제가 상반되는 것처럼 보이지만, 이 둘은 존재하기 위해 상호의존한다고 주장하였다.
1860년대 정치학자 존 스튜어트 밀은 성공적인 군주제는 관료제의 구축에 달렸으며 중국과 러시아 그리고 유럽 여러 나라의 사례를 근거로 제시하였다. 밀은 관료제를 대의 민주주의와는 분리된 별개의 형태로 언급했다. 관료제의 장점은 업무 처리과정에서의 경험의 축적이라고 주장하였다. 밀은 관료제를 선출직보다는 임명직을 선호하는 특징을 통해 대의제 정부와 비교되는 또 하나의 지배 형태로 보았다. 밀은 관료제는 결국 '창의성'을 제한하고, 소수의 권력자들에 의해 주도될 위험이 있다고 주장하였다.
독일의 사회학자 막스 베버(1864-1920)는 “관료제의 본질과 발달”이라는 논문에서 공공 행정과 정부, 기업의 다양한 형태를 설명하였다.[3] 베버는 처음으로 관료제를 연구하고 관료제라는 용어를 첫 사용한 사람이다. 현대의 행정학 연구는 결국 베버로 거슬러 올라가게 된다. 베버는 가장 효율적이고 합리적인 조직으로서 관료제의 열쇠는 합리적이고 합법적인 권한에 있으며 이는 서구 사회의 합리성이 자리 잡을 수 있었던 핵심 과정으로 보았다. 베버는 관료제의 숭배자는 아니지만 관료제는 인간이 만든 조직 중에서 가장 효율적이고 합리적인 것이며 현대 사회에 필수적인 것이라고 주장하였다.[4]
“관료제란 지식으로 통치하는 것을 의미한다.”
베버는 관료제 출현의 전제 조건으로 통치되는 공간의 확장과 인구의 성장, 점점 복잡해져 가는 행정 업무, 효율성이 필요한 화폐 통화 시스템의 구축을 제시하였다. 교통 통신 기술의 발전은 행정을 최대한 효율적으로 만들지만 한편으로 대중은 보다 민주적이고 합리적인 결과를 요구한다. 베버가 말한 전형적인 관료제의 특징으로는 위계의 서열화, 권한의 명확화, 문서로 정의된 법규에 따른 과업 수행, 전문성을 지닌 관료, 개인이 아닌 조직에 의해 검증된 경력 관리 등을 들 수 있다.
베버는 관료의 권한에 따라 공공 관료제와 민간 관료제에 대해 설명하였다. 권한은 다음과 같이 다양한 규칙과 법률, 조례 등으로 규정된다.[5]
베버는 관료제를 가장 효율적인 조직으로 보았다. 그러면서도 동시에 관료제는 합리성을 기반으로 개인을 통제하여 서서히 영혼이 없는 삭막한 철창에 가두어 버리는 시스템이 될 수도 있다고 보았다.
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